Постановление № 41-5 Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ

«О правовом обеспечении формирования общего туристского пространства Содружества Независимых Государств»

(Вместе с «Предложениями по дальнейшему сближению национального законодательства...»)

(Принято в г. Санкт-Петербурге 28.11.2014)

Туризм играет значительную роль в сотрудничестве государств — участников СНГ, являясь важным фактором развития их экономик, способствует культурному взаимообогащению и дружбе народов стран Содружества. Постоянное развитие международного туристского обмена обусловливает необходимость его правовой регламентации как на национальном уровне, так и в рамках Содружества Независимых Государств.

В СНГ этой сфере уделяется значительное внимание. Решением от 25 октября 2013 года Совет глав государств СНГ объявил 2014 год Годом туризма в Содружестве Независимых Государств. 30 мая 2012 года на заседании Совета глав правительств СНГ подписано Соглашение о Совете по туризму государств — участников Содружества Независимых Государств. Решением Совета глав правительств СНГ от 20 ноября 2013 года утверждена Стратегия развития сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в области туризма на период до 2020 года, которая определяет одним из основных направлений развития сотрудничества стран Содружества в сфере туризма совершенствование нормативно-правовой базы.

Большую работу по созданию такой базы проводит Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ. В Стратегии подчеркнуто, что она подготовлена с учетом принятых Межпарламентской Ассамблеей СНГ рекомендательного законодательного акта «Об основных принципах сотрудничества государств — участников СНГ в области туризма», модельных законов «О туристской деятельности» и «О детском и юношеском туризме».

В настоящее время Постоянная комиссия МПА СНГ по культуре, информации, туризму и спорту ведет работу по подготовке новой редакции модельного закона «О туристской деятельности», модельного закона «О добровольчестве (волонтерстве)».

Межпарламентская Ассамблея постановляет:

1. Одобрить деятельность парламентских делегаций в Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ по правовому обеспечению формирования общего туристского пространства Содружества Независимых Государств. Отметить работу Постоянной комиссии МПА СНГ по культуре, информации, туризму и спорту по подготовке модельных законодательных актов в сфере туризма.

2. Уделить особое внимание в деятельности МПА СНГ и ее органов решению следующих задач:

• участие в выполнении Стратегии развития сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в области туризма на период до 2020 года;
• сближение национального законодательства государств — участников СНГ в сфере туристской деятельности;
• эффективное использование международных конференций, семинаров, круглых столов для обсуждения разрабатываемых МПА СНГ документов.

3. Одобрить подготовленные Постоянной комиссией МПА СНГ по культуре, информации, туризму и спорту Предложения по дальнейшему сближению национального законодательства государств — участников СНГ в области регулирования туризма с учетом действующих международно-правовых норм (прилагаются).

4. Постоянной комиссии МПА СНГ по культуре, информации, туризму и спорту представить на рассмотрение Межпарламентской Ассамблеи СНГ в 2015 году проекты новой редакции модельного закона «О туристской деятельности» и модельного закона «О добровольчестве (волонтерстве)».

Туризм является важным фактором углубления интеграционных процессов в Содружестве Независимых Государств. Превращаясь в доходообразующую отрасль экономики, туризм становится одной из главных составляющих экономического развития государства, обеспечения занятости и повышения благосостояния граждан, участвующих в реализации туристских услуг.

Рост объемов туризма и мощности туристских потоков — существенный фактор развития экономики большинства стран. Это признается всеми государствами — участниками СНГ, о чем свидетельствует активная нормотворческая деятельность в области регулирования туризма как на национальном уровне, так и на уровне Содружества.

По мере того как экономические выгоды, получаемые от туризма, становятся все более очевидными, возрастает необходимость формирования общего туристского пространства Содружества на основе имеющихся культурно-исторических и социально-экономических связей государств — участников СНГ. Законы о туризме (туристской деятельности) в государствах-участниках имеют сходную структуру, как правило, комплексный (межотраслевой) характер, однако в самих законах содержатся различные определения, трактовки и положения, требующие гармонизации и преобразования в соответствии с современными достижениями научно-технического прогресса, новыми социально-экономическим условиями и тенденциями их развития.

