Постановление № 8-4 Парламентской Ассамблеи Организации Договора о коллективной безопасности

«О проекте Рекомендаций по внесению изменений и дополнений в национальное законодательство государств — членов ОДКБ в связи с реализацией Соглашения о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности в части, касающейся прохождения пограничных и таможенных формальностей и обеспечения транзита формирований по территории государств — членов ОДКБ»

(Принято в г. Санкт-Петербурге 26.11.2015)

ПАРЛАМЕНТСКАЯ АССАМБЛЕЯ ОРГАНИЗАЦИИ ДОГОВОРА О КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ № 8-4 О ПРОЕКТЕ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ВНЕСЕНИЮ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ОДКБ В СВЯЗИ С РЕАЛИЗАЦИЕЙ СОГЛАШЕНИЯ О СТАТУСЕ ФОРМИРОВАНИЙ СИЛ И СРЕДСТВ СИСТЕМЫ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ДОГОВОРА О КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЧАСТИ, КАСАЮЩЕЙСЯ ПРОХОЖДЕНИЯ ПОГРАНИЧНЫХ И ТАМОЖЕННЫХ ФОРМАЛЬНОСТЕЙ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРАНЗИТА ФОРМИРОВАНИЙ ПО ТЕРРИТОРИИ ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ОДКБ

(Санкт-Петербург, 26 ноября 2015 года)

Парламентская Ассамблея Организации Договора о коллективной безопасности постановляет:

1. Принять Рекомендации по внесению изменений и дополнений в национальное законодательство государств — членов ОДКБ в связи с реализацией Соглашения о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности в части, касающейся прохождения пограничных и таможенных формальностей и обеспечения транзита формирований по территории государств — членов ОДКБ (прилагаются).

2. Направить Рекомендации по внесению изменений и дополнений в национальное законодательство государств — членов ОДКБ в связи с реализацией Соглашения о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности в части, касающейся прохождения пограничных и таможенных формальностей и обеспечения транзита формирований по территории государств — членов ОДКБ (далее — Рекомендации) в парламенты государств — членов ОДКБ для использования в работе по совершенствованию законодательства государств — членов Организации в соответствующей сфере.

3. Разместить Рекомендации на сайте и опубликовать в печатных материалах Парламентской Ассамблеи ОДКБ.

РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВНЕСЕНИЮ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ОДКБ В СВЯЗИ С РЕАЛИЗАЦИЕЙ СОГЛАШЕНИЯ О СТАТУСЕ ФОРМИРОВАНИЙ СИЛ И СРЕДСТВ СИСТЕМЫ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ДОГОВОРА О КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЧАСТИ, КАСАЮЩЕЙСЯ ПРОХОЖДЕНИЯ ПОГРАНИЧНЫХ И ТАМОЖЕННЫХ ФОРМАЛЬНОСТЕЙ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРАНЗИТА ФОРМИРОВАНИЙ ПО ТЕРРИТОРИИ ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ОДКБ

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Важнейшими целями деятельности Организации Договора о коллективной безопасности являются укрепление мира, международной и региональной безопасности и стабильности, защита на коллективной основе независимости, территориальной целостности и суверенитета государств-членов. Приоритет в достижении указанных целей государства-члены отдают политическим средствам.

Подтверждая приверженность целям и принципам Устава ООН, общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам по вопросам контроля над вооружением и укрепления доверия в военной сфере, направляя усилия на поддержание высокого уровня боевой готовности формирований сил и средств системы коллективной безопасности, обеспечивающего адекватное реагирование на вызовы и угрозы международной безопасности, с целью формирования правовой базы, необходимой для временного пребывания формирований сил и средств системы коллективной безопасности на территориях государств-членов ОДКБ, 10 декабря 2010 года в Москве было подписано Соглашение о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности (далее — Соглашение).

Соглашением регламентируются вопросы направления, дислокации и передислокации на территории принимающей стороны формирований сил и средств системы коллективной безопасности, ввоза и вывоза движимого имущества, необходимого для обеспечения их деятельности, порядок и условия транзита, пересечения границы принимающей стороны, компенсации ущерба.

