--- title: "Постановление N 42-8 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ" number: "42-8" issuer: "Межпарламентская Ассамблея СНГ" status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1" --- # Статья 1. Правовые основы обеспечения пограничной безопасности ### I. ПРЕДИСЛОВИЕ Создание действенной системы обеспечения пограничной безопасности в каждом государстве-участнике СНГ осознается как объективная необходимость. В эффективной системе противодействия трансграничным угрозам заинтересованы все субъекты правоотношений в пограничной сфере. Это является одной из базовых составляющих безопасности государства, поскольку соблюдение соответствующих правовых режимов в пограничной сфере не самоцель, а основание для создания системы парирования трансграничных угроз государственной и международной безопасности. Государства-участники СНГ исходят из признания необходимости имплементации в национальном законодательстве общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, обязывающих государства обеспечить пограничную безопасность. Модельный [закон](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-o-pogranichnoy-bezopasnosti/statya-1) для государств-участников Содружества Независимых Государств "О пограничной безопасности" [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100008) принят на тридцать пятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ [<**>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100009) (Постановление N 35-10 от 28 октября 2010 года). --- <*> Далее также - комментируемый [Закон](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-o-pogranichnoy-bezopasnosti/statya-1). <**> Далее также - МПА СНГ. На основании [статьи 8](https://bukva.ai/docs/soglashenie-o-mezhparlamentskoy-assamblee/statya-8#p100024) Соглашения о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств (Алма-Ата, 27 марта 1992 года) Межпарламентская Ассамблея может разрабатывать рекомендательные законодательные акты (модельные) по вопросам, находящимся в сфере общих интересов парламентов государств-участников СНГ. Как определено [пунктом "д" статьи 4](https://bukva.ai/docs/konventsiya-o-mezhparlamentskoy-assamblee/statya-4#p100039) Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств, подписанной государствами-участниками СНГ в г. Минске 26 мая 1995 года [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100013), Межпарламентская Ассамблея принимает типовые (модельные) законодательные акты и с соответствующими рекомендациями направляет их парламентам государств-участников этой [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-o-mezhparlamentskoy-assamblee/statya-1). При этом ряд государств-участников указанной [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-o-mezhparlamentskoy-assamblee/statya-1) сопроводили свои документы о ее ратификации заявлением о том, что положения указанных модельных законодательных актов могут носить только рекомендательный характер [<**>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100014). --- <*> Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество", 1995, N 2. С. 43. <**> В частности, Россия сделала такое заявление в Федеральном законе от 17 июня 1996 года N 75-ФЗ "О ратификации Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2966). В соответствии с [пунктом 1 статьи 15](https://bukva.ai/docs/reglament-mezhparlamentskoy-assamblei/statya-15#p100083) Регламента Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств (Санкт-Петербург, 29 декабря 1992 года) [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100017) рекомендательные законодательные акты принимаются МПА СНГ для ориентации согласованной законодательной деятельности парламентов государств-участников [Соглашения](https://bukva.ai/docs/soglashenie-o-mezhparlamentskoy-assamblee/statya-1) о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств. --- <*> http: //www.iacis.ru. Как было отмечено в Справке о подготовке рекомендательных законодательных актов (модельных) государств-участников СНГ (приложение N 1 к Протоколу Консультативного совещания Председателей Верховных Советов (Парламентов) государств-участников Содружества Независимых Государств "О подготовке первого пленарного заседания Межпарламентской ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств" (Алма-Ата, 27 марта 1992 года), рекомендательные законодательные акты (модельные) подготавливаются с учетом норм международного права, актов надгосударственных и международных организаций [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100020). --- <*> Российская газета. 1992. 