---
title: "Постановление N 39-23 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ"
number: "39-23"
issuer: "Межпарламентская Ассамблея СНГ"
status: действует
canonical: "https://bukva.ai/docs/postanovlenie-39-23/statya-2"
---

# Статья 2. Основные понятия

#### <a id="p100089"></a>Статья 2. Основные понятия


<a id="p100090"></a>Для целей настоящего [Закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1) применяются следующие основные понятия:
<a id="p100091"></a>антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов - деятельность по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, проектах нормативных правовых актов и подготовке заключений, содержащих рекомендации по их устранению, а также требований прокурора об изменении нормативного правового акта;
<a id="p100092"></a>субъекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов - государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, а также юридические и физические лица, прошедшие аккредитацию на право проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов;
<a id="p100093"></a>нормативный правовой акт - официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица либо путем референдума с соблюдением установленной законодательством процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.

<a id="p100094"></a>Комментарий
<a id="p100095"></a>В [статье](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-2#p100008) приведены определения основных терминов, используемых в Модельном [законе](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1), в целях обеспечения унификации терминологии, ее единообразного понимания, толкования и применения в процессе формирования соответствующих норм национального законодательства, а также исключения возможных неточностей и погрешностей, связанных с трудностями перевода какого-либо понятия в процессе международного взаимодействия в сфере противодействия коррупции.
<a id="p100096"></a>Рассматривая содержание термина антикоррупционная экспертиза, следует отметить, что многие ученые относят ее к одной из разновидностей правовой экспертизы <*>, которая является значимым элементом нормотворческого процесса и призвана выверить и сбалансировать правовой акт или проект правового акта путем оценки соответствия данного акта конституции государства и согласованности его с системой законодательства.

<a id="p100097"></a>

---

<a id="p100098"></a><*> См.: Кудашкин А.В. [Проблемы организации и проведения органами](https://bukva.ai/docs/rezolyutsiya-c-122008) прокуратуры антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. 2011. N 2. С. 26.

<a id="p100099"></a>Термин "экспертиза" происходит от латинского слова "expertus", что означает "опытный, сведущий". В различных словарях под экспертизой в основном понимается исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения <*>.

<a id="p100100"></a>

---

<a id="p100101"></a><*> См., напр.: Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 704; Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 787.

<a id="p100102"></a>В широком смысле слова правовая экспертиза является исследованием, проводящимся экспертом по решению или поручению уполномоченных на то лиц либо в силу прямого указания нормативных правовых актов, основанным на применении специальных знаний в целях использования его результатов в юридической деятельности <*>.

<a id="p100103"></a>

---

<a id="p100104"></a><*> Бикеев И.И. Коррупциогенность и коррупциогенные сферы в современном российском обществе // Следователь. 2009. N 2. С. 15 - 17.

<a id="p100105"></a>В настоящее время выделяются следующие основные признаки экспертизы:
<a id="p100106"></a>применение специальных познаний в форме исследования к определенному объекту и предмету;
<a id="p100107"></a>осуществление исследования особым субъектом - экспертом;
<a id="p100108"></a>получение новой информации;
<a id="p100109"></a>оформление результатов в виде соответствующего заключения <*>.

<a id="p100110"></a>

---

<a id="p100111"></a><*> См.: Экспертиза правовых актов в области обороны и военной безопасности / Под общ. ред. А.В. Кудашкина. М., 2011. С. 201.

<a id="p100112"></a>Перечисленные признаки относятся и к антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, однако она характеризуется следующими особенными признаками:
<a id="p100113"></a>является элементом (обязательной составляющей) правотворческого процесса;
<a id="p100114"></a>является превентивным способом устранения коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов;
<a id="p100115"></a>предметом антикоррупционной экспертизы выступают действующие нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов;
<a id="p100116"></a>последствием ошибки в проведении антикоррупционной экспертизы является дефектность нормативного правового акта;
<a id="p100117"></a>антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является несудебной экспертизой <*>.

<a id="p100118"></a>

---

<a id="p100119"></a><*> См.: Экспертиза правовых актов в области обороны и военной безопасности. С. 27.

<a id="p100120"></a>В определении понятий предмета и объекта антикоррупционной экспертизы не существует единства мнений и часто наблюдается смешение понятий <*>. Некоторые эксперты объединяют эти понятия и не видят между ними различий <**>. Другие специалисты к предмету антикоррупционной экспертизы относят административные процедуры, получившие юридическое закрепление или нашедшие отражение в правовых актах <***>.

