--- title: "Постановление N 46-24 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ" number: "46-24" issuer: "Межпарламентская Ассамблея СНГ" status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/postanovlenie-46-24/statya-7" --- # Статья 7. Функции пограничных ведомств (сил) ##### Статья 7. Функции пограничных ведомств (сил) Функциями (обязанностями) пограничных ведомств (сил) являются: - осуществление контроля за соблюдением законодательства государства о государственной границе; - разработка и реализация в соответствии со своей компетенцией совместно с другими органами исполнительной власти, осуществляющими полномочия в области пограничной безопасности, единой государственной политики в сфере обеспечения пограничной безопасности, комплексных и целевых программ в этой сфере, координация деятельности по реализации указанных программ и контроль за их выполнением; - координация деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в области пограничной безопасности, по выявлению, прогнозированию процессов и явлений, создающих угрозу возникновения и развития опасных ситуаций в сфере обеспечения пограничной безопасности, и осуществление такой деятельности; - организация и осуществление информационного обеспечения в сфере пограничной безопасности и координация деятельности в этой сфере государственных органов; - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям к обеспечению пограничной безопасности, в том числе посредством проведения в установленном порядке государственной экспертизы; - контроль совместно с органами исполнительной власти, осуществляющими полномочия в сфере обеспечения пограничной безопасности, за соблюдением требований к обеспечению пограничной безопасности юридическими и физическими лицами, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, оказывающую прямое или косвенное воздействие на пограничную безопасность; - участие в разработке государственных программ обучения населения в сфере пограничной безопасности и их согласование; - иные функции, установленные законодательством государства в сфере пограничной безопасности. Функция (от лат. functio - исполнение, осуществление) - это деятельность, обязанность, работа; внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений. Непосредственно в правоведении понятие "функция" чаще употребляется в значениях "действие", "цель деятельности", "задача" и применяется к разнообразным объектам (функции государства, функции права и т.д.). Так, в теории государства и права данное понятие толкуется как направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института (государства, правительства, министерства, других государственных органов), содержание этой деятельности, ее обеспечение. Такая смысловая насыщенность во многом объясняет расхождения ученых-государствоведов в толковании понятия "функции государственных органов". В научной литературе обосновывается идея о том, что "функции как виды деятельности едины для всего государственного аппарата. Государственное управление выступает как множество конкретных действий. Это множество поддается теоретическому описанию лишь постольку, поскольку конкретные действия могут быть представлены как действия типичные, то есть обобщенные, объединяемые какими-либо общими свойствами в определенные группы, принадлежащие к определенным видам деятельности. Будучи отнесены к аппарату государственного управления, такие виды деятельности приобретают характер его функций" <*>. --- <*> Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 170. Однако приведенное утверждение не бесспорно. Отдельные авторы научных работ по социальному управлению исследуют соотношение понятий "функция", "функция государственных органов", "функция органа управления", подразумевая под ними различные явления <*>. --- <*> Бачило И.Л. Функции органов управления: правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. С. 23. Отнесение к функциям управления конкретных видов деятельности основывается также на использовании некоторых других критериев. В частности, существует мнение, что критериями отнесения к функциям управления того или иного вида деятельности являются "непосредственная направленность данной деятельности на решение задач управления; невозможность осуществления без нее управления; сложность содержания, предполагающая возможность выделения ряда частных для конкретной функции подвидов управленческой деятельности; относительная их самостоятельность" <*>. --- <*> Малков В.Д., Веселый В.З. Система функции социального управления. М., 1987. С. 5. Названные характеристики могут быть отнесены к критериям, определяющим виды деятельности как функции управления, но они слишком общие и не в полной мере помогают индивидуализировать различные виды управленческой деятельности <*>. Конкретнее в этом смысле такие критерии, как: наличие соподчиненных субъекта и объекта системы управления; социально значимая цель их совместной деятельности; достижение известного результата; целенаправленность воздействия; организационно-правовая форма действий <**>. --- <*> Смирнов А.Ф. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации. М., 1996. С. 32. <**> Бачило И.Л. Указ. соч. С. 41 - 43. По таким параметрам, как цели и задачи, субъектно-объектный состав деятельности, ее содержание и результаты можно не только отличить функции управления от других видов целенаправленной деятельности, но и конкретизировать их. Структура управленческой функции такова, что реализация составляющих ее элементов происходит не всегда с четким обозначением цели. Чтобы не сделать ошибочного вывода о целесообразности тех или иных конкретных функций управления, необходимо иметь в виду следующую структуру функции: функция - подфункция - виды деятельности - должности - задания - операции - действия <*>. --- <*> Производительность труда "белых воротничков" / под общ. ред. В. В. Зотова. М., 1989. С. 24. Названная структура управленческих функций свидетельствует о том, что виды деятельности, составляющие функции управления, являются весьма сложными. При переходе от функции к действиям может происходить потеря целенаправленности, но в целом любая функция управления должна быть целенаправленной с установлением строгой иерархии целей. Говоря о целенаправленности управленческих функций, следует иметь в виду, что каждая из них, естественно, отличается своими, присущими только ей целями и задачами. Однако в совокупности все функции управления отражают главную организационную цель - достижение согласованности между управляющей и управляемой системами. В философской и юридической литературе, несмотря на значимость этой проблемы, не было выработано общепризнанного развернутого определения функций государства и их системы, хотя многочисленные мнения по этому вопросу в большинстве своем не имеют принципиальных различий. Функции государства определяются как стороны в содержании его деятельности, как предметно-политическая характеристика той или иной стороны сущности государства в каждый данный период его развития <*>, как "социальное значение государства внутри и вне страны" <**>. --- <*> Денисов А.