--- title: "Постановление N 39-23 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ" number: "39-23" issuer: "Межпарламентская Ассамблея СНГ" status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/postanovlenie-39-23/statya-3" --- # Статья 3. Принципы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов #### Статья 3. Принципы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов основывается на принципах: - обязательности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов в ходе мониторинга правоприменения; - достоверности и полноты информации, представляемой для проведения антикоррупционной экспертизы; - оценки нормативного правового акта и проекта нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; - научной обоснованности, объективности и всесторонности антикоррупционной экспертизы и проверяемости ее результатов; - обязательности рассмотрения результатов антикоррупционной экспертизы разработчиками нормативного правового акта и проекта нормативного правового акта; - компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу; - сотрудничества органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, организаций и учреждений с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы; - гласности, обеспечения возможности ознакомления с результатами антикоррупционной экспертизы; - ответственности уполномоченных субъектов антикоррупционной экспертизы, в компетенцию которых входит ее организация и проведение, за качество антикоррупционной экспертизы. Комментарий [Статья](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-3#p100014) раскрывает основные принципы организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Следует отметить, что на всех перечисленных в настоящей [статье](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-3#p100014) принципах основаны положения комментируемого Модельного [закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1), а также с ними неразрывно связаны иные модельные правовые акты, которыми регламентируется процесс организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Термин "принципы" указывает на основополагающие черты, сущностные характеристики какого-либо явления или института. В законодательстве принцип означает и закрепляет обязательность содержащихся в нем положений, требований и их всеобщность в отношении регулируемых вопросов. Под принципами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов следует понимать те основные положения и (или) идеи системы антикоррупционного законодательства, которые определяют общие направления правового регулирования организации и производства антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также использования ее результатов в процессе правотворчества <*>. --- <*> См.: Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации: вопросы теории и практики. Дис. канд. юрид. наук: 12.00.01. Саратов, 2006. С. 85. Указанные в [статье](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-3#p100014) принципы, являющиеся правовыми, носят разноуровневый характер и могут быть классифицированы как общие (общеправовые), межотраслевые и отраслевые <*>. --- <*> Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. М., 2012. С. 25. Применительно к комментируемому Модельному [закону](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1) принципы отражают наиболее существенные стороны организации антикоррупционной экспертизы. Они определяют сущность и содержание процедуры экспертизы, а также взаимоотношения между проводящими ее субъектами. Первый из установленных принципов заключается в обязательности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов в ходе мониторинга правоприменения. Обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов означает требование к органам государственной власти и органам местного самоуправления об неукоснительном проведении антикоррупционной экспертизы. Суть комментируемого положения заключается в том, что в настоящее время уполномоченные органы государственной власти помимо принятия нормативных правовых актов должны будут осуществлять их проверку не только на стадии подготовки и принятия проекта документа, но и на стадии их реализации. Другими словами, соответствующие органы государственной власти проводят мониторинг правоприменения (реализации) действующего законодательства и прежде всего изданных ими нормативных правовых актов в целях выявления коррупциогенных факторов для их последующего устранения <*>. --- <*> Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Саратов, 2010. С. 7. Обязательность проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в настоящее время отражена в ряде регламентных актов парламентов и правительств некоторых государств - участников СНГ, основывающихся на положениях соответствующих специальных законов в рассматриваемой сфере. Так, например, согласно Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденному Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. N 33-СФ, на комитеты возложено проведение по вопросам своего ведения экспертизы: законопроектов; одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных конституционных законов; принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, т.