<a id="p100121"></a>

---

<a id="p100122"></a><*> См., напр.: Газимзянов Р.Р. Объект антикоррупционной экспертизы: понятие, содержание, виды // Актуальные проблемы экономики и права. 2009. N 4. С. 32 - 34.
<a id="p100123"></a><**> См., напр.: Долотов Р.О. Объекты и субъекты антикоррупционной экспертизы региональных правовых актов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов: Сб. ст. / Сост. Е.Р. Россинская. М., 2010. С. 43 - 47.
<a id="p100124"></a><***> См.: Будатаров С.М. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. 2009. N 3. С. 34.

<a id="p100125"></a>По мнению разработчиков Модельного [закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1), предметом антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты и их проекты, разработанные органами государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в них, которые регулируют общественные отношения, являющиеся объектом экспертизы.
<a id="p100126"></a>Таким образом, объектом антикоррупционной экспертизы являются общественные отношения, на регулирование которых направлен исследуемый в целях выявления коррупциогенных факторов нормативный правовой акт или его проект.
<a id="p100127"></a>Кроме того, представляется не вполне верным суждение о том, что коррупциогенные факторы являются непосредственно предметом антикоррупционной экспертизы: представляя собой явление или совокупность явлений, порождающих коррупционные правонарушения, они, с одной стороны, неотделимы от внешней оболочки их формально-юридического закрепления, т.е. нормативного правового акта, а с другой - представляют собой качественную характеристику регулируемых общественных отношений.
<a id="p100128"></a>В основе проведения любого вида экспертизы лежат специальные знания, а именно система теоретических знаний и практических навыков в области конкретной науки, техники, искусства или ремесла, приобретаемых путем специальной подготовки или профессионального опыта. Экспертная деятельность - это целенаправленная, квалифицированная, характеризующая удовлетворение спроса процедура оценки ситуации (явления, действия), определения закономерностей ее развития с последующим выявлением тенденций и построением прогноза на основе собственной и (или) заимствованной методики <*>.

<a id="p100129"></a>

---

<a id="p100130"></a><*> См.: Филатова А.В. Экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функций в системе экспертной деятельности России / Под ред. Н.М. Конина. М., 2009. С. 5.

<a id="p100131"></a>Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов позволяет:
<a id="p100132"></a>на ранних стадиях нормотворческого процесса устранять имеющиеся коррупциогенные факторы, способствуя принятию качественного и эффективного правового акта;
<a id="p100133"></a>при сопряжении с правовым мониторингом (мониторингом правоприменения) устранять недостатки (коррупциогенные факторы) в действующих правовых актах.
<a id="p100134"></a>Таким образом, сущность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов заключается в содействии с помощью научных достижений и практических наработок в области права, а также заложенных в праве потенциальных возможностей оптимальному нормативному правовому регулированию общественных отношений во всех сферах жизни общества, а также в снижении негативных проявлений в деятельности субъектов права, что в итоге вносит определенный вклад в становление и развитие правового государства <*>.

<a id="p100135"></a>

---

<a id="p100136"></a><*> Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. М., 2012. С. 14.

<a id="p100137"></a>По мнению некоторых экспертов, антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности. По этой причине методические основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сформулировать как отсутствие в тексте ведомственных нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении <*>.

<a id="p100138"></a>

---

<a id="p100139"></a><*> См.: Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 8

<a id="p100140"></a>В комментируемой [статье](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-2#p100008) названы субъекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, к которым относятся государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, а также юридические и физические лица, прошедшие аккредитацию на право проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов.
<a id="p100141"></a>Согласно концепции комментируемого Модельного [закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1) все субъекты данной деятельности разделены на две основные категории:
<a id="p100142"></a>субъекты, организующие проведение антикоррупционной экспертизы (подробнее см. [комментарий к статье 8](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-39-23/statya-8#p100555) Модельного закона);
<a id="p100143"></a>субъекты, проводящие антикоррупционную экспертизу - эксперты (подробнее см. [комментарий к статьям 9](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-39-23/statya-9#p100599) - [12](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-39-23/statya-12#p100692) Модельного закона).
<a id="p100144"></a>Предложенное деление является весьма условным, поскольку субъекты, организующие проведение экспертизы, не лишены возможности ее проведения.
<a id="p100145"></a>При необходимости субъекты, проводящие антикоррупционную экспертизу, могут привлекать специалистов, которые по ее результатам готовят предложения; данные предложения могут быть включены в итоговое заключение.
<a id="p100146"></a>Следует отметить, что комментируемым Модельным [законом](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1) специалисты не упомянуты в качестве самостоятельных субъектов антикоррупционной экспертизы. В случае их привлечения они содействуют проведению антикоррупционной экспертизы, поскольку обладают специальными знаниями и профессиональной компетенцией в определенной области знаний. В качестве специалистов могут быть привлечены экономисты, лингвисты, финансисты и специалисты иного профиля по результатам проведенной работы они готовят свои предложения (в том числе и заключения, составленные в произвольной форме), которые могут быть учтены экспертом при подготовке заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы.
<a id="p100147"></a>Комментируемая [статья](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-2#p100008) предлагает определение термина "нормативный правовой акт", используемое в Модельном [законе](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1) в качестве объекта антикоррупционной экспертизы.
<a id="p100148"></a>Следует отметить, что в настоящее время в подавляющем большинстве государств - участников СНГ отсутствует легальное определение нормативного правового акта. Вместе с тем для построения эффективной деятельности по организации и проведению антикоррупционной экспертизы следует хорошо знать природу и содержание нормативных правовых актов и не допускать в них ошибок.
<a id="p100149"></a>Нормативным правовым актам присущи определенные устойчивые признаки.
1. <a id="p100150"></a>Нормативный правовой акт - это письменный документ определенного рода, который обладает особой формой выражения содержащейся в нем информации. Данная форма предполагает: структуризацию текста акта и его построение по правилам юридической техники; формулирование правил поведения длительного характера; нормативный язык; использование специфических юридических понятий и терминов; соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту, особый порядок принятия и опубликования.
2. <a id="p100151"></a>Официальный характер нормативного правового акта заключается в его издании от имени органа, организации, либо государства, либо муниципального образования. Управомоченность названных субъектов принимать правовые акты предопределяется конституцией, законом, положением, уставом, т.е. статутным актом <*>.