И. Советское государство: возникновение, развитие, сущность, функции. М., 1967. С. 133. <**> Самощенко И.С. О правовых формах осуществления функций советского государства // Советское государство и право. 1986. N 3. С. 81. Отмеченная взаимосвязь при осуществлении функций государства неизбежно ведет к взаимопроникновению и переплетению сфер деятельности государственных органов. Таким образом, происходит дифференциация функций по уровням системы. При этом на каждом этапе развития государства важно определить тот оптимальный и объективно необходимый вариант распределения функций между органами, который обеспечил бы максимально эффективное функционирование государственного механизма. Многообразие функций и задач государства обусловливает и существование разветвленного аппарата для их реализации. В силу своего характера многие из этих функций не могут осуществляться полностью каким-либо одним органом. Чтобы распределить их между различными государственными органами, или, точнее говоря, детализировать, необходимо выделить в них более конкретные направления деятельности, своего рода подфункции. Именно они становятся функциями отдельных государственных органов <*>. --- <*> Пискотин М.И. Функции государства и аппарат управления // Советское государство и право. 1973. N 10. С. 7. Для правильного понимания соотношения функций государства и функций государственных органов необходимо учитывать ряд обстоятельств. Подобное расчленение (дробление) является неполным. Его нельзя рассматривать только как продолжение, конкретизацию функций государства, поскольку такая практика порождает тезис о том, что функция государства есть совокупность функций его органов. Эти понятия находятся в различных плоскостях, являясь обобщениями разного порядка, поэтому можно говорить о конкретизации функций государства лишь в определенном смысле. Система функций государства не представляет собой простой суммы функций государственных органов. Это образование более высокого порядка, обладающее новыми интегрирующими качествами, которые не сводятся к сумме свойств образующих систему компонентов. Функции могут иметь одинаковое наименование на разных уровнях системы, но на каждом из них функция приобретает качественную специфику как по содержанию, структуре, объему и правовому обеспечению, так и в организационных формах своего осуществления. Следовательно, функции государственных органов - это не простое продолжение функций государства, а, во-первых, структурный элемент определенной системы функций государства и, во-вторых, способ выявления последних, поскольку реализация функций государства происходит в опосредованных формах, а именно в результате осуществления государственными органами непосредственно своих функций. При этом более правильно говорить об участии звена государственного аппарата в осуществлении функций государства. В свою очередь, функции органа проявляются в функциях его структурных подразделений, последние же - через функции конкретных исполнителей. От основных и иных функций государства следует отличать функции органов государства, т.е. реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и в системе политической организации общества. В системе функций отдельных органов государства особенно значителен удельный вес и разнообразно содержание функции органов государственного управления <*>. --- <*> Денисов А.И. Указ. соч. С. 215. В функциях государственных органов раскрывается конкретная деятельность каждого отдельного звена в механизме государства. Функции же государства выступают как основные направления всей системы государственных органов. Тем не менее функции государственных органов по своему содержанию подчинены функциям государства, их целям и требованиям, поэтому деятельность государственных органов должна быть строго согласована с функциями государства. Таким образом, понятие функций государственных органов не тождественно понятию конкретных действий этих органов. Функции государственных органов стоят ближе к конкретной деятельности, нежели функции самого государства. Однако как ни близки функции государственных органов к их практической деятельности, эти понятия неравнозначны друг другу. Конкретные акции государственных органов означают осуществление их полномочий (компетенции), т.е. реализацию их функций, а не сами функции. Поэтому, когда в правовой литературе проблема соотношения функций государства и конкретных действий его органов трактуется в плане диалектики общего и особенного, она, как представляется, не имеет прямого отношения к функциям государственных органов. Из этого вытекает, что функции государственных органов являются понятием общим по отношению к их практическим действиям. Однако оно более конкретно по сравнению с понятием функций государства. Связь между функциями государства и его органов не является абсолютной и единственной. Как генеральная связь, она предполагает, что часть государственного механизма или группа органов бывает преимущественно связана с определенными функциями государства. Основная функция не тождественна задаче того или иного органа соответствующего государства, хотя некоторые органы государства могут непосредственно и в большей степени, чем другие государственные органы, содействовать осуществлению какой-то одной определенной функции. Каждая функция в процессе более детального рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, а те, в свою очередь, - на элементарные действия и т.д. Таким образом, можно построить настоящую "пирамиду функций", вершину которой составляют широкие по объему понятия, а по мере приближения к основанию функции становятся все более определенными, соответствующими все более и более узким задачам <*>. --- <1> См.: Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 39. Наиболее распространенной является классификация функций по содержанию выполняемых работ. По этому признаку различаются общие функции управления в целом и отдельными звеньями; специальные функции управления, обеспечивающие организующее воздействие на отдельные сферы социальной деятельности, что способствует выполнению различных видов работ в этих сферах; вспомогательные функции управления, обеспечивающие обслуживание процессов реализации общих и специальных функций. В последние годы наблюдается подход к исследованию состава функций не путем их конкретного перечисления, а путем обобщенного выражения. Это позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на различную дифференциацию групп функций управления, существуют наиболее общие группы функций и что группировка этих функций совпадает со структурой системы управления.