е. фактически антикоррупционной экспертизы <*>. --- <*> Там же. С. 8 - 9. Кроме того, комментируемый принцип также означает, что нормотворческие органы обязаны строить нормотворческий процесс таким образом, чтобы была возможность знакомиться с проектами нормативных правовых актов неограниченному кругу лиц, в том числе независимым экспертам, заключения которых должны в обязательном порядке рассматриваться разработчиками нормативных правовых актов. Достоверность и полнота информации, представляемой для проведения антикоррупционной экспертизы, как принцип организации рассматриваемого вида деятельности имеет исключительно важное значение для построения эффективной системы взаимодействия органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, организаций и учреждений и институтов гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы. Следует подчеркнуть, что такая характеристика, как "достоверность", в контексте комментируемого Модельного [закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1) может быть определена как несомненная верность приводимых сведений для воспринимающих субъектов антикоррупционной экспертизы. Для того чтобы результаты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов были объективными и обоснованными, достоверность информации, предоставляемой для ее проведения, является необходимым условием. Кроме того, для обеспечения проведения всестороннего исследования нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов субъектам, осуществляющим антикоррупционную экспертизу, необходимо наличие всей полноты информации, связанной с подготовкой проекта нормативного правового акта (концепция, пояснительные документы, финансово-экономическое обоснование проекта и т.д.) и его реализацией (сведения о результатах мониторинга правоприменения, правоприменительные акты органов государственной власти и т.д.). Оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами заключается в том, что эксперт, исследуя нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта), должен анализировать и другие нормативные правовые акты, регулирующие однородные отношения, т.е. отношения, взаимосвязанные с теми, которые регулируются в рассматриваемом документе. Необходимость соблюдения данного принципа обусловлена тем, что односторонний, узкий подход (без оценки взаимосвязанных нормативных правовых актов) может привести к необоснованному выводу о наличии в рассматриваемом документе коррупциогенных факторов, например такого, как отсутствие или неполнота административных процедур, в то время как такие процедуры урегулированы в ином правовом документе, принятом в установленном порядке. Требование об оценке нормативных правовых актов в совокупности с другими нормативными правовыми актами является актуальным и аксиоматичным. Дело в том, что национальное законодательство многих государств - участников СНГ содержит большое количество отсылочных норм, а правовые отношения в одной сфере непременно будут так или иначе затрагивать и иные сферы общественных отношений. При таких обстоятельствах только комплексная проверка нормативных правовых актов может позволить добиться реализации целей антикоррупционной экспертизы. Необходимость соблюдения данного принципа обоснована еще и тем, что все принимаемые и действующие правовые акты обладают и общими, и специфическими чертами, находятся в строгой зависимости друг от друга. Игнорирование этого факта снижает эффект правотворческой и правоприменительной деятельности, затрудняет формирование нормативно-правового массива, доступного для граждан, должностных лиц и специалистов <*>. --- <*> Агеев В.Н. Принципы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Актуальные проблемы экономики и права. 2009. N 4. С. 7 - 8. Полноценная реализация комментируемого принципа, по мнению некоторых экспертов, возможна при выполнении следующих условий: - привлечение ученых-юристов; - знание экспертами основ законодательной техники; - знание теории взаимосвязи нормативных правовых актов <*>. --- <*> Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. М., 2012. С. 29. Функциональные взаимосвязи нормативных правовых актов обусловлены функциональным предназначением отраслей права, что применительно к практике антикоррупционной экспертизы означает: "внимание лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, должно быть сосредоточено, в частности, на тех изменениях, которые, возможно, придется внести в действующее законодательство с принятием нового акта". При этом новые материальные нормы не должны противоречить конституции государства и должны анализироваться с точки зрения их процедурной применимости. Изменение регулятивных норм должно происходить после анализа соответствующих охранительных норм, а если понадобится, то с одновременным их изменением <*>. --- <*> См.: Гончаров Д.Ю. Взаимосвязь нормативных правовых актов как принцип антикоррупционной экспертизы // Российская юстиция. 2010. N 1. С. 6. Следующий принцип заключается в том, что результаты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов должны соответствовать критериям: - научной обоснованности; - объективности; - всесторонности; - проверяемости. Научная обоснованность результатов антикоррупционной экспертизы означает, что ее итоги, выраженные в той или иной форме, должны быть надлежащим образом мотивированы. Каждый случай выявления коррупциогенного фактора, а также случаи отказа в признании выявленного фактора коррупциогенным должны быть подтверждены фактическими обстоятельствами, выводы должны быть четко и ясно сформулированы, формулировка должна исключать двоякое толкование и быть исчерпывающей. Результаты анализа положений нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) должны подтверждаться совокупностью действительных данных и, по возможности, практическими примерами работы анализируемой нормы, а также правоприменительной практикой. Объективность и всесторонность результатов антикоррупционной экспертизы может быть достигнута посредством комплексного (всестороннего) анализа нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта при условии оценки его в совокупности (во взаимосвязи) с другими нормативными правовыми актами. По