Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2006 № 7-П
Актуально на 01.11.2026.
Как цитировать: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2006 N 7-П. 7-П. 16.06.2006. https://bukva.ai/docs/postanovlenie-7-p-2006
«По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области»
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 16 июня 2006 г. № 7-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ 48, 51, 52, 54, 58 И 59 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителя Государственной Думы Астраханской области — адвоката А.А. Абубекерова, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, представителя Совета Федерации — доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы Астраханской области. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем положения пункта 5 статьи 48, статьи 51, пункта 6 статьи 52, пунктов 1, 2, 3, 5 и 6 статьи 54, статьи 58 и пункта 5 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Заслушав сообщение судей-докладчиков Н.В. Мельникова и Б.С. Эбзеева, объяснения представителей сторон, заключение эксперта — доктора юридических наук С.А. Авакьяна, выступления приглашенных в заседание представителей: от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации — С.В. Большакова, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации — Н.В. Васильева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
1. Государственная Дума Астраханской области просит признать противоречащими Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 6 (часть 2), 29 (части 1 и 4) и 55 (часть 3), положения пункта 5 статьи 48, статьи 51, пункта 6 статьи 52, пунктов 1, 2, 3, 5 и 6 статьи 54, статьи 58 и пункта 5 статьи 59 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» как не предоставляющие гражданину, который не является кандидатом и не выступает от имени кандидата или избирательного объединения, возможность проводить предвыборную агитацию без привлечения средств избирательного фонда, самостоятельно оплачивая соответствующие расходы. По мнению заявителя, тем самым несоразмерно ограничиваются свобода мысли и слова и право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Оспариваемые законоположения предусматривают, что расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке (пункт 5 статьи 48); зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, выдвинувшим зарегистрированные списки кандидатов, для проведения предвыборной агитации на телевидении и радио предоставляется бесплатное или платное эфирное время (статья 51); устанавливают обязанность помещать во всех агитационных материалах, размещаемых в периодических печатных изданиях, информацию о том, за счет средств избирательного фонда какого кандидата, избирательного объединения была произведена оплата соответствующей публикации, а если агитационные материалы опубликованы бесплатно, помещать в публикации информацию об этом с указанием, кто разместил данную публикацию (пункт 6 статьи 52); определяют условия изготовления, оплаты, выпуска и распространения агитационных материалов, устанавливают соответствующие права и обязанности, а также запрет на распространение и изготовление агитационных материалов без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда и с нарушением установленных нормами данного Федерального закона требований (пункты 1, 2, 3, 5 и 6 статьи 54); регламентируют порядок и источники создания избирательных фондов и их предельные размеры и не допускают финансирование расходов, связанных с ведением гражданами предвыборной агитации, иначе как через соответствующий избирательный фонд (статья 58); запрещают расходование в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств, не перечисленных в соответствующие избирательные фонды (пункт 5 статьи 59).
Названные законоположения в силу статьи 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, подпункта «а» пункта 1 части первой статьи 3, статьи 36, части третьей статьи 74, статей 84 и 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той части, в какой ими не допускается проведение гражданами, не являющимися кандидатами, их представителями, представителями избирательного объединения, предвыборной агитации за или против кандидата (кандидатов, список, списки кандидатов) методами, требующими финансовых затрат, осуществляемых помимо избирательных фондов.
В части, касающейся ведения гражданами агитации против всех кандидатов (всех списков кандидатов), данные законоположения предметом рассмотрения по настоящему делу не являются.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом правовом государстве народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 2 и 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 32, части 1 и 2). Свободные выборы как способ выявления действительной воли народа и формирования легитимных выборных органов публичной власти тесно связаны с гарантируемыми Конституцией Российской Федерации, ее статьей 29 (части 1, 4 и 5), свободой мысли и слова, правом каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, а также со свободой массовой информации.