27 марта. Наукой и практикой выработаны правила толкования правовых актов, приемы и способы такого толкования, к числу которых относятся: - систематический (путем сравнения правовых актов с другими правовыми актами и (или) их структурными единицами, выявления связи между структурными единицами одного и того же правового акта); - логический (путем использования средств формальной и диалектической логики для установления внутренних связей толкуемых правоположений с другими предписаниями, логической структуры этих правовых предписаний); - историко-политический (для выяснения смысла толкуемых норм через: исторические условия создания правового акта и социально-политические цели, которые преследовал законодатель, принимая его, т.е. через обращение к условиям и истокам принятия правоположений и обращение этого смысла в языковой форме изложения толкуемых статей. В этих целях возможно использование стенограмм заседаний правотворческого органа, мнения авторов-разработчиков правового акта, анализ поступивших по содержанию поправок); языковой способ толкования (путем грамматического анализа текста). Одновременно с этим важно иметь в виду, что толкование и применение закона зависят от общего политического порядка, в котором закон функционирует как подсистема [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100028). --- <*> Совпадающее [мнение](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3720197/statya-73#p100408) судьи Э. Левитса, прилагаемое к Постановлению Европейского суда по правам человека от 22 марта 2001 г. по делу "Штрелец, Кесслер и Кренц (Streletz, Kessler and Krenz) против Германии" (жалобы N 34044/96, 35532/29 и 44801/98)//Сборник "Европейский суд по правам человека: Избранные постановления 1999 - 2001 гг. и комментарии". Под ред. Ю.Ю. Берестнева и А.О. Ковтуна. М.: Юрид. лит. 2002. Достижению целей комментирования в наибольшей степени отвечает исторически принятый в государствах с развитыми правопорядками постатейный комментарий. Настоящий Комментарий, подготовленный специалистами, ранее занимавшимися разработкой комментируемого правового акта, предусматривает научно-практический подход к толкованию и раскрытию его положений. Достижению целей комментирования в наибольшей степени отвечает исторически принятый в государствах с развитыми правопорядками постатейный комментарий, снабженный отсылками к актам международного права, действующим во взаимоотношениях между государствами-участниками СНГ. Необходимость разработки и принятия комментируемого [Закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-o-pogranichnoy-bezopasnosti/statya-1) была обусловлена рядом взаимосвязанных факторов, в том числе новыми реалиями, вызывающими необходимость создания эффективной системы обеспечения пограничной безопасности государств-участников СНГ. Основная идея комментируемого [Закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-o-pogranichnoy-bezopasnosti/statya-1) заключается в приведении законодательств государств-участников СНГ в соответствие с современными условиями, требующими эффективного и адекватного реагирования на существующие и прогнозируемые угрозы безопасности государствам-участникам СНГ в их пограничной сфере. Принятие комментируемого [Закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-o-pogranichnoy-bezopasnosti/statya-1) позволило отграничить (разделить) правовые нормы по регулированию отношений, связанных с организацией и осуществлением деятельности по обеспечению пограничной безопасности, от правовых норм, обеспечивающих организацию функционирования государственной границы (установлением, изменением, обозначением, обустройством, содержанием государственной границы государства, а также установлением и достижением выполнения режимов на ней). Разработка проекта комментируемого [Закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-o-pogranichnoy-bezopasnosti/statya-1) велась во взаимосвязи с подготовкой проекта Модельного закона "О государственной границе", а также с учетом разработанных Рекомендаций по гармонизации и унификации законодательств государств-участников СНГ [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100036): [о государственной границе](https://bukva.ai/docs/rekomendatsii-po-garmonizatsii-i-unifikatsii-mpa-sng-mezhparlamentskaya) и [о пограничных ведомствах (силах)](https://bukva.ai/docs/rekomendatsii-po-garmonizatsii-i-unifikatsii). --- <*> Приняты на 33-м пленарном заседании МПА СНГ (Постановления N 33-16 и N 33-17 соответственно от 3 декабря 2009 г.) [Информационный бюллетень МПА СНГ. 2011. N 49]. Данные [Законы](https://bukva.ai/docs/rekomendatsii-po-garmonizatsii-i-unifikatsii-mpa-sng-mezhparlamentskaya) стали составными частями целостного пакета концептуальных и модельных правовых актов в сфере обеспечения национальной безопасности каждого из государств-участников СНГ. Принятие комментируемого [Закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-o-pogranichnoy-bezopasnosti/statya-1) в связке с Модельным [законом](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-o-gosudarstvennoy-granitse/statya-1) "О государственной границе" [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100040) было призвано способствовать повышению уровня пограничной безопасности каждого из государств-участников СНГ, созданию необходимых условий для международного сотрудничества в целях социально-экономического развития приграничных субъектов государств-участников СНГ, повысить эффективность противодействия трансграничной организованной преступности и терроризму, создать надежный заслон потокам контрабанды и незаконной миграции. --- <*> Принят на 35-м пленарном заседании МПА СНГ (Постановление N 35-10 от 28 октября 2010 г.) [Информационный бюллетень МПА СНГ. 2011. N 49]. Рассмотрение окончательного варианта законопроекта перед его итоговым одобрением комиссиями МПА СНГ произошло на очередном заседании Совета командующих Пограничными войсками (далее - СКПВ) 7 октября 2009 года в г. Кишиневе. ### II. ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ К МОДЕЛЬНОМУ ЗАКОНУ "О ПОГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ" #### ПРЕАМБУЛА Настоящий Закон развивает нормы в области пограничной безопасности как составной части безопасности личности, общества и государства, направлен на создание условий перехода государства к устойчивому развитию и определяет соответствующие требования, подлежащие соблюдению и развитию в других законодательных и иных нормативных правовых актах, принимаемых в соответствии с настоящим Законом, в том числе устанавливает ограничения и запреты в области пограничной безопасности. Настоящий Закон формирует правовые основы регулирования отношений, связанных с обеспечением пограничной безопасности государства, включая определение органов, осуществляющих функции по обеспечению пограничной безопасности, их полномочий и порядка взаимодействия при осуществлении пограничной деятельности. Настоящий Закон охватывает правовую, организационную, ресурсную, технологическую и контрольно-надзорную сферы деятельности по обеспечению пограничной безопасности. В структурном отношении мотивация принятия соответствующего законодательного акта, как правило, содержится в его преамбуле. Главная ценностная значимость преамбул заключается в том, что они отвечают на основополагающий фундаментальный вопрос: для каких целей принят данный правовой акт? Преамбулярная [часть](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-o-pogranichnoy-bezopasnosti#p100003) (преамбула) комментируемого Закона сформулирована с учетом практики подготовки аналогичных по значимости модельных законодательных актов для государств-участников СНГ. За время подготовки проектов модельных законодательных актов для государств-участников СНГ сложилась правовая традиция, в соответствии с которой положения соответствующего акта предваряет преамбула, которая указания на свой статус, как правило, не имеет. Преамбулой в правотворческой практике принято называть вводную часть важного по своей значимости правового акта, в которой содержатся указания на обстоятельства, детерминирующие принятие этого акта, объясняются его мотивы, цели, задачи. В структурном отношении мотивация законодательного акта, как правило, содержится в его преамбуле. Применительно к законотворческому процессу о правовой мотивации можно говорить как о его особой логической стадии, детерминирующей содержание правовых нормативов. Всякая целесообразная воля законодателя как регулирующая сторона его сознания должна быть по возможности оптимально мотивированной. Мотив закона - это его логическое основание, без которого он (закон) нормально, эффективно функционировать не может [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100054). Только достаточно мотивированный норматив может быть облечен в официальные правовые формы. --- <*> Частично несовпадающее особое [мнение](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2761704/statya-2#p100453) судьи Де Гаэтано по Постановлению Европейского суда по правам человека от 26 мая 2011 г. по делу "R.R. (R.R.) против Польши" (жалоба N 27617/04) (Четвертая секция)//Избранные постановления ЕС. Специальный выпуск, N 2/2012. Кроме мотивов, объясняющих необходимость принятия того или иного правового акта, помимо целей и задач, в преамбуле могут содержаться определенные положения об условиях применения акта (сфера действия по лицам, времени, пространству и т.