--- title: "Постановление N 46-24 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ" number: "46-24" issuer: "Межпарламентская Ассамблея СНГ" status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/postanovlenie-46-24/statya-9" --- # Статья 9. Направления деятельности пограничных ведомств (сил) ##### Статья 9. Направления деятельности пограничных ведомств (сил) Основными направлениями деятельности пограничных ведомств (сил) являются: - охранно-контрольные пограничные меры, направленные на поддержание режимов обеспечения пограничной безопасности государства; - оперативно-силовые (правоохранительные, разведывательно-поисковые и другие специальные) меры, направленные на противодействие существующим угрозам и нейтрализацию субъектов опасности, действующих в пограничной сфере государства; - предупредительно-профилактические (информационные, правовые и другие) меры, направленные на противодействие формированию и проявлению прогнозируемых угроз в пограничной сфере; - юрисдикционные меры, направленные на выявление правонарушителей правовых режимов, действующих в сфере пограничной безопасности государства, и привлечение таких правонарушителей к различным видам юридической ответственности. Задача построения оптимального соотношения между группами мер, входящими в систему обеспечения пограничной безопасности государства, является актуальной для мирового сообщества. Данная задача отнюдь не всегда успешно решалась ведущими странами мира. Однако есть и положительный опыт. Так, контроль обстановки на белорусско-российском участке государственной границы со стороны Республики Беларусь в настоящее время осуществляется с использованием оперативных подразделений (Отдельная служба активных мероприятий, Полоцкий пограничный отряд и Гомельская пограничная группа) органов пограничной службы Республики Беларусь (далее также - ОПС) в сотрудничестве с группировкой пограничных органов в составе Пограничного управления ФСБ России по Смоленской области и части сил и средств пограничных управлений ФСБ России по Псковской и Брянской областям, а также на уровне Государственного пограничного комитета Республики Беларусь - с Оперативной пограничной группой ФСБ России в Республике Беларусь. В результате взаимодействия Главного оперативного управления Государственного пограничного комитета Республики Беларусь и Оперативной пограничной группы ФСБ России в Республике Беларусь пограничными управлениями ФСБ России по Псковской, Смоленской и Брянской областям было возбуждено 186 уголовных дел в отношении 270 лиц, привлечено к административной ответственности 50 лиц. В рамках Содружества Независимых Государств данное направление деятельности реализуется через Совет командующих Пограничными войсками (СКПВ). На каждом его заседании рассматриваются вопросы об обстановке на внешних границах государств - участников СНГ и тенденциях ее развития, вырабатываются предложения Совету глав государств и Совету глав правительств СНГ по обеспечению пограничной безопасности на внешних границах государств - участников СНГ и осуществляется планирование деятельности на отчетный период. Конкретное содержание и практика применения оперативно-силовых мер, исходя из положений модельного [закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-o-gosudarstvennyh-sekretah/statya-1) "О государственных секретах" (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи от 16 июня 2003 года N 21-10) <*>, относятся в значительной своей части к государственным секретам и регламентируются актами национального законодательства государств - участников СНГ, имеющими соответствующий гриф секретности. Данное обстоятельство исключает анализ таких правовых актов в настоящем комментарии, носящем открытый характер. Вместе с тем для уяснения сущности оперативных мер правоохранительного характера и их перечня можно использовать положения [статьи 6](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-operativno-rozysknoy/statya-6#p100029) модельного закона "Об оперативно-розыскной деятельности" (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи от 6 декабря 1997 года N 10-12) <**>. --- <*> См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, 2003. N 31. С. 230. <**> См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, 1998. N 16. С. 222. При планировании предупредительно-профилактических мер следует иметь в виду, что решением Совета командующих Пограничными войсками от 19 сентября 2008 года утверждена Методика подготовки и проведения совместных специальных пограничных операций и оперативно-профилактических мероприятий. При применении юрисдикционных мер необходимо учитывать, что современное международное