По смыслу статей 3, 19, 29 и 32 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1) и 76 (части 1 и 2), федеральный законодатель — исходя из того, что свободные выборы, как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, предполагают необходимость их проведения с разумной периодичностью, при обеспечении свободного волеизъявления граждан, в условиях состязательности и открытости, — обязан устанавливать такой порядок информационного обеспечения выборов, в том числе проведения предвыборной агитации и ее финансирования, который надлежащим образом гарантировал бы избирательные права граждан, демократические выборы и легитимацию формируемых по их итогам органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Этому корреспондируют положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым свободные выборы должны проводиться с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти (статья 3 Протокола № 1), каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение, которое включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ (пункт 1 статьи 10). Аналогичные обязательства закреплены в являющихся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации Международном пакте о гражданских и политических правах, Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, иных заключенных с участием Российской Федерации международно-правовых актах.
2.1. При конкретизации положений Конституции Российской Федерации о свободных выборах, избирательных правах, а также о праве на свободу слова и свободу информации федеральный законодатель обладает дискрецией в выборе соответствующих механизмов, средств и методов, определяемой, в частности, историческими условиями, складывающимися на том или ином этапе развития страны.
Такой же позиции придерживается Европейский Суд по правам человека. В Постановлении от 2 марта 1987 года по делу «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии» он пришел к выводу, что при регулировании избирательной системы за государством признаются значительные пределы усмотрения: избирательное законодательство, различающееся в разных странах, время от времени изменяется и должно оцениваться в свете политического развития конкретной страны, поэтому определенные детали, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданны в другой, по крайней мере при том условии, что избирательная система обеспечивает свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти.
Оценивая взаимосвязь права на свободные выборы и права на свободу слова и информации, Европейский Суд по правам человека в Постановлении от 19 февраля 1998 года по делу «Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства» подчеркнул, что свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы, взаимосвязаны и укрепляют друг друга; по этой причине особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующий выборам; при некоторых обстоятельствах эти два права, цель которых — обеспечить свободное выражение мнений народа при избрании законодательной власти, могут вступать в конфликт, и тогда может быть сочтено необходимым введение до или во время проведения выборов определенных ограничений свободы слова, которые неприемлемы в обычных условиях.
При осуществлении нормативного регулирования, направленного на разрешение правовых коллизий между правом на свободные выборы, с одной стороны, и свободой слова и выражения мнений, с другой, федеральный законодатель — по смыслу приведенных статей Конституции Российской Федерации, Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Международного пакта о гражданских и политических правах — обязан соблюдать баланс указанных конституционно защищаемых ценностей исходя из необходимости гарантирования конституционных прав граждан как избирателей и установления таких условий и порядка информационного обеспечения выборов, в том числе ведения предвыборной агитации и ее финансирования, которые надлежащим образом гарантировали бы проведение свободных выборов на основе демократических стандартов. При этом, учитывая в том числе публично-правовые интересы, он не должен вводить несоразмерных ограничений, которые не являлись бы необходимыми в демократическом обществе и нарушали бы саму суть защищаемых прав.
2.2. Свободные выборы — в условиях идеологического и политического многообразия и многопартийности и при соблюдении гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина — предполагают наличие такой избирательной системы, которая обеспечивает гражданам равные возможности в реализации активного и пассивного избирательного права, что в свою очередь предполагает адекватное определение статуса кандидатов и такое регулирование предвыборной агитации и финансирования выборов, которое, основываясь на конституционном принципе равенства, учитывало бы при этом различие способов и условий реализации указанных прав, а также ее социально-политические и юридические последствия.
Граждане Российской Федерации, будучи носителями активного и пассивного избирательного права (статья 32, часть 2, Конституции Российской Федерации) и одновременно выступая субъектами права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (статья 29, часть 4, Конституции Российской Федерации), не могут рассматриваться лишь как объект информационного воздействия. Исключение для граждан возможности проводить предвыборную агитацию или отсутствие надлежащих законодательных гарантий ее реализации означали бы, по существу, отказ в праве реально повлиять на ход избирательного процесса, который в этом случае сводился бы лишь к факту голосования.
Если в ходе выборов не обеспечена свобода политической дискуссии, не созданы надлежащие условия для свободного обмена мнениями, в котором участвуют не только кандидаты, их представители или представители избирательных объединений, но и граждане, такие выборы нельзя признать свободными, а образованные в результате их проведения органы — легитимными.