<a id="p100152"></a>

---

<a id="p100153"></a><*> Правовые акты: антикоррупционный анализ / Под ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 44.

3. <a id="p100154"></a>Издание нормативных правовых актов допускается строго в пределах компетенции органа, организации, которые действуют в рамках предметов ведения и полномочий. Предприятия, учреждения, организации принимают локальные акты в рамках закона и устава, положений о них.
4. <a id="p100155"></a>Нормативный правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью разных способов: путем установления правовых норм, признания, создания и изменения юридического состояния, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов <*>.

<a id="p100156"></a>

---

<a id="p100157"></a><*> См. подробно: Правовой мониторинг / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2009.

5. <a id="p100158"></a>Нормативный правовой акт обладает общеобязательностью. Это значит, что акт официально признан государством и его институтами. Его обязаны исполнять физические и юридические лица, которым он адресован, с ним они должны сообразовывать свои акты и юридические действия. Игнорирование правовых актов, их нарушение, воспрепятствование их реализации являются нарушениями законности. Они влекут за собой различные способы восстановления баланса актов, их юридической силы и авторитета, с одной стороны, применение мер дисциплинарной, административной, гражданско-правовой, уголовной ответственности к виновным лицам - с другой.
6. <a id="p100159"></a>С помощью понятия "юридическая сила акта" устанавливается его соотносимость и соподчиненность с другими актами, а также выражаются те системные связи и зависимости, которые присущи законодательству в целом и его отраслям.
<a id="p100160"></a>Юридическая сила правового акта выражается:
<a id="p100161"></a>а) в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам конституции государства;
<a id="p100162"></a>б) в строгом соответствии установленной конституцией государства и законом официальной классификации правовых актов;
<a id="p100163"></a>в) в признании обязательной соподчиненности между видами актов - конституция, закон, указ, постановление, инструкция, приказ и т.д. Именно в такой последовательности убывает юридическая сила каждого названного акта и увеличивается "поле обязательности" для него других актов;
<a id="p100164"></a>г) в определении оснований и рамок понятия того или иного акта, его основного содержания. Формулы "на основе и во исполнение закона", "в соответствии с указом президента, постановлением правительства" и т.п. выражают эту правовую связь;
<a id="p100165"></a>д) в признании нормативного правового акта, игнорирующего установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого юридической наукой выработан набор специальных средств: приостановление действия акта, оспаривание, отмена, признание акта недействительным и т.д.
<a id="p100166"></a>По юридической силе все нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты.
<a id="p100167"></a>Закон - это обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт. Ведущее и определяющее положение законов в системе нормативных правовых актов государства выражает одно из основных требований законности - верховенство закона в регулировании общественных отношений. Ни один подзаконный акт не может противоречить закону.
<a id="p100168"></a>Подзаконные нормативные правовые акты - это правотворческие акты компетентных органов, которые основаны на законе и не должны ему противоречить. Подзаконные акты призваны конкретизировать основные, принципиальные положения законов.
<a id="p100169"></a>Практической проблемой в рамках реализации комментируемого Модельного [закона](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1) является соотношение нормативных правовых актов и организационно-распорядительных документов (актов правоприменения), так как последние не являются предметом антикоррупционной экспертизы, проводимой уполномоченными субъектами. Коррупционный риск заключается в том, что организационно-распорядительные документы (акты правоприменения), формально не попадая под признаки нормативного правового акта (не проходят регистрационные или иные учетные процедуры), тем не менее, подчас фактически являясь таковыми, могут нести в себе коррупциогенные нормы и тем самым иметь потенциальную возможность для последующих коррупционных проявлений <*>.