гуманитарное право обязывает государства разыскивать и наказывать всех лиц, совершивших серьезные нарушения, независимо от их гражданства и места совершения преступления. Этот принцип, именуемый универсальной юрисдикцией, является ключевым для обеспечения эффективности пресечения серьезных нарушений <*>. --- <*> Enache-Brown C., Fried A. Universal Crime, Jurisdiction and Duty. P. 625. Термин "правоохранительные меры", по сути, происходит от понятия "правоохранительные органы", который впервые получил свое юридическое закрепление в Законе СССР от 30 ноября 1979 года N 1162-Х "О прокуратуре СССР" <*>. Сегодня термин "правоохранительные меры" можно встретить в различных документах, учебной и научной литературе, посвященной вопросам законности, правопорядка и управления <**>. Вместе с тем анализ научной литературы, касающейся правоохранительных органов и реализуемых ими правоохранительных мер, показал, что до сих пор юридической наукой не выработано не только единого подхода, но и хоть сколько-нибудь стройной концепции деятельности правоохранительных органов государства. --- <*> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. N 49. <**> Явич Л.С. Государство, право, общественный порядок в период строительства коммунизма. М., 1967. С. 33; Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 94 - 95. Так, имеют место споры и относительно терминологии, применяемой к органам, осуществляющим правоохранительную деятельность. Некоторые исследователи называют такие органы "силами охраны правопорядка", проводя различия в их роли в тоталитарных и демократических государствах <*>. Другие разделяют понятия "правоохранительные органы" и "органы охраны правопорядка", утверждая, что не все "органы охраны правопорядка" можно считать "правоохранительными", а также, что не все "правоохранительные органы" можно относить к числу "органов охраны правопорядка" <**>. --- <*> Григонис Э.П. Органы внутренних дел в механизме правового государства (теоретико-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1995. С. 6. <**> Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы / под ред. Гуценко К.Ф. 4-е изд. М., 1999. С. 14. Представляется, что расхождения в трактовке понятия "правоохранительные органы" связаны с отсутствием системного подхода к разрешению проблемы его толкования, хотя попытка "комплексного изучения системы правоохранительных органов" была предпринята <*>. --- <*> Братко А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории). М., 1991. С. 3. Ряд ученых придерживаются точки зрения, что система правоохранительных органов и правоохранительная система - это одно и то же явление. Однако следует учесть, что это не тождественные понятия, правоохранительная система, без сомнения, объемнее системы правоохранительных органов. В нее включаются не только специальные, правоохранительные органы, но и некоторые другие государственные органы правоохранительного назначения, а также правовые нормы, юридические средства и методы правовой охраны. Урегулированная законом (в исключительных случаях иным подзаконным актом) совокупность сложно организованных и взаимосвязанных между собой и со средой видов органов, предназначенных для осуществления одной или одновременно нескольких правоохранительных функций в особом порядке (процессуальная форма), между отдельными элементами каждого из которых устанавливается определенный характер связи (субординация и координация) представляет собой систему правоохранительных органов <*>. Если можно обоснованно говорить о правоохранительной системе, то сложнее тезис о системе правоохранительных органов. Так как система - это "нечто целостное, сложное, единое, связанное прочным функциональным и организационным единством и связями" <**>. Простая совокупность правоохранительных органов еще не система, даже при наличии определенного функционального единства между ними, так как принадлежат они к разным ветвям системы разделения властей. Иерархические и субординационные правовые связи и отношения между правоохранительными органами весьма специфичны и сложны, а подчас попросту отсутствуют. Это не значит, что между ними нет фактических связей, контактов, взаимодействия. Но правового закрепления и отражения этот процесс не имеет. --- <*> Галузо В.Н. Система правоохранительных органов России. М., 2000. С. 10. <**> Правоохранительные органы РФ / Б.