2.3. Гарантируя свободу выражения мнений в ходе избирательного процесса, федеральный законодатель — в силу того, что положения статьи 29 Конституции Российской Федерации служат конституционно-правовой основой информационного обеспечения выборов, — обязан надлежащим образом обеспечить реализацию права граждан на получение и распространение информации о выборах. Вместе с тем он должен исходить из необходимости поддержания баланса взаимосвязанных конституционно защищаемых ценностей — права на свободные выборы и права на свободу слова и свободу информации с учетом природы этих прав и в целях соблюдения публично-правовых интересов.
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» информация в избирательном процессе распространяется как посредством информирования избирателей о кандидатах и избирательных объединениях, сроках и порядке осуществления избирательных действий, так и посредством предвыборной агитации как деятельности, имеющей целью побудить или побуждающей избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).
Рассматривая вопрос об отличии информирования избирателей, право на осуществление которого пунктом 1 статьи 45 названного Федерального закона наряду с иными субъектами предоставлено гражданам, от предвыборной агитации, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указал, что в ходе информирования избирателей, связанного с распространением информации и определяемого в своей основе нормативным содержанием конституционного права на свободу информации, граждане могут свободно и беспрепятственно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию; предвыборная агитация же по своему содержанию, определенному пунктом 4 статьи 2 того же Федерального закона, рассматривается в качестве одного из субъективных избирательных прав граждан, которое может быть ограничено законом в целях обеспечения свободных выборов, достижения объективных их итогов как необходимых условий формирования легитимных органов власти.
Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что установленное Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» разграничение информирования избирателей и предвыборной агитации направлено на обеспечение формирования свободного волеизъявления граждан и гласности выборов и отвечает требованиям статей 3 (часть 3), 29 (части 1, 3, 4 и 5), 32 (части 1, 2 и 3) Конституции Российской Федерации, поскольку только в условиях, когда реально гарантированы право на объективную информацию и свобода выражения мнений, выборы могут считаться свободными.
3. Устанавливая порядок проведения предвыборной агитации, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрел разные правовые режимы агитационной деятельности для ее участников — кандидатов, избирательных объединений, с одной стороны, и граждан, с другой.
Так, кандидаты, избирательные объединения вправе создавать избирательные фонды (статья 58) и расходовать средства этих фондов на проведение предвыборной агитации (пункт 5 статьи 48), беспрепятственно распространять печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы (статья 54). Зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям, выдвинувшим зарегистрированные списки кандидатов, предоставляются как бесплатные, так и платные эфирное время и печатная площадь (статья 51 и пункт 6 статьи 52).
Граждане, не являющиеся кандидатами и не выступающие от имени кандидатов, избирательных объединений в установленном законом порядке, вправе проводить предвыборную агитацию в таких формах и такими методами, которые не требуют финансовых затрат: они могут организовывать агитационные публичные мероприятия и участвовать в них, осуществлять устную агитацию, агитировать иными способами. При наличии согласия кандидата, избирательного объединения граждане имеют возможность проводить предвыборную агитацию в рамках предоставляемых кандидату, избирательному объединению эфирного времени и печатной площади, а также создавать и распространять печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы, при том что соответствующие финансовые затраты производятся исключительно за счет средств избирательного фонда. Что касается участия граждан в финансировании предвыборной агитации, то оно заключается в праве вносить в избирательные фонды добровольные пожертвования, предельные размеры которых устанавливаются законом (пункты 5 и 10 статьи 58).
3.1. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (статья 19, части 1 и 2), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Поскольку конституционный принцип равенства распространяется не только на права и свободы, непосредственно провозглашенные Конституцией Российской Федерации, но и на связанные с ними другие права граждан, приобретаемые на основании закона, постольку соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет неравного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).
Различия в условиях и порядке осуществления предвыборной агитационной деятельности (включая финансирование предвыборной агитации) кандидатами, избирательными объединениями, с одной стороны, и гражданами, с другой, законодатель связывает с особенностями способов и форм реализации активного и пассивного избирательного права, с особенностями присущих специальному статусу этих субъектов избирательного процесса правомочий, а также с целями, которые преследуют проводящие предвыборную агитацию кандидаты, избирательные объединения и участвующие в ее проведении граждане: при осуществлении пассивного избирательного права кандидат преследует цель быть избранным в состав соответствующего органа публичной власти, что предполагает необходимые для ведения избирательной кампании финансовые затраты, реализация же активного избирательного права служит прежде всего выявлению воли избирателей, легитимирующей персональный состав выборных органов народного представительства и свободной от неправомерного давления, в том числе с использованием финансовых средств.
Касаясь допустимости установления различий в статусе кандидатов (списка кандидатов, избирательных объединений) и граждан, не являющихся кандидатами, их представителями, представителями избирательных объединений, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 ноября 2005 года № 10-П по делу о проверке конституционности положений статей 48 и 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статей 63 и 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» указал, что введение федеральным законодателем различных условий реализации права на предвыборную агитацию для граждан как участников избирательного процесса, с одной стороны, и кандидатов (избирательных объединений), с другой, как направленное на достижение конституционных целей, связанных с обеспечением прозрачности выборов, равенства кандидатов перед законом вне зависимости от материального положения, и на предотвращение злоупотреблений, не может рассматриваться как не совместимое с конституционными принципами и нормами.
3.2. Таким образом, вытекающее из положений пункта 5 статьи 48, статьи 51, пункта 6 статьи 52, пунктов 1, 2, 3, 5 и 6 статьи 54, статьи 58, пункта 5 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и обращенное к гражданам требование об осуществлении предвыборной агитации не иначе как за счет денежных средств, которые аккумулированы в созданных в соответствии с законом избирательных фондах и выступают в обезличенной форме, представляет собой ограничение форм и методов проводимой этими субъектами избирательного процесса предвыборной агитации, если она осуществляется не за счет средств соответствующих избирательных фондов. Оно направлено на обеспечение равенства кандидатов и защиту прав и свобод других лиц, включая избирателей, и преследует достижение правомерной цели — гарантировать формирование народного представительства, поскольку в Российской Федерации как демократическом правовом государстве с республиканской формой правления депутат, иное выборное должностное лицо представляет не отдельных избирателей или их объединение, а весь избирательный корпус.
Такой подход корреспондирует положениям Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, установившей в статье 12, что использование кандидатами, политическими партиями (коалициями) иных денежных средств, кроме поступивших в их избирательные фонды, должно быть запрещено законом и влечь ответственность в соответствии с законом.
Запрет для граждан осуществлять самостоятельное, т.е. помимо избирательных фондов, финансирование предвыборной агитации обусловлен также необходимостью обеспечения прозрачности финансирования выборов как условия равенства кандидатов и свободного формирования мнения избирателей. На современном этапе развития Российской Федерации, когда прозрачность финансирования выборов требует повышенных гарантий, регулирование, установленное положениями пункта 5 статьи 48, статьи 51, пункта 6 статьи 52, пунктов 1, 2, 3, 5 и 6 статьи 54, статьи 58, пункта 5 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», с учетом состояния и реальных возможностей контроля за финансированием выборов преследует правомерную цель, не нарушает баланс конституционно защищаемых ценностей, отвечает критерию необходимости в демократическом обществе и не является несоразмерным конституционно защищаемым целям.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные положения пункта 5 статьи 48, статьи 51, пункта 6 статьи 52, пунктов 1, 2, 3, 5 и 6 статьи 54, статьи 58, пункта 5 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в той части, в какой ими не допускается проведение предвыборной агитации за или против кандидата (кандидатов, список, списки кандидатов) гражданами, не являющимися кандидатами, их представителями, представителями избирательного объединения, методами, требующими финансовых затрат, осуществляемых помимо избирательных фондов.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ А.Л. КОНОНОВА
Выражаю свое несогласие с выводами Конституционного Суда по данному делу. Вопреки представлению о цели конституционного правосудия его решение посвящено не защите прав, а оправданию их ограничений.
Оспариваемые заявителем нормы избирательного закона, по существу, создают абсолютную невозможность довести до сведения избирателей свое собственное отношение к кандидатам и хоть как-то повлиять на результаты выборов для всех лиц, не имеющих связи с избирательными фондами, т.е. для подавляющего большинства граждан, обладающих активным избирательным правом.
Между тем свобода мысли и слова, свобода мнений и убеждений, свобода искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, включая идеи, оценки и взгляды, свобода массовой информации (статья 29 Конституции Российской Федерации) являются основой политических прав человека и достоинства его личности. Конституция Российской Федерации запрещает лишь такие пропаганду и агитацию, которые возбуждают социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть, вражду и превосходство, а также не допускает поиск, получение, передачу, производство и распространение сведений, составляющих государственную тайну (статья 29, части 2 и 4).
Свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, как отмечает Европейский Суд по правам человека, образуют основу любой демократической системы: «Свобода слова служит одним из необходимых условий для обеспечения свободного выражения мнений народа при избрании законодательной власти. По этой причине особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующий выборам... именно в тот критический момент, когда мысли избирателя сфокусированы на выборе своего представителя» (Постановление по делу «Боуман против Соединенного Королевства»).
Важно отметить, что Европейский Суд не противопоставляет понятия «свободные выборы» и «свобода слова», а считает их взаимосвязанными, укрепляющими друг друга и не предполагающими предпочтения. Признание возможности при некоторых (?) обстоятельствах определенных ограничений свободы слова в период выборов не означает, однако, абсолютной свободы усмотрения национального законодателя в этом вопросе. Европейский Суд ставит для этого достаточно жесткие условия: необходимость ограничений должна быть оправданна в демократическом обществе, должно сохраняться равновесие прав, допускаться наличие альтернативных методов информации и практический доступ всех избирателей к эффективным информационным каналам, ограничения должны быть соразмерны целям обеспечения справедливости выборов и осознанной свободы волеизъявления.
Между тем о каком равновесии или балансе ценностей, интересов или политических прав можно говорить, если оспариваемые нормы оставляют право предвыборной агитации фактически исключительно кандидатам и партиям? Только они вправе создавать избирательные фонды, из которых финансируется агитация, и только они имеют гарантированный доступ к средствам массовой информации. Так называемые третьи лица, т.е. граждане, не имеющие отношения к избирательным фондам, в силу этого фактически в период выборов лишены каких бы то ни было каналов массовой информации, чтобы донести собственное мнение и оценки до избирателей и повлиять на результаты выборов. Представляется, что в этом, а именно в свободе политической дискуссии и в возможности активным образом повлиять на результат, и есть суть активного избирательного права — недаром оно так определяется. Мера этой свободы и есть мера легитимности избирательного органа и уровня развития демократии.
Однако активность предвыборной борьбы законодатель вопреки логике оставляет лишь за теми, кто реализует свое пассивное избирательное право — кандидатами и партиями, обрекая обладателей активного избирательного права на пассивное созерцание и оставляя им лишь право опустить бюллетень в урну.
Парадоксально, но Конституционный Суд в начале своих рассуждений признает, что свободные выборы предполагают для всех граждан равные возможности в реализации активного и пассивного избирательного права и что граждане не могут рассматриваться лишь как объект информационного воздействия, поскольку отсутствие для них возможности проводить предвыборную агитацию означало бы, по существу, отказ в праве реально повлиять на ход избирательного процесса, который в этом случае сводился бы лишь к факту голосования. Впоследствии Конституционный Суд приходит к противоположным выводам, утверждая, что право массовой агитации принадлежит кандидатам, поскольку они преследуют цель быть избранными в соответствующий орган публичной власти, что предполагает необходимые для этого финансовые затраты. Что же касается содержания активного избирательного права, то оно, по мнению Конституционного Суда, состоит, прежде всего, в выявлении воли избирателей (для чего, очевидно, достаточно лишь факта голосования), которая служит легитимации выборного органа и потому должна быть свободной от неправомерного давления (?), в том числе с использованием финансовых средств. Весьма необычный способ охранения свободы, который логично было бы усилить запретом всяких финансовых затрат на выборах и всякой агитации вообще.
Не представляются корректными и рассуждения Конституционного Суда об отсутствии равенства и даже равновесия прав субъектов избирательного процесса в сфере агитации. Конституционный Суд многократно разводит кандидатов и избирательные объединения (партии), с одной стороны, и граждан — с другой, и на основании различий в их статусе, преследуемых целях и содержании (как он его понимает) активного и пассивного избирательного права пытается оправдать запрет затратной агитации для одних (граждан) и разрешение для других. По существу, Конституционный Суд ставит активное и пассивное избирательные права в воображаемый конфликт и устраняет его путем предпочтения. Однако все эти посылки ни вместе, ни в отдельности не приводят к выводу о том, что участники избирательного процесса должны обладать различным объемом прав на свободу слова, свободу политической дискуссии, на свободное распространение своего мнения и что для некоторых из них (подавляющего большинства) правомерны ограничения.
Будет нелишним напомнить труднооспоримую формулировку из решения Конституционного Суда Словацкой Республики 1999 года по поводу временного ограничения агитации в период выборов: «Демократия не является формой правления, учрежденной исключительно в интересах политических партий. Отрицание основных прав и свобод человека в интересах политических партий равнозначно отрицанию демократии. Принцип соревнования политических сил не может применяться таким образом, который ограничивает основные права человека в противоречие с Конституцией. В демократическом обществе интересы политических партий не должны защищаться за счет нарушения прав граждан, особенно если они являются избирателями».
Ничего не добавляет к рассматриваемым правам граждан и декларируемое Конституционным Судом право на свободу информации, поскольку вслед избирательному законодательству он оправдывает различение собственно информации как объективных сведений о событиях и фактах и агитации как высказываний, имеющих целью побудить или побуждающей к определенному выбору. Эту позицию Конституционный Суд озвучил в Постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П в отношении СМИ и без оговорок перенес ее на всех избирателей. Политическая дискуссия, однако, не является спором об объективных фактах. Мнения, убеждения и взгляды по определению носят оценочный характер и как всякая оценка содержат в себе побудительный потенциал предпочтения и выбора, не говоря уже о том, что цели высказывания во многих случаях однозначно определить невозможно. Таким образом, исключение из понятия информации всяких суждений оценочного характера, произвольно относимых к агитации, и лишение рядового избирателя права высказывать и распространять свое отношение к кандидатам, партиям и их политике существенным образом умаляют конституционные права, гарантированные статьей 29 Конституции Российской Федерации. Такая позиция никак не вытекает из Конституции Российской Федерации и не находит подтверждения в практике Европейского Суда по правам человека.
Предлагаемую гражданам возможность вносить пожертвования в избирательные фонды и через них получать доступ к предвыборной агитации вряд ли можно считать альтернативой праву на свободу информации. Во-первых, на это необходимо получение согласия распорядителя фонда — кандидата или партии, реализация же политических свобод, по нашему мнению, не может зависеть от согласия или несогласия какого-либо субъекта политических отношений. Во-вторых, этому могут препятствовать различия в целях, интересах, взглядах на избирательную кампанию. В-третьих, такое вынужденное объединение противоречило бы запрету статьи 30 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Что же остается гражданам за пределами платных форм агитации? Конституционный Суд намекает на два способа (если не считать загадочного «иные»): по сути, это одинокий голос в воображаемом Гайд-парке или митинговый протест. Обе эти формы явно не адекватны тем правам, которые гарантирует статья 29 Конституции Российской Федерации. Кроме того, возникает вопрос: на что же мы обрекаем граждан «именно в тот критический момент»? Представляется, что запрет агитации для большинства рядовых избирателей посягает на само существо рассматриваемого права.
Выводы Конституционного Суда вступают в противоречие не только с позициями, декларированными в начале мотивировочной части, но и с рядом его прежних решений по проблемам избирательного права. В Постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П Конституционный Суд отмечал, что выборы могут считаться свободными, только когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. Законодатель не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания. В Постановлении от 14 ноября 2005 года № 10-П (в котором, кстати, конституционной оценке подвергались положения пункта 5 статьи 48 и статьи 58 того же Федерального закона) утверждается, что граждане Российской Федерации — носители активного избирательного права «не могут рассматриваться лишь как объект информационного обеспечения выборов, — в процессе выборов они вправе осуществлять деятельность, направленную на активное отстаивание своей предвыборной позиции и склонение сообразно с ней других избирателей к голосованию за или против конкретных кандидатов либо к выражению негативного отношения ко всем участвующим в выборах кандидатам. Исключение для граждан возможности проводить предвыборную агитацию или отсутствие надлежащих законодательных гарантий ее реализации означало бы, по существу, отказ в праве (выделено мною. — А.К.) реально повлиять на ход избирательного процесса, а сам по себе избирательный процесс сводился бы лишь к факту голосования». В этом же решении Конституционный Суд делает вывод, что «нормативное содержание права на предвыборную агитацию, в котором воплощаются интересы избирателей, направленные на формирование персонального состава выборного органа публичной власти, включает правомочие участников избирательного процесса, в том числе избирателей, осуществлять агитационную деятельность, имеющую целью побудить голосовать на выборах определенным образом». Поэтому федеральный законодатель обязан предусмотреть гарантии и механизм реализации этих прав.
Важно отметить, что в цитируемом решении речь шла обо всех гражданах, обладающих активным избирательным правом. В противном случае трудно было бы объяснить с точки зрения конституционного принципа равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации), почему лица, наделенные в данном случае и одинаковым статусом и равными правами, независимо от того, за кого они собираются агитировать и голосовать — за, против или против всех, не имеют равных гарантий и механизма осуществления своего права. В настоящем деле Конституционный Суд подтвердил, что нет оснований пересматривать свою прежнюю позицию, однако вопиющий вопрос о равенстве обладателей активного избирательного права остался вне обсуждения.
В заключение еще раз остановимся на решении Европейского Суда по правам человека по делу «Боуман против Соединенного Королевства». Некоторые позиции из этого дела цитировались Конституционным Судом, однако и его фабула и аргументы имеют немаловажное и непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу, тем более учитывая, что толкование Европейским Судом Конвенции о защите прав человека и основных свобод имеет прецедентное значение.
Госпожа Боуман, будучи директором общественной организации, выступающей против абортов, перед парламентскими выборами организовала распространение полутора миллионов листовок с изложением позиций кандидатов в отношении абортов. Надо заметить, что в Англии, так же как и во многих других странах, предвыборная агитация третьими лицами вполне допускается за собственный счет при определенном ограничении их расходов. Считается, что этим как раз и сохраняется нужный баланс интересов и сдерживание голосов богатых. Никто не сокрушается при этом по поводу опасности злоупотребления или невозможности контроля. Г-жа Боуман, однако, превысила разрешенный лимит в 5 фунтов и была привлечена к ответственности.
Заявительница защищала в Европейском Суде право на свободу выражать свое мнение, гарантированное статьей 10 Конвенции. Отвечая на вопросы, были ли ограничения необходимы в демократическом обществе, не нарушено ли равновесие свободы выборов и свободы слова, соразмерны ли ограничения преследуемой правомерной цели, Европейский Суд пришел к выводу, что имело место нарушение статьи 10 Конвенции. Суд счел неубедительными доводы национальных властей о том, что заявительница могла воспользоваться альтернативными методами информации электората (например, выдвинув свою кандидатуру на выборах), и недоказанным, что она имела практический доступ к каким-либо иным эффективным информационным каналам и возможность обеспечить публикацию материалов, содержащихся в ее листовках, в газете или путем радио- и телепередач. Суд указал, что статья оспариваемого Закона создает систему непреодолимых препятствий, мешающих г-же Боуман довести ее информацию до сведения избирателей, чтобы повлиять на их позицию в пользу кандидата, выступающего против абортов. Таким образом, Европейский Суд предоставил защиту именно таким сведениям, которые, с точки зрения российского законодателя и Конституционного Суда, однозначно признаются предвыборной агитацией, а не неким информированием. Кроме того, Европейский Суд указал на явную несоразмерность лимита личных затрат на предвыборную агитацию, после чего английский законодатель повысил эту сумму в 100 (!) раз. В системе же российского законодательства с учетом оправдания его Конституционным Судом г-жа Боуман не имела бы никаких шансов реализовать и защитить свое право.