--- title: "Постановление N 39-23 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ" number: "39-23" issuer: "Межпарламентская Ассамблея СНГ" status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/postanovlenie-39-23/statya-10" --- # Статья 10. Компетенция государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов #### Статья 10. Компетенция государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов 1. Прокуратура государства в ходе осуществления своих полномочий в порядке, установленном прокуратурой государства, и согласно методике, определенной президентом или правительством государства, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов по вопросам, касающимся: - прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; - государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых государством на основании законодательства государства; - социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. 2. Парламент государства и его рабочие органы проводят антикоррупционную экспертизу всех поступивших для рассмотрения и принятия проектов нормативных правовых актов в порядке, установленном регламентом или иным документом, определяющим порядок работы высшего органа законодательной власти. В двухпалатных высших органах законодательной власти государства антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится самостоятельно в каждой палате. 3. Орган исполнительной власти, осуществляющий функции в области юстиции, и его должностные лица проводят в порядке и согласно методике, определенной президентом или правительством государства, антикоррупционную экспертизу: - проектов законов государства, проектов нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) президентом и правительством государства, а также разрабатываемых органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями; - нормативных правовых актов органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также правоустанавливающих документов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в правоустанавливающие документы муниципальных образований. 4. Иные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица проводят в установленном ими по согласованию с органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области юстиции, порядке антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов. В случае обнаружения в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, данные органы и их должностные лица информируют об этом органы прокуратуры либо орган исполнительной власти, осуществляющий функции в области юстиции. Комментарий [Статья](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-10#p100091) определяет компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере проведения антикоррупционной экспертизы, а также устанавливает предмет данной экспертизы для каждого из данных субъектов. Принципиальными отличиями антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, от аналогичной экспертизы, проводимой другими обязанными субъектами (например, органами исполнительной власти), является ее независимость, которая позволяет прокурорскому работнику, проводящему антикоррупционную экспертизу, делать объективные выводы <*>. Ведомственная антикоррупционная экспертиза не лишена возможности субъективного подхода в процессе нормотворческой деятельности, который подчас приводит к тому, что административные процедуры по оказанию публичных услуг создают привилегированные условия для служащих, которые обязаны такие услуги оказывать, а не для тех, кому они предоставляются. --- <*> См.: Кудашкин А.В. [Проблемы организации и проведения органами](https://bukva.ai/docs/rezolyutsiya-c-122008) прокуратуры антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. 2011. N 2. С. 28. Основным предметом антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, являются нормативные правовые акты. Однако данное обстоятельство не исключает возможности участия органов прокуратуры в нормотворческой деятельности на любой стадии и, как следствие, проведение ими антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Более того, в современных условиях невозможно ограничить функции прокуратуры только надзором за законностью правовых актов, поскольку ее деятельность необходима