Решение о вводе, задачах, составе, численности формирований, порядке их подчиненности, местах их дислокации, а также времени их пребывания на территории принимающей стороны принимается Советом коллективной безопасности ОДКБ на основании официального обращения одной или нескольких сторон.

Принимающая сторона берет на себя ответственность за организацию мероприятий по безвозмездному обеспечению формирований недвижимым имуществом (объектами недвижимости), а также предоставляет электроэнергию, воду, обеспечивает коммунально-бытовое обслуживание в объеме, необходимом для выполнения ими поставленных задач.

На личный состав формирований не распространяется визовый контроль при въезде на территорию принимающей стороны и при выезде с ее территории, а также законодательство принимающей стороны в части, касающейся регистрации иностранцев и осуществления контроля за ними.

Ввоз и вывоз движимого имущества формирования, перемещаемого для целей реализации Соглашения, осуществляются в приоритетном порядке без применения запретов и ограничений и взимания всех видов пошлин, налогов и сборов на основании перечней, согласованных с уполномоченными органами направляющей и принимающей сторон.

Соглашение, помимо прочего, содержит необходимый понятийно-категориальный аппарат, четко регламентирует порядок временного пребывания формирований сил и средств системы коллективной безопасности на территориях государств — членов ОДКБ, а также их транзита, представляющий по своей правовой природе особый правовой статус в виде специального изъятия из национального законодательства государств — членов ОДКБ. При этом неотъемлемым условием реализации данного правового статуса является согласие сторон, а также непротиворечие Соглашения национальному законодательству государств-членов.

Все стороны провели необходимые ратификационные процедуры:

Закон Республики Армения от 14 ноября 2011 года, № АЖВ-288-N;

Закон Республики Беларусь от 24 ноября 2011 года, № 311-З;

Закон Республики Казахстан от 15 марта 2012 года, № 1-V;

Закон Кыргызской Республики от 17 марта 2012 года, № 24;

Федеральный закон Российской Федерации от 1 декабря 2012 года, № 209-ФЗ;

постановление Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан от 11 мая 2012 года, № 754.

В конституциях практически всех государств — членов ОДКБ, являющихся участниками Соглашения, закреплен приоритет норм международного права над национальным законодательством, что формирует необходимую правовую основу для реализации Соглашения. Исключением является Кыргызская Республика — в статье 6 Конституции от 27 июня 2010 года содержится нетипичная для стран постсоветского пространства норма о приоритете только норм международных договоров по правам человека, причем исключительно над нормами других международных договоров, участником которых является Кыргызстан.

В статье 8 Конституции Республики Беларусь закреплено, что Республики Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства, при этом согласно абзацу второму данной статьи «не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции». В связи с этим Конституционный Суд Республики Беларусь принял решение от 16 ноября 2011 года № Р-641/2011 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь о ратификации Соглашения о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности».

В Армении также принято постановление Конституционного Суда Республики Армения от 9 июня 2011 года № ПКС-968 по делу «Об определении вопроса соответствия Конституции Республики Армения обязательств, закрепленных в подписанном 10 декабря 2010 года в Москве Соглашении о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности».

Указанный выше подход, с учетом специфики конституционного законодательства сторон Соглашения, является, как представляется, положительной практикой. Он позволяет ликвидировать возможные коллизии в части соответствия Соглашения конституциям государств — членов ОДКБ. Представляется, что данное обстоятельство обусловливает необходимость принятия дополнительных решений, подтверждающих соответствие Соглашения Конституции Кыргызстана. Одновременно целесообразно рассмотреть возможность принятия по аналогии с Арменией и Беларусью соответствующего решения Конституционного Суда.

В целом проведенный сравнительно-правовой анализ национального законодательства государств — членов ОДКБ свидетельствует о выполнении минимально необходимых условий для имплементации Соглашения в строгом соответствии с нормами и принципами международного права.