Анализ более чем 20-летнего периода суверенного существования государств — участников СНГ и системы свободного туризма в этих странах показал, что для дальнейшего развития туризма и формирования общего туристского пространства необходимы:

• равные условия экономической деятельности, стимулирующие повышение образовательного уровня населения и профессиональной подготовки работников предприятий туристской индустрии для оказания качественных туристских услуг;
• единообразные законодательные базы и гармонизация национальных хозяйственных механизмов сферы туризма;
• введение и признание единых стандартов и правил предоставления типичных туристских услуг (перевозки, размещения, туристско-экскурсионных и аттрактивных) и нетипичных туристских услуг (банковских, информационных, безопасности и других), организации путешествий, в том числе в системе туристского образования, и обеспечения всех видов безопасности туристов;
• регулирование туристских потоков с целью увеличения объемов внутреннего туризма и взаимного посещения важнейших туристских и культурных центров, дестинаций, центров курортного направления стран Содружества за счет социальной составляющей финансирования этих потоков.

Принципиально важными являются сближение национальных законодательств и нормативных предписаний, упрощение таможенных и других процедур пересечения границ, унификация туристской документации. Несмотря на то что для СНГ в последнее десятилетие характерны активное развитие туризма и постоянный рост его влияния на экономику и международные отношения, правовая регламентация туристских связей стран Содружества до сих пор отстает от требований и реалий жизни.

Государствам — участникам СНГ свойственны относительно низкие показатели вклада туризма в ВВП страны и разная степень выполнения экспортной функции туризма для нормализации платежного баланса. Отмечаются низкие показатели въезда и выезда граждан в пределах государств — участников СНГ в целях туризма. Создание новых рабочих мест за счет возможностей развития туризма значительно отстает от аналогов за рубежом, недостаточен уровень инвестиций в сферу туристской индустрии. Существует противоречие между богатым культурным наследием и потенциалом территорий и их востребованностью в целях туризма.

В настоящее время в государствах — участниках СНГ наблюдаются расхождения в основополагающих критериях развития туризма, а также в методологии сбора и обобщения статистических данных. В связи с этим состояние отрасли представляется недостаточно объективно.

В рамках СНГ не решены вопросы гармонизации правового обеспечения безопасности туризма и туристов, качества и ассортимента туристских услуг, стандартизации в туризме, гармонизации систем профессионального образования и повышения квалификации. Требует возрождения практика межрегиональных туристских маршрутов. Вместе с тем новых подходов требуют научное обеспечение туризма, а также система продвижения туристских предложений различных дестинаций на мировом рынке.

Это можно объяснить следующими обстоятельствами:

• активным ростом международного туризма, прежде всего по количеству лиц, посещающих зарубежные страны, который во многом опережает становление его в качестве предмета международно-правового регулирования, а также медлительностью ряда государств в решении практических вопросов развития и стимулирования инвестиционных процессов в сфере въездного туризма;
• влиянием на въездной туризм не только сферы политики, но и многих отраслей экономики, социальных аспектов, культуры, быта и традиций на различных этапах развития международного туризма в странах, в силу чего имеющиеся там национальные органы управления туризмом обладают разными правовыми полномочиями;
• отсутствием в некоторых странах СНГ единых национальных органов управления, ведающих вопросами общей туристской политики. В одних странах это государственный орган, в других — общественная организация, их компетенция, задачи и функции различны;
• низким уровнем социальной поддержки туризма в сферах внутреннего туризма и туризма взаимного посещения туристских дестинаций стран Содружества. Туризм становится прерогативой состоятельной части населения, в то время как средне- и низкообеспеченные слои граждан не имеют доступа к культурному наследию дестинаций и возможностям систем оздоровления (курортным услугам), а также к возможностям паломничества и поклонения национальным святыням.

Это порождает различный национальный подход к решению задач, стоящих перед международным туризмом.

Такие вопросы, как туристские обмены с пересечением границ государств, нахождением туристов на территории и их перемещением по территории иностранного государства, регламентируются не столько международным правом, сколько национальными законами и административными правилами. В каждой стране имеются особые условия, характеризующие туризм, действует свое национальное законодательство, регулирующее въезд и выезд туристов, размещение и использование иностранной валюты и т.д. Этим определяется сложность организационных проблем в области международного туризма. До настоящего времени они не решены полностью, хотя сегодня эти проблемы рассматриваются на международном уровне и являются объектом внимания государств, правительств и международных организаций.