д.). Та или иная идеологическая детерминация принятия правового акта текстуально выражается обычно семиотическими приемами, как "настоящий Закон развивает", "настоящий Закон формирует", "настоящий Закон направлен". Главная ценностная значимость преамбул заключается в том, что они отвечают на основополагающий фундаментальный вопрос: зачем нужен данный правовой акт? Исходя из общепризнанного принципа (правовой аксиомы) толкования права в сфере публичных отношений а fortiory следует констатировать принципиальную невозможность включения в преамбулу правового акта, не обладающего юридической силой, а тем более модельного законодательного акта положений регулирующего (обязывающего) характера [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100059). Вместе с тем предписания преамбулы имеют важное значение для целей уяснения подлинного смысла соответствующего правового акта [<**>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100060). --- <*> А.Н. Талалаев. Право международных договоров. Том 1: Общие вопросы (отв. редактор Л.Н. Шестаков). М.: Издательство "Зерцало". 2011. <**> [Решение](https://bukva.ai/docs/reshenie-01-13-97) Экономического Суда СНГ от 15 января 1998 г. N 01-1/3-97; М.Ю. Савранский. Значение [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-unidrua-o-mezhdunarodnom-finansovom-unidrua-mezhdunarodnyy/statya-1) УНИДРУА о международном финансовом лизинге и проблемы ее применения в России//МЧП: Сборник статей/Под ред. М.М. Богуславского и А.Г. Светланова. С. 99 - 100. ##### Глава I #### ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ##### Статья 1. Правовые основы обеспечения пограничной безопасности 1. Правовыми основами обеспечения пограничной безопасности в государстве являются конституция, закон о пограничной безопасности, законы о статусе, режиме и защите государственной границы и пограничного пространства, другие, устанавливающие требования к обеспечению пограничной безопасности законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии с настоящим Законом нормативные правовые акты специально уполномоченных государственных органов в области пограничной безопасности и органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в области пограничной безопасности, иные нормативные правовые акты, а также международные договоры государства в области пограничной безопасности. 2. Если международным договором в области пограничной безопасности установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Законом, то применяются правила международного договора. Исходя из предписаний Рекомендательного законодательного акта "О нормативных правовых актах государств-участников СНГ" [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100068), в систему нормативных правовых актов государства, как правило, входят: конституция и законы данного государства, имеющие нормативный характер и общегосударственное значение постановления законодательного органа (или его палат), а также имеющие нормативный характер указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств государства. При этом под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ установленной формы, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение. --- <*> Принят на 6-м пленарном заседании МПА СНГ (Постановление от 13 мая 1995 г.) [Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 1995. N 8]. Ценностная парадигма конституции демократического правового государства заключается в том, что она определяет общую стратегию официальной правовой идеологии, закрепляет на основе признания абсолютной значимости верховенства права основополагающие принципы иерархической институционализации государственного управления, его созидательные функции, дифференцированные в пределах предоставленной компетенции, непреложность основных прав и обязанностей граждан, гарантии их государственного обеспечения [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100071). --- <*> Г.Т. Чернобель. Техника закрепления нормативно-правовых модусов//В кн. Нормотворческая юридическая техника (под ред. Н.А. Власенко). М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 2013. Одним из средств мирного сотрудничества между нациями служат международные договоры, которые выполняют также функцию источников международного права ([преамбула](https://bukva.ai/docs/venskaya-konventsiya-o-prave-mezhdunarodnyh-2#p100003) Венской конвенции о праве международных договоров [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100074)) и как таковые закрепляют права и обязанности государств-участников в качестве субъектов международного общения. --- <*> Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. N 37. С. 772. Нормы международного договора в соответствии с положениями конституций всех государств-участников СНГ имеют приоритет перед нормами национального права, и в соответствии со [статьей 27](https://bukva.ai/docs/venskaya-konventsiya-o-prave-mezhdunarodnyh-2/statya-27#p100166) Венской конвенции о праве международных договоров государство-участник международного договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-42-8/statya-1#p100077). --- **<*> [Решение](https://bukva.ai/docs/reshenie-01-13-2001#p100018) Экономического Суда СНГ от 15 января 2002 г. N 01-1/3-2001.**