В то же время национальное законодательство государств — членов ОДКБ в рассматриваемой сфере правоотношений является недостаточно совершенным, поскольку не содержит положений, непосредственно регламентирующих вопросы допуска формирований сил и средств системы коллективной безопасности на территорию принимающего государства, их пребывания на данной территории, транзита, решения иных стоящих перед ними задач. Представляется, что это может оказать негативное влияние на процесс правоприменения Соглашения в силу следующих основных причин:

• несогласованность или отсутствие в национальном законодательстве государств — членов ОДКБ значительной части терминов и (или) их определений, используемых в Соглашении;
• отсутствие в национальном законодательстве государств — членов ОДКБ специальных организационно-правовых механизмов, конкретизированных под цели и задачи формирований сил и средств системы коллективной безопасности с целью безусловного и неоднократного применения Соглашения;
• необходимость отступления должностными лицами уполномоченных государственных органов принимающего (транзитного) государства — члена ОДКБ от устоявшихся процедур национального законодательства в пользу особого порядка, предусмотренного Соглашением, что может снизить эффективность его реализации, а также оперативность выработки и принятия необходимых управленческих решений.

Анализ правоприменительной практики также показывает, что, несмотря на наличие Соглашения, решения о допуске на территорию (транзите) государства — члена ОДКБ формирований сил и средств системы коллективной безопасности, например для участия в различного рода учениях под эгидой ОДКБ, принимались в виде разовых распорядительных актов, как правило, глав государств или правительств государств — членов ОДКБ.

2. ЦЕЛИ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩЕГО ПРОХОЖДЕНИЕ ПОГРАНИЧНЫХ И ТАМОЖЕННЫХ ФОРМАЛЬНОСТЕЙ ФОРМИРОВАНИЯМИ СИЛ И СРЕДСТВ СИСТЕМЫ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИХ ТРАНЗИТА ПО ТЕРРИТОРИИ ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ОДКБ

Целями совершенствования законодательства государств — членов ОДКБ, регламентирующего прохождение пограничных и таможенных формальностей формированиями сил и средств системы коллективной безопасности и обеспечение их транзита по территории государств — членов ОДКБ, прежде всего, являются:

• правовое урегулирование основ оперативного развертывания, применения и всестороннего обеспечения сил и средств системы коллективной безопасности;
• обеспечение благоприятных мирных условий для устойчивого и всестороннего развития государств — членов ОДКБ путем предотвращения и устранения угрозы миру, локализации войн и военных конфликтов, совместной защиты от вооруженного нападения (агрессии) в отношении одной или нескольких сторон, противодействия другим вызовам и угрозам безопасности, а в случае их развязывания (наступления) — обеспечение гарантированной защиты национальных и коллективных интересов, суверенитета и территориальной целостности Сторон.

Ключевыми принципами дальнейшего совершенствования национального законодательства государств — членов ОДКБ являются:

• незыблемость суверенитета и уважение территориальной целостности государств-членов ОДКБ;
• приоритетность международных договоров, ратифицированных в установленном для государств — членов ОДКБ порядке, перед актами национального законодательства;
• соблюдение командованием и личным составом формирований сил и средств коллективной безопасности принципов и норм международного, прежде всего гуманитарного права, национального законодательства государства — члена ОДКБ, на территории которого временно размещаются формирования сил и средств системы коллективной безопасности и (или) через территорию которого осуществляется их транзит;
• уважение правового положения лиц, входящих в состав формирований сил и средств системы коллективной безопасности, обеспечение полноты их прав и свобод в соответствии с нормами международного права;
• согласованность норм национального законодательства и норм международного права, регулирующих правовые отношения в сфере обеспечения коллективной и международной безопасности и статуса формирований сил и средств системы коллективной безопасности;
• невмешательство во внутренние дела принимающего государства-члена ОДКБ, воздержание от любых действий, не совместимых с положениями Соглашения, неучастие в политической деятельности и в конфликтах на территорию этого государства, кроме как при выполнении поставленных задач;
• уважение прав, свобод и законных интересов граждан, а также иностранцев и лиц без гражданства, находящихся в государстве — члене ОДКБ на законных основаниях;
• отсутствие притязаний со стороны лиц, входящих в состав временно пребывающих на территории государства-члена формирований, на приобретение каких-либо прав на постоянное жительство на его территории;
• гармонизация законодательства государств — членов ОДКБ с целью наиболее полного и всестороннего приведения его в соответствие с положениями Соглашения, а также формирования единообразного организационно-правового механизма его правоприменения.

