Постановление № 4-7 Парламентской Ассамблеи Организации Договора о коллективной безопасности

«О проекте Рекомендаций по сближению законодательства государств — членов ОДКБ по вопросам государственной тайны»

(Принято в г. Санкт-Петербурге 27.10.2010)

ПАРЛАМЕНТСКАЯ АССАМБЛЕЯ ОРГАНИЗАЦИИ ДОГОВОРА О КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ № 4-7 О ПРОЕКТЕ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СБЛИЖЕНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ОДКБ ПО ВОПРОСАМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ

(Санкт-Петербург, 27 октября 2010 года)

Заслушав информацию председателя Постоянной комиссии Парламентской Ассамблеи ОДКБ по вопросам обороны и безопасности В.А. Васильева, Парламентская Ассамблея Организации Договора о коллективной безопасности постановляет:

1. Принять Рекомендации по сближению законодательства государств — членов ОДКБ по вопросам государственной тайны (прилагаются).

2. Направить указанные Рекомендации в парламенты государств — членов ОДКБ для использования в работе по приведению национального законодательства в этой области в соответствие с принятыми рекомендациями.

РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СБЛИЖЕНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ОДКБ ПО ВОПРОСАМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ <1>

---

<1> Сближение, гармонизация, унификация — в известной мере синонимические понятия, означающие в своих трактовках: «делать близкими», «строить», «согласовывать», «приводить к единообразию», «стандартизировать» и т.п.

Преамбула.

Сближение законодательства о государственной тайне должно преследовать своей целью упрочение и обеспечение национальной и коллективной безопасности государств — членов ОДКБ посредством осуществления согласованной политики и совместных мер по защите засекречиваемой информации. Решение этой задачи требует унификации терминологии, используемой в национальных законодательствах государств-членов ОДКБ, активизации договорного процесса между государствами с целью заключения двусторонних и многосторонних договоров по различным аспектам защиты секретной информации, совершенствования аналитической и научно-исследовательской деятельности, осуществления контроля, мониторинга и прогнозирования.

Как отмечает известный правовед д.ю.н. Бачило И.Л.: «Гармонизация законодательства — это комплексная система деятельности, включающая: выявление наличности правовой дозы каждого государства; проведение сравнительного анализа, выявление различий и противоречий, пробелов; оценку актуальности и преимуществ законодательства каждой из сторон; выработку прогноза относительно реализации конкретных форм создания единой или унифицированной правовой системы». При этом могут иметь место разные уровни гармонизации нормативно-правового массива в действующем праве.

Цель рекомендаций по сближению законодательства — обеспечить единообразие в подходах к согласованности, стройности, как минимум — непротиворечивости, в законодательствах о государственной тайне государств-членов ОДКБ. В силу специфики затрагиваемой правовой сферы, сложности и неординарности заявляемой цели предлагается рассматривать данный документ как «рекомендации первой очереди».

I. В системе обеспечения национальной и коллективной безопасности государств — членов Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) защита государственной тайны представляется одной из ее важнейших составляющих, призванных обеспечить гарантии обороноспособности, а также сохранение приоритета новейших научных и технологических разработок в ряде отраслей экономики.

Государствами — членами Организации Договора о коллективной безопасности в 2004 г. было заключено соглашение о взаимном обеспечении сохранности секретной информации в рамках Организации Договора о коллективной безопасности. Это Соглашение ратифицировано на сегодня всеми государствами — членами ОДКБ за исключением Российской Федерации. Россия настаивает на необходимости его подписания Организацией Договора о коллективной безопасности. ОДКБ, как субъект международного права, и одна из сторон, использующая сведения составляющие государственную тайну, должна стать участником указанного соглашения. В настоящее время по инициативе Российской Федерации завершается согласование протокола о внесении необходимых изменений в названное Соглашение, что позволит ОДКБ стать полноправным его участником.

II. Системы защиты государственных секретов в государствах, образовавшихся на пространствах бывшего СССР, объективно имеют общие корни, происходящие от системы защиты информации ранее имевшей место в стране. Поэтому и законодательство государств — членов ОДКБ и методологии защиты государственных секретов в этих государствах имеют общую теоретическую базу. В то же время необходимо отметить, что законодательного определения государственной тайны ни в Российской империи, ни в СССР не было.

В начале 90-х годов во вновь созданных независимых государствах начало развиваться активное законотворчество в сфере, традиционно бывшей ранее «фигурой умолчания». Первыми были приняты Закон Республики Казахстан «О защите государственных секретов» (январь 1993 г.) и Закон Российской Федерации «О государственной тайне» (июль 1993 г.).

В январе 1993 года правительствами государств — участников Содружества Независимых государств, исходя из желания обеспечить защиту секретной информации обмен которой осуществляется в ходе политического, военного, экономического, научно-технического и иного сотрудничества, было заключено Соглашение о взаимном обеспечении сохранности межгосударственных секретов. В качестве одной из целей Рекомендательного законодательного акта «О принципах регулирования информационных отношений в государствах СНГ», принятого в мае того же года, было определено «создание единых правовых условий для обеспечения защиты и конфиденциальности информации».