М. Габричидзе и др. М., 2002. С. 27 - 28. Систему правоохранительных органов можно представить в виде определенной последовательной цепи, в составе звеньев которой присутствуют органы надзора и контроля, координирующие и взаимодействующие органы. Понятие "правоохранительный орган", в свою очередь, является общим, родовым понятием, указывающим на государственное учреждение или организацию, уполномоченную конституцией, законами или иными нормативными правовыми актами действовать в пределах своей компетенции. В соответствии с предоставленными полномочиями правоохранительный орган обеспечивает государственную безопасность; ведет борьбу с преступностью (органы внутренних дел и спецслужбы); осуществляет иную правоохранительную деятельность, например обеспечивает общественный порядок и общественную безопасность, проводит работу организационно-правового характера. Каждый правоохранительный орган, помимо специфической компетенции, отличается от других и иными характерными чертами, к которым, прежде всего, относится функционирование в рамках определенной системы. Характерной чертой правоохранительного органа можно назвать его подконтрольность конкретным государственным органам. Система такого контроля устанавливается законодателем. Отличительной чертой правоохранительного органа является и его внутреннее устройство (структура), позволяющее оптимизировать деятельность соответствующего правоохранительного органа, входящего в структуру органов исполнительной власти. Такое внутреннее устройство предполагает создание в составе учреждений или организаций структурных звеньев, выполняющих конкретно определенные правоохранительные функции, а также разделение сотрудников по должностному положению. Структурное построение каждого правоохранительного органа определяется законами и иными нормативными правовыми актами. Таким образом, основными чертами правоохранительного органа являются: - определенная организационная форма; - конституционно-правовой статус; - системное построение; - структурное построение с учетом особенностей сферы деятельности; - подконтрольность определенным органам государственной власти. Деятельность вышеназванных органов носит исключительно государственный характер. Поэтому большую актуальность приобретает вопрос: является ли правоохранительным органом негосударственная организация, деятельность которой направлена на защиту прав и законных интересов граждан? Правоохранительная деятельность, если она осуществляется от лица государства, его органов или должностных лиц, - суть явление государственного характера. Несомненно, такая деятельность имеет определенную специфику и осуществляется на основе государственного принуждения в отличие от правоохранительной деятельности негосударственного характера, которая подкрепляется лишь мерами общественного воздействия. Правоохранительная деятельность - универсальное социальное явление. Это обстоятельство не позволяет сводить ее к деятельности только государственных органов, тем более специальных. Эта деятельность так или иначе осуществляется и некоторыми общественными объединениями, и большинством государственных органов. В качестве субъектов правоохранительной деятельности могут выступать различные общественные организации. В случаях, когда удельный вес правоохранительных функций преобладает над остальными, такие общественные организации принято называть правозащитными <*>. По мнению исследователей, правоохранительную деятельность в зависимости от осуществляющих ее субъектов можно разделить на два вида: государственную правоохранительную деятельность и правоохранительную деятельность негосударственного характера. Универсальность правоохранительной деятельности проявляется и в ее содержании. Она не может ограничиваться лишь действиями только в отношении конкретных правонарушений. Цель этой деятельности состоит как в охране правового порядка и его защите, выраженной в борьбе с уже совершенными правонарушениями, так и в создании необходимых условий для беспрепятственной реализации правовых норм <**>. Изложенные выше правовые подходы, рассмотренные через призму правоохранительной деятельности, нашли, в частности, свое закрепление в [главе 12](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-o-prokurature/statya-51#p100330) модельного закона "О прокуратуре" (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 16 ноября 2006 года N 27-6) <***>. --- <*> См., напр.: Международные неправительственные организации и учреждения. Справочник. М., 1982; Правозащитные общественные организации России. Справочный отдел // Российская юстиция. 1996. N 7. С. 53; Стремухов А.В. Человек и его правовая защита: теоретические проблемы. М., 1996. С. 195 - 201. <**> Федоров Ю.Н. Федеральная система правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 19 - 20. <***> См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, 2007, N 39. С. 317.
**Глава III** **ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ВЕДОМСТВ (СИЛ)**