Настоящие рекомендации разработаны с учетом положений международных правовых актов, модельного закона «О порядке допуска и условиях пребывания воинских формирований других государств — участников Договора о коллективной безопасности на территории государства — участника ДКБ», принятого на заседании членов Совета МПА СНГ, участников ДКБ постановлением № 3 от 25 марта 2002 года (с изменениями и дополнениями по состоянию на ноябрь 2007 года) (далее — Модельный закон), Соглашения о сотрудничестве государств — членов Организации Договора о коллективной безопасности в области перевозок воинских и других формирований, их движимого имущества, а также продукции военного назначения, положений проекта Стратегии коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности, а также с учетом норм национальных законодательных актов государств — членов ОДКБ, регламентирующих прохождение пограничных и таможенных процедур формированиями сил и средств системы коллективной безопасности и их транзит по территории указанных государств.

3. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ОДКБ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩЕГО ПРОХОЖДЕНИЕ ПОГРАНИЧНЫХ И ТАМОЖЕННЫХ ФОРМАЛЬНОСТЕЙ ФОРМИРОВАНИЯМИ СИЛ И СРЕДСТВ СИСТЕМЫ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИХ ТРАНЗИТА ПО ТЕРРИТОРИИ ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ОДКБ

3.1. Унификация понятийно-категориального аппарата, используемого при правовом регулировании статуса формирований сил и средств коллективной безопасности

Унификация понятийно-категориального аппарата должна рассматриваться как одно из приоритетных направлений гармонизации национального законодательства, регламентирующего временное пребывание формирований сил и средств системы коллективной безопасности на территориях государств — членов ОДКБ. При этом унификацию терминов целесообразно осуществлять в отношении всех нормативных правовых актов, предметом правового регулирования которых являются отношения, возникающие в связи с временным пребыванием формирований сил и средств системы коллективной безопасности на территориях государств — членов ОДКБ.

При развитии понятийно-категориального аппарата в рассматриваемой сфере представляется возможным принимать во внимание положения имеющего более широкий охват Модельного закона, учитывая в то же время, что закрепленные в нем термины не в полной мере соответствуют терминологии Соглашения.

Дальнейшей имплементации подлежат, в частности, такие понятия, как «формирования сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ», «дислокация формирования сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ» и «движимое имущество формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ», поскольку это позволит на национальном уровне четко определить предмет правового регулирования, состав сил и средств формирований системы коллективной безопасности.

Кроме того, в интересах системной реализации положений Соглашения представляется необходимым дополнить национальное законодательство государств — членов ОДКБ такими понятиями, как «командование формированиями сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ», «личный состав формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ», «правовой статус формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ». Это позволит создать условия для конкретизации на национальном уровне правового положения участников формирований сил и средств системы коллективной безопасности, дислоцированных на территории одного из государств — членов ОДКБ.

3.2. Совершенствование национального законодательства государств-членов ОДКБ, регламентирующего прохождение пограничных, таможенных и иных формальностей формированиями сил и средств системы коллективной безопасности и обеспечение их транзита по территории государств — членов ОДКБ

3.2.1. Унификация таможенных формальных процедур

Анализ таможенного законодательства государств — членов ОДКБ показывает, что в полной мере организационно-правовой механизм перемещения движимого имущества сил и средств формирований системы коллективной безопасности, личных вещей и валютных ценностей личного состава формирований, служебных документов (переписки) через таможенную границу государств-членов не регламентирован. Терминология Соглашения также не имплементирована в национальном законодательстве сторон.