В связи с изложенным очевидна необходимость совершенствования правовой базы государств — участников СНГ в области туризма и выработки предложений по дальнейшему сближению национального законодательства стран Содружества в области регулирования туризма с учетом действующих международно-правовых норм.

Постоянная комиссия МПА СНГ по культуре, информации, туризму и спорту предлагает:

1. Провести анализ национальных законодательных актов государств — участников СНГ в сфере туризма и туристской деятельности и дать рекомендации по сближению правовых норм, регулирующих деятельность в сфере туризма, в частности в сферах культурно-познавательного туризма, паломничества и патриотического воспитания, прежде всего молодежи.

2. Завершить в 2015 году разработку новой редакции модельного закона «О туристской деятельности», обладающей высоким уровнем общности для национальных правовых систем государств — участников СНГ и способной, при реализации закона, обеспечить существенную интенсификацию туризма на пространстве Содружества.

3. Рекомендовать парламентам государств — участников СНГ принять меры по совершенствованию законодательства, направленного на поддержку и расширение культурно-познавательного, экологического, религиозного туризма и, главное, возрождение системы социального туризма с ориентацией на расширение ареала туристских поездок по линии внутреннего туризма, а также на активизацию взаимного посещения стран Содружества, рациональное использование природных лечебных ресурсов и всемерную поддержку курортных отраслей.

4. Провести законодательное закрепление системы финансирования деятельности в сфере социального туризма и стимулирования привлечения средств работодателей для финансирования туристских поездок своих работников и членов их семей, прежде всего в целях поддержки и развития курортного дела.

5. Развивать деятельность и поддерживать мероприятия по сохранению культурного и природного наследия, заповедников и памятных мест, музейной сферы, объектов и мест поклонения и паломничества.

6. Содействовать развитию малого и среднего бизнеса, ориентированного на приоритетные виды туризма, прежде всего внутренний и взаимного посещения на пространстве Содружества, культурно-познавательный, экологический и лечебно-оздоровительный туризм.

7. При формировании новой концепции и модели туристского законодательства учитывать прогрессивные нормы и правила Всемирной торговой организации и Генерального соглашения по торговле услугами.

8. В связи с тем, что неотъемлемой частью туризма является страхование, как личное (туристов), так и деятельности туроператоров, необходимо принять концепции обязательного медицинского страхования туристов в рамках страхования каждой поездки, финансового обеспечения деятельности туроператоров и развивать институт страхования гражданской ответственности туроператорской деятельности, проанализировать нормы страхового права в государствах — участниках СНГ и привести их в соответствие с современными международными стандартами.

9. Развивать прогрессивные механизмы финансирования, активно внедрять социальную поддержку (социальный туризм), обеспечивать привлечение инвестиционных средств в сферу курортно-санаторного обслуживания, создавать свободные экономические зоны и кластеры в курортной сфере, преимущественно на основе потенциала местных лечебных ресурсов.

10. С учетом того, что одним из важных аспектов туристской деятельности является обеспечение безопасности туристов, ввести институт компенсационных фондов для оказания экстренной помощи туристам, а также развивать институт подготовки проводников-инструкторов на экстремальных маршрутах и маршрутах повышенной опасности.

11. Создать правовые основы систем безопасности в сфере проектирования, строительства и эксплуатации активных аттракций, прежде всего предназначенных для детей, подростков и молодежи.

12. Поручить Международной туристской академии работу по созданию научного обеспечения деятельности в сфере туризма.

13. В целях организации системного продвижения туристских объектов и предложений туристских дестинаций стран Содружества создать единый туристско-информационный центр для объективного и эффективного представления их возможностей на мировом рынке, на масштабных международных выставках и конгрессах и в деловом туризме.

Создание общего по базовым принципам правового пространства, регулирующего туристскую деятельность в СНГ с четкой ориентацией на активное развитие, будет способствовать становлению в данном регионе цивилизованного туризма, развитию трансграничных туристских маршрутов, укреплению экономических связей и развитию туристских центров, а в конечном счете увеличению мощности туристских потоков и социально-экономического потенциала дестинаций стран Содружества, повышению доходной части в ВВП государств — участников СНГ.

---