замыслу разработчиков Модельного [закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1), при экспертизе нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта необходимо анализировать практику его применения, а также практику применения сопряженных с ним нормативных правовых актов. Требование проверяемости основывается на формальном закреплении не только результатов проведенной антикоррупционной экспертизы, но и источников и методов получения таких результатов. С точки зрения достижения целей антикоррупционной экспертизы возникает необходимость проверки не только выводов экспертизы, но и всей последовательности действий эксперта при анализе нормативных правовых актов <*>. --- <*> Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Саратов, 2010. С. 17. Проверяемость также означает публичность результатов антикоррупционной экспертизы, которая достигается через возможность размещения заключений в Интернете, а также обязательность предоставления проекта нормативного правового акта совместно с заключениями <*>. --- <*> Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. М., 2012. С. 61. Соблюдение рассматриваемых принципов обеспечивается не только работой квалифицированных специалистов при проведении антикоррупционной экспертизы, но и актуальной, логически выверенной и законной методикой ее проведения. Необходимо отметить, что правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов были разработаны в рамках подготовки [Рекомендаций](https://bukva.ai/docs/rekomendatsii-po-provedeniyu-antikorruptsionnoy) по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принятых на 38-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (постановление N 38-18 от 23 ноября 2012 г.). Обоснованность и объективность результатов экспертизы могут быть достигнуты реализацией предложенного разработчиками Модельного [закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1) и [Рекомендаций](https://bukva.ai/docs/rekomendatsii-po-provedeniyu-antikorruptsionnoy) подхода и соблюдением порядка проведения экспертизы. В соответствии с требованиями, изложенными в [Рекомендациях](https://bukva.ai/docs/rekomendatsii-po-provedeniyu-antikorruptsionnoy) по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта. Принцип обязательности рассмотрения результатов антикоррупционной экспертизы разработчиками нормативного правового акта и проекта нормативного правового акта, по сути, устанавливает требование к деятельности уполномоченных государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в рамках подготовки, согласования и направления для принятия (утверждения) разработанного ими нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта. В соответствии со [статьей 17](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-17#p100145) комментируемого Модельного закона заключение по результатам антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, что обусловлено невозможностью учета всех высказанных независимыми экспертами рекомендаций, которые могут быть различными по своей сути. Однако комментируемый принцип устанавливает обязательность рассмотрения заключения соответствующим государственным органом или должностным лицом - разработчиком нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта в установленные законодательством об антикоррупционной экспертизе сроки. Порядок рассмотрения поступивших заключений о результатах антикоррупционной экспертизы и их учета при доработке проектов нормативных правовых актов более подробно будет рассмотрен в [комментарии к статье 17](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-39-23/statya-17#p100904) Модельного закона. Принцип компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу, непосредственно связан с обоснованностью результатов антикоррупционной экспертизы. Для достижения целей Модельного [закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1) антикоррупционную экспертизу должны проводить специалисты в области применения анализируемого законодательного акта, квалификация которых позволит на основе общетеоретических и специальных познаний, в том числе знаний практики применения законодательства, как позитивной, так и связанной с правонарушениями в данной области, осмыслить реальную степень возможности использовать соответствующие особенности нормативно-правовых формул в коррупционных целях <*>. --- <*> См.: Матковский С.В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы. // Российский следователь. 2008. N 24. С. 29. Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (их проектов), означает, что данный вид деятельности должны осуществлять специалисты, имеющие необходимую квалификацию. Важность комментируемого принципа заключается в том, что уровень знаний эксперта является одним из существенных элементов антикоррупционной экспертизы. Несоответствие уровня компетентности эксперта степени сложности экспертизы может привести к ошибочному (недостоверному) заключению. Принцип компетентности непосредственно связан с принципом объективности, предполагающим применение научнообоснованных методов получения и интерпретации результатов исследования <*>. --- <*> См.: Бикмухаметов А.Э. Принципы организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: понятие и содержание // Актуальные проблемы экономики и права. 