Кроме того, в таможенном законодательстве отдельных государств — членов ОДКБ выявлено отсутствие приоритета норм международного права. Указанные обстоятельства могут вызвать объективные трудности в процессе применения Соглашения.

В то же время положительное влияние на унификацию таможенных процедур, позволяющих обеспечить особый порядок пропуска через таможенные границы государств — членов ОДКБ движимого имущества формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ, оказало создание Таможенного союза (далее — ТС) и Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС).

С учетом этого можно констатировать, что таможенное законодательство государств — членов ЕАЭС в целом предоставляет возможность реализации норм Соглашения, касающихся прохождения таможенных процедур движимым имуществом формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ. Это может быть обеспечено применением специальной таможенной процедуры, предусмотренной статьей 202 Таможенного кодекса ТС (статья 229 проекта Таможенного кодекса ЕАЭС).

Вооружение, военная техника, боеприпасы и иные материальные средства, перемещаемые через таможенную границу ЕАЭС между дислоцированными на территории ЕАЭС и за ее пределами воинскими частями (учреждениями, формированиями) государств — членов ЕАЭС, с целью поддержания их боевой готовности, создания благоприятных условий для выполнения ими поставленных задач либо проведения совместных учений, помещаются под специальную таможенную процедуру без уплаты таможенных пошлин, налогов, а также без применения запретов и ограничений в соответствии с перечнем, утвержденным Решением Комиссии Таможенного союза от 20 мая 2010 года № 329 (в редакции от 23 декабря 2014 года) «О перечне категорий товаров, в отношении которых может быть установлена специальная таможенная процедура, и условий их помещения под такую таможенную процедуру». При этом условием помещения указанных товаров под специальную таможенную процедуру является представление в таможенный орган воинского пропуска либо иного заменяющего его официального документа, выданного в соответствии с законодательством государств — членов ЕАЭС.

Вместе с тем таможенное законодательство ЕАЭС не содержит норм, позволяющих в полной мере обеспечить реализацию положений, предусмотренных частью 3 статьи 11 Соглашения и устанавливающих освобождение служебных документов (переписки) командования формированиями сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ от таможенного досмотра. Не распространяются указанные правила и на имущество органов в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, входящих в состав формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ.

Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 6 Договора о ЕАЭС (подписан в Астане 29 мая 2014 года) международные договоры Союза с третьей стороной не должны противоречить основным целям, принципам и правилам функционирования Союза. В части 3 данной статьи уставлено, что «в случае возникновения противоречий между международными договорами в рамках Союза и настоящим Договором приоритет имеет настоящий Договор». При этом, несмотря на значительное количество изъятий и защитных оговорок, в том числе в интересах «обеспечения обороны и безопасности стран — членов ЕАЭС», какого-либо особого порядка для прохождения таможенных формальностей для формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ, определенных в Соглашении, не предусмотрено.

В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений в таможенное законодательство ЕАЭС.

Республика Таджикистан не является членом ЕАЭС, и, таким образом, механизмы, предусмотренные Таможенным кодексом ТС (проектом Таможенного кодекса ЕАЭС), при реализации данным государством положений Соглашения неприменимы. Таможенный кодекс Республики Таджикистан также регламентирует возможность установления специальных таможенных режимов (статья 290), однако для целей Соглашения использоваться могут только положения пункта 3, причем лишь в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Таджикистана, «предназначенных для предупреждения и ликвидации стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций... для бесплатной раздачи лицам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций... необходимых для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ и жизнедеятельности аварийно-спасательных формирований».

Кроме того, с учетом опыта проведения совместных мероприятий в рамках системы коллективной безопасности ОДКБ и необходимости обеспечения реализации положений частей шестой и седьмой статьи 3 и части пятой статьи 4 Соглашения о сотрудничестве государств-членов Организации Договора о коллективной безопасности в области перевозок воинских и других формирований, их движимого имущества, а также продукции военного назначения, подписанного 15 сентября 2015 года в Душанбе, представляется целесообразным отдельно оговорить вопросы обеспечения беспосадочного транзита воинских контингентов и имущества воздушным транспортом через территории государств — членов ОДКБ, а также приоритетного предоставления разрешений на такой транзит.

Для решения вопроса о льготах при перемещении служебных документов (переписки) командования формированиями сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ в качестве правового ориентира могут использоваться положения международных правовых актов об освобождении от досмотра дипломатической почты и консульской вализы.

Важным обстоятельством, влияющим на создание благоприятных условий для пребывания личного состава формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ, является установленное в соответствии с частью четвертой статьи 10 Соглашения право лиц, входящих в состав формирований, на ввоз личных вещей и валютных ценностей на территорию принимающего государства. С учетом необходимости обеспечить приоритет и непрерывность в прохождении такими лицами таможенного контроля представляется целесообразным предусмотреть в таможенном законодательстве ТС нормы, регламентирующие порядок ввоза лицами, входящими в состав формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ, личных вещей и валютных ценностей на территорию принимающего государства — члена ОДКБ, а также регулирующие порядок прохождения ими таможенного контроля.

3.2.2. Унификация пограничных формальных процедур

Сравнительно-правовой анализ пограничного законодательства государств — членов ОДКБ выявил наличие в каждом из них положения о приоритете или об определяющем характере международных договоров перед национальным законодательством, что создает в целом благоприятные условия для реализации положений Соглашения. Следует отметить, что формулировка, использующаяся в части 2 статьи 2 Закона Кыргызской Республики № 98 «О Государственной границе Кыргызской Республики» от 16 мая 2015 года, не позволяет однозначно ответить на вопрос о том, как должны разрешаться возможные противоречия между нормами данного закона и положениями международных договоров, участницей которых является Кыргызская Республика.

Вместе с тем терминология Соглашения, а также прямое указание на наличие особого порядка прохождения пограничного контроля применительно к силам и средствам системы коллективной безопасности ОДКБ в пограничном законодательстве государств — членов ОДКБ отсутствуют.

Как правило, в соответствующих нормативных правовых актах сторон содержится общее положение о подобной возможности применительно к иностранным гражданам в соответствии с международным договором. Например, пограничное законодательство Российской Федерации содержит нормы, предусматривающие упрощенный въезд (проход) в пограничную зону, временное пребывание и передвижение в ней иностранных граждан, имеющих право на пребывание (нахождение) на приграничной территории (в пределах приграничного региона) Российской Федерации в порядке и на основаниях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, по документам, удостоверяющим личность (пункт 1.2.2.4 Приказа ФСБ России от 15 октября 2012 года № 515 (в редакции от 18 ноября 2013 года) «Об утверждении Правил пограничного режима»).

В Республике Казахстан на национальном уровне приказом и.о. Министра транспорта и коммуникаций Республики Казахстан от 21 ноября 2013 года № 926 «Об определении аэропортов, открытых для международных полетов государственных и экспериментальных воздушных судов иностранных государств, а также международных полетов воздушных судов для перевозки воинских формирований, вооружений и военной техники иностранных государств» установлен перечень пунктов пропуска в отдельных аэропортах, в том числе международных, предназначенных для приема военной техники иностранных государств.

Таким образом, с учетом особенностей географического положения государств — членов ОДКБ представляется целесообразным на национальном уровне закрепить особый порядок пограничного контроля в отношении сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ, предусмотренный в статьях 10 - 11 Соглашения, а также перечень конкретных пунктов пропуска через государственную границу, имеющих необходимые организационные и технические возможности для приема сил и средств формирований. Об определении перечня подобных мест целесообразно уведомить государства — члены ОДКБ для перспективного планирования возможностей доставки и применения конкретных соединений, частей и подразделений формирований сил и средств системы коллективной безопасности.

В перспективе предлагается изучить возможность подготовки и принятия модельного закона в рамках ОДКБ, предметом правового регулирования которого были бы вопросы приглашения, приема, размещения (пребывания) и использования формирований сил и средств коллективной безопасности ОДКБ на территории государства — члена ОДКБ. Это решение стало бы дополнительным импульсом для дальнейшей гармонизации, развития и совершенствования законодательства сторон.

3.2.3. Гармонизация формальных процедур пребывания и транзита иностранных граждан

Анализ национального законодательства государств — членов ОДКБ, регулирующего порядок пребывания и транзита иностранных граждан, показывает, что, как правило, в нем содержится общее указание на приоритет норм международного права. Исключением являются законы Кыргызской Республики от 24 апреля 2014 года № 64 «О международных договорах Кыргызской Республики» и от 17 июля 2000 года № 61 «О внешней миграции», которые не устанавливают приоритета норм международных договоров над национальным законодательством.

В законодательстве сторон также не выявлено фактов имплементации понятийно-категориального аппарата Соглашения, каких-либо изъятий для формирований сил и средств коллективной безопасности ОДКБ, предусмотренных Соглашением. Единственным установленным примером, который частично может быть использован в рамках Соглашения, является изменение 4 января 2014 года статьи 45 Закона Республики Беларусь от 4 января 2010 года № 105-З «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» (в редакции законов Республики Беларусь от 25 ноября 2011 года № 322-З, от 4 января 2014 года № 103-З), определяющей перечень временно пребывающих в Республике Беларусь иностранцев, не подлежащих регистрации в Республике Беларусь. К ним, в частности, отнесены «военнослужащие иностранных государств, прибывшие в Республику Беларусь для участия в совместных военных учениях». В то же время подобный пример является лишь частным случаем, применимым исключительно для проведения учений, чего явно недостаточно для реализации соответствующих норм Соглашения.

Таким образом, представляется целесообразным внести изменения в национальное законодательство сторон, регламентирующее порядок пребывания и транзит иностранных граждан, путем прямой имплементации соответствующих положений статьи 2 Соглашения, исключив необходимость регистрации в любой форме и контроля над личным составом формирований коллективной безопасности ОДКБ.

3.2.4. Формирование правовых основ для использования формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ

В соответствии с частью второй статьи 2 Соглашения государства — члены ОДКБ направляют свои формирования в другое государство — член ОДКБ, только если это не противоречит его национальному законодательству. Фактов прямой имплементации соответствующих норм Соглашения не выявлено.

В то же время сравнительно-правовой анализ национального законодательства сторон показывает, что данная сфера правоотношений развивается крайне неравномерно.

С одной стороны, например, в Республике Беларусь 10 января 2015 года приняты изменения в Закон Республики Беларусь от 13 января 2003 года № 185-З «О военном положении (в редакции Закона Республики Беларусь от 10 января 2015 года № 244-З), в соответствии с абзацем 14 статьи 4 которого основанием для введения военного положения является „акт вооруженной агрессии со стороны какого-либо государства или группы государств, совершенный против государства — участника Организации Договора о коллективной безопасности“. Представляется, что подобный пример непосредственной имплементации в национальном законодательстве сторон норм соответствующих соглашений в рамках ОДКБ является наиболее оптимальным.»

С другой стороны, например, законодательство Кыргызской Республики в сфере обороны (статья 3 Закона Кыргызской Республики от 24 июля 2009 года № 242 «Об обороне и Вооруженных Силах Кыргызской Республики») и в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций (статья 2 Закона Кыргызской Республики от 24 февраля 2000 года № 45 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») не предусматривает возможности привлечения и использования для отражения угрозы и (или) вооруженного нападения (агрессии), а также для ликвидации чрезвычайных ситуаций формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ или иных международных организаций, иностранных государств. Более того, положения указанных законодательных актов не включают нормы международного права в законодательство, регламентирующее данные сферы, исключая тем самым возможность прямого применения Соглашения.

Таким образом, представляется необходимым внести изменения в соответствующие акты национального законодательства государств — членов ОДКБ в целях закрепления в них возможности привлечения и использования для отражения угрозы и (или) вооруженного нападения (агрессии), а также для ликвидации чрезвычайных ситуаций формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ.

---