<a id="p100170"></a>

---

<a id="p100171"></a><*> См.: Кудашкин А.В. Комментарий к Федеральному закону "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". М., 2011. С. 116.

<a id="p100172"></a>Отсутствие однозначности в квалификации того или иного правового акта в качестве нормативного на практике может привести к тому, что организационно-распорядительные документы (акты правоприменения), в которых фактически содержатся нормы, выводятся из предмета антикоррупционной экспертизы, проводимой уполномоченными субъектами.
<a id="p100173"></a>В рамках комментария данной [статьи](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-2#p100008) необходимо более подробно остановиться на рассмотрении содержания термина "иные документы", используемого в Модельном [законе](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-1) в качестве одного из объектов антикоррупционной экспертизы. Как было отмечено выше, такого рода иными документами в основном выступают проекты концепций и технических заданий на разработку проектов национальных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты национальных законов, т.е. те документы, которые используются в нормотворческом процессе.
<a id="p100174"></a>Концепция нормативного правового акта представляет собой документ, в котором определяются:
<a id="p100175"></a>а) основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;
<a id="p100176"></a>б) место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений конституции и законов государства, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;
<a id="p100177"></a>в) общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования также должна содержать анализ соответствующей национальной и зарубежной правоприменительной практики, результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;
<a id="p100178"></a>г) социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.
<a id="p100179"></a>Проект технического задания на разработку проекта нормативного правового акта представляет собой документ, содержащий, как правило, следующие разделы:
<a id="p100180"></a>а) основание разработки законопроекта, его форма, вид и рабочее наименование - указываются полное наименование документа, на основании которого разрабатывается законопроект, форма разрабатываемого законопроекта, его вид, а также рабочее наименование;
<a id="p100181"></a>б) заказчик и разработчики законопроекта - указываются полное наименование заказчика и разработчиков, их местонахождение, банковские реквизиты;
<a id="p100182"></a>в) перечень документов, подлежащих разработке:
- <a id="p100183"></a>законопроект или пакет законопроектов;
- <a id="p100184"></a>проекты или основное содержание иных нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации закона (согласуются с заинтересованными органами исполнительной власти вместе с законопроектом);
- <a id="p100185"></a>перечень нормативных правовых актов, подлежащих отмене или изменению в связи с будущим законом (согласуются с концепцией и проектом технического задания на разработку законопроекта);
- <a id="p100186"></a>пояснительная записка;
- <a id="p100187"></a>финансово-экономическое обоснование;
- <a id="p100188"></a>расчеты социально-экономических последствий принятия национального закона;
- <a id="p100189"></a>другие необходимые документы;
<a id="p100190"></a>г) примерная структура законопроекта - порядок расположения составных частей (разделов, глав) законопроекта. Структура законопроекта должна обеспечивать логическое развитие темы, являющейся предметом правового регулирования;
<a id="p100191"></a>д) виды, этапы и сроки работы - определяются этапы, сроки и содержание работ, выполняемых в процессе подготовки законопроекта, с указанием работ, подлежащих приемке заказчиком, которая проводится в том же порядке, что и приемка разработанного законопроекта. В качестве этапов разработки законопроекта могут рассматриваться подготовка концепции законопроекта, разработка его отдельных глав (разделов), доработка законопроекта с учетом высказанных замечаний и т.п.;
<a id="p100192"></a>е) порядок финансирования и смета расходов (при заключении заказчиком договора на разработку законопроекта) - определяются источники и порядок финансирования разработки законопроекта; в случае если разработка законопроекта проводится на договорной (контрактной) основе, приводится смета расходов с распределением по источникам финансирования;
<a id="p100193"></a>ж) порядок приемки работы - устанавливаются порядок предварительного согласования и требования к приемке законопроекта, определяется ответственный за его приемку. Ответственным за приемку законопроекта является, как правило, заказчик - орган государственной власти, ответственный за его разработку.
<a id="p100194"></a>Проекты официальных отзывов и заключений на проекты законов представляют собой документы, в которых отражаются следующие сведения:
<a id="p100195"></a>а) об оценке положений законопроекта с учетом финансово-экономического обоснования, представленного субъектом права законодательной инициативы;
<a id="p100196"></a>б) о возможности финансирования предполагаемых расходов, связанных с предполагаемой реализацией законопроекта;
<a id="p100197"></a>в) о позиции правительства государства в отношении принятия, отклонения, частичного принятия основных положений, отсрочки принятия, даты вступления в силу законопроекта.