2009. N 4 (12). С. 21. В соответствии с [Рекомендациями](https://bukva.ai/docs/rekomendatsii-po-provedeniyu-antikorruptsionnoy) по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов обеспечение требования компетентности достигается: во-первых, путем нормативного закрепления профессиональных и квалификационных требований к лицам, уполномоченным на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Такими требованиями могут быть: наличие высшего юридического образования; наличие научной специализации в области анализа законодательства; наличие практического опыта по противодействию коррупции; наличие опыта подготовки нормативных правовых актов, а также прохождение подготовки (курса обучения) в области проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; во-вторых, возможностью ознакомления лицом, уполномоченным на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, со всеми материалами, необходимыми для проведения экспертизы: публикациями средств массовой информации, результатами социологических и иных исследований в сфере противодействия коррупции, специализированными изданиями; материалами судебной практики, результатами анализа обращений и жалоб, поступающих в адрес государственных органов, и т.д.; в-третьих, возможностью получения лицом, уполномоченным на право проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, консультаций специалистов государственных органов, а также иных специалистов в соответствующей области права, отрасли экономики и т.д. Принцип сотрудничества органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, организаций и учреждений с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы основывается на [статье 13](https://bukva.ai/docs/konventsiya-organizatsii-obedinennyh-natsiy-oon-organizatsiya-obedinennyh/statya-13#p100124) Конвенции ООН против коррупции 2003 г., в которой отмечается необходимость оказания со стороны государственных институтов "содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней". Сотрудничество означает взаимодействие, обмен информацией, взаимопомощь, согласованную деятельность в определенной сфере. Данный принцип тесно взаимосвязан с принципом гласности (обеспечения возможности ознакомления с результатами антикоррупционной экспертизы), который налагает на субъектов, проводящих антикоррупционную экспертизу, обязанность информирования граждан, средств массовой информации, других заинтересованных субъектов о результатах конкретных антикоррупционных экспертиз, устанавливает прозрачность проведения антикоррупционной экспертизы, а также обязанность предоставления материалов для осуществления независимых антикоррупционных экспертиз. Сотрудничество может проявляться в форме взаимодействия или в форме координации. Сотрудничество в форме взаимодействия представляет собой взаимосвязанную деятельность субъектов антикоррупционной экспертизы, имеющих общую цель по выявлению коррупциогенных факторов. При взаимодействии субъектов антикоррупционной экспертизы отношения взаимодействующих сторон строятся на основе паритетности, согласованности, учета взаимных интересов. Взаимодействие при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов означает возможность институтов гражданского общества, а также независимых экспертов при проведении антикоррупционной экспертизы знакомиться с необходимыми документами, а также активно участвовать в проведении самой антикоррупционной экспертизы. Координация как форма сотрудничества не только включает в себя согласованность действий субъектов антикоррупционной экспертизы по достижению общих целей, но и носит более упорядоченный и регламентированный характер. В отличие от взаимодействия при координации устанавливаются обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, а главное - выделяется специальный субъект, имеющий полномочия по организации совместных действий. Сотрудничество государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов предполагает диалог, обмен мнениями, совместное решение каких-либо проблем, возникающих при устранении коррупциогенных факторов. Ответственность уполномоченных субъектов антикоррупционной экспертизы, в компетенцию которых входит ее организация и проведение, за качество антикоррупционной экспертизы, выделенная в качестве основополагающего принципа, предполагает введение в законодательстве государства - участника СНГ об антикоррупционной экспертизе санкций за неисполнение (ненадлежащее исполнение) законодательства в рассматриваемой области. Качество антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов зависит от многих факторов и условий, однако главным из них является строгое соблюдение субъектами антикоррупционной экспертизы правил и методики ее проведения. Учитывая изложенное, практическая реализация комментируемого принципа возможна при условии установления единого нормативного правового регулирования организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов с учетом положений общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, установления эффективного государственного и общественного контроля за его выполнением. Более подробно механизмы использования института юридической ответственности за нарушение законодательства в рассматриваемой области будут рассмотрены в [комментарии к статье 19](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-39-23/statya-19#p100950) Модельного закона. Следует обратить внимание на то, что в комментируемой [статье](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-3#p100014) перечислены только основные принципы, т.е. принципы, которые едины для всей системы антикоррупционной экспертизы, в том числе для всех ее субъектов. Необходимо отметить, что кроме прямо закрепленных в Модельном [законе](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1) существуют и иные принципы, существование которых подтверждается иными нормативными правовыми актами, а также исследованиями теоретико-правовых основ антикоррупционной экспертизы. Данные положения могут быть отражены в виде принципов антикоррупционной экспертизы в национальном законодательстве государств - участников СНГ.