В последующие годы сформировалось законодательство о защите государственной тайны и в других независимых государствах. За прошедший период в эти законодательные акты неоднократно вносились изменения. При этом в определенной мере пересматривались подходы к правовому положению субъектов отношений, расширялись виды ответственности за правонарушения и др. Так, например, в текущем 2010 году в Республике Беларусь приняты новый Закон «О государственных секретах» и ряд других нормативных актов, содержащих правовые новеллы концептуального характера.

III. В действующем сегодня законодательстве государств — членов ОДКБ существуют как отдельные концептуальные различия, так и различия в структуре элементов правового регулирования, что отражает результаты самостоятельного на протяжении почти двух десятилетий развития собственных правовых систем независимых государств. Вместе с тем процессы, происходящие в рамках правового регулирования международного сотрудничества, носят характер упорядочивания и унификации.

Следует отметить, что в законах всех государств — членов Организации Договора о коллективной безопасности в той или иной мере определены перечни сведений, относимых к государственной тайне, что может рассматриваться как непосредственное закрепление принципа законности при построении системы правового регулирования защиты государственных тайн. Нашел свое закрепление в законодательных актах государств также и принцип обоснованности засекречивания сведений, что позволяет легализовать содержательную оценку относимости к государственной тайне конкретных сведений. При этом в числе основных принципов правового регулирования информационных отношений, наряду с законодательным закреплением прав всех субъектов на поиск, получение, использование и распространение информации, определено установление правовых форм защиты информации и гарантий информационной безопасности.

В рамках работы Межпарламентской Ассамблеи Государств — участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ) вопросы защиты государственной тайны были учтены при разработке уголовно-правовых и уголовно-процессуальных модельных законодательных актов. Они нашли отражение в принятых в 1996 г. в качестве рекомендательных законодательных актов модельном Уголовном и Уголовно-процессуальном кодексах. Однако не все прогрессивные новации модельных законов нашли отражение в национальных законах, и по-прежнему обоснована постановка вопроса об их реализации при развитии национальных законодательств. Применительно к Российской Федерации это актуально, например, в части касающейся уголовно-процессуального законодательства.

IV. Важным этапом унификации и гармонизации законодательства в сфере защиты государственной тайны стало принятие МПА СНГ в 2003 г. модельного закона «О государственных секретах». Развитие международного сотрудничества сделало актуальным вопрос о принятии решений по совершенствованию и гармонизации национальных законодательств о защите сведений, составляющих государственную тайну, в целях выработки и реализации согласованной политики и совместных мер защиты таких сведений.

В настоящее время в рамках Организации Договора о коллективной безопасности действует ряд двусторонних межправительственных соглашений о защите секретной информации. К числу таковых относятся соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о взаимном обеспечении защиты государственной тайны Российской Федерации и государственных секретов Республики Беларусь (2003 г.), соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о взаимной защите секретной информации (2004 г.) и другие.

За прошедшее время не все прогрессивные новации модельных законов нашли отражение в национальных законах, а развитие интеграционных процессов высветило новые проблемы. Так в системе СНГ, например, в настоящее время функционирует ряд международных организаций, деятельность которых требует получения сведений, относимых национальными законодательствами к государственной тайне (государственным секретам). В то же время модельное законодательство (ст. 28 модельного закона «О государственных секретах») не предусматривает возможность передачи сведений, составляющих государственную тайну, международным организациям. Положения о передаче сведений составляющих государственную тайну другим государствам или международным организациям включены сегодня только в Закон Российской Федерации «О государственной тайне», Закон Республики Таджикистан «О государственной тайне» и в новый (принятый в 2010 году) Закон Республики Беларусь «О государственных секретах».

V. Базовым различием правового регулирования отношений в сфере оборота государственных секретов в законодательстве отдельно взятых государств представляется толкование основных понятий. Это можно проиллюстрировать, обратившись к сравнительному анализу базовых законов. Основы отношений в сфере защиты государственных секретов регламентируются ныне действующими в Российской Федерации и в Республики Таджикистан — законами «О государственной тайне»; в Республике Армения — законом «О государственной и служебной тайне»; в Республике Беларусь и в Республике Казахстан — законами «О государственных секретах»; в Кыргызской Республике и в Республике Узбекистан — законами «О защите государственных секретов».

Различия видны уже в самом названии базовых законов. При этом если российское и таджикское законодательства использует единое неделимое понятие «государственная тайна», а кыргызское законодательство — понятие «государственные секреты», то в белорусском и казахстанском законодательствах о государственных секретах выделены две правовые категории: «государственная тайна» и «служебная тайна», а государственные секреты Республики Узбекистан подразделяются на три категории: «государственную, военную и служебную тайну». (Заметим, что в действующем сегодня российском законодательстве нет законодательного определения понятия «служебная тайна».)

Имеющие место различия в нормативно-правовой базе отдельных государств могут создавать предпосылки для разглашения сведений, составляющих государственную тайну, способствовать потенциальной возможности утечки засекреченной информации, негативно отразиться на военном и военно-техническом сотрудничестве государств — членов ОДКБ, снизить эффективность боевого применения сил и средств системы коллективной безопасности.

Наибольшие различия в национальных правовых институтах, как представляется, имеют место в толковании таких понятий, как «допуск» и «доступ».

ДОПУСК
Российская Федерация	Процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций — на проведение работ с использованием таких сведений.
Республика Таджикистан	Процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций — на проведение работ с использованием таких сведений.
Республика Казахстан	Процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственные секреты, а организаций — на проведение работ с использованием таких сведений.
Республика Беларусь	Право гражданина Республики Беларусь, иностранного гражданина, лица без гражданства или государственного органа, иной организации на осуществление деятельности с использованием государственных секретов. (в редакции нового Закона Республики Беларусь «О государственных секретах», 2010 г.) * * * Право на доступ к государственным секретам физического лица или на осуществление деятельности юридического лица с использованием сведений, составляющих государственные секреты, санкционированное в порядке, установленном актами законодательства Республики Беларусь. (в редакции ранее действовавшего Закона Республики Беларусь «О государственных секретах», 2004 г.)
Кыргызская Республика	Право на доступ к информации, содержащей государственные секреты, оформленное в установленном порядке.
Республика Армения	Закон Республики Армения «О государственной и служебной тайне» использует понятие «право на осведомленность».
Республика Узбекистан	Закон Республики Узбекистан «О защите государственных секретов» не содержит нормативного определения понятия «допуск».

ДОСТУП
Российская Федерация	Санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну.
Республика Таджикистан	Санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну.
Республика Казахстан	Санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственные секреты.
Республика Беларусь	Ознакомление гражданина Республики Беларусь, иностранного гражданина, лица без гражданства с государственными секретами или осуществление им иной деятельности с использованием государственных секретов. (в редакции нового Закона Республики Беларусь «О государственных секретах», 2010 г.) * * * Полномочие на ознакомление и (или) работу физического лица со сведениями, составляющими государственные секреты, предоставленное в порядке, установленном актами законодательства Республики Беларусь. (в редакции ранее действовавшего Закона Республики Беларусь «О государственных секретах», 2004 г.)
Республика Армения	Закон Республики Армения «О государственной и служебной тайне» предусматривает «три вида придания права на осведомленность» в государственной и служебной тайне.
Кыргызская Республика	Закон «О защите государственных секретов Кыргызской Республики» не содержит нормативного определения понятия «доступ».
Республика Узбекистан	Закон Республики Узбекистан «О защите государственных секретов» не содержит нормативного определения понятия «доступ».

VI. Существенные различия имеют место в разных государствах и в подходах к правовому регулированию допуска юридических лиц к государственной тайне (государственным секретам). В Российской Федерации, например, применяется лицензирование деятельности — по своей сути хозяйственная форма государственного регулирования в то время как, например, в Республике Беларусь используется разрешительная система — форма административного регулирования.

Специалисты отмечают, что сегодня требуют совершенствования уголовное и уголовно-процессуальное законодательства. Как подчеркивает, например, в своей монографии «Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства» (СПб, 2009) начальник Договорно-правового управления ФСБ России С.В. Дьяков: «Практика сталкивается с серьезнейшей проблемой доказывания состава государственной измены, когда иностранным адресатом являются, например, экологическая организация, благотворительный фонд, средство массовой информации, коммерческая фирма».

Изложенное выше позволяет высказать следующие предложения:

• государственная тайна — это межотраслевой правовой институт. Поэтому правовое регулирование оборота государственной тайны должно быть комплексным, т.е. осуществляться нормами различных отраслей права;
• работа по выработке рекомендаций по совершенствованию и гармонизации законодательства о защите государственной тайны для государств — членов Организации Договора о коллективной безопасности требует осмысления современного состояния и систематизации понятийного аппарата в сфере защиты государственной тайны (и в более общем случае — в сфере информационной безопасности);
• в целях совершенствования механизмов правового регулирования складывающихся отношений в рассматриваемой сфере, а также унификации законодательства государств-членов ОДКБ, целесообразно наладить сотрудничество в вопросах изучения наработанного в независимых государствах опыта и его взаимное заимствование;
• чрезвычайно важно, чтобы разрабатываемые проекты нормативных актов готовились с учетом содержащихся в ранее принятых законах понятий (терминов) и их определений и опирались на них. Знание разработчиками законодательства и правоприменителями терминов и их определений, используемых в действующих законах (государств — участников МПА СНГ, ПА ОДКБ), поможет на всех уровнях избежать ошибок и неточностей, как при разработке новых законов, так и при применении в практической деятельности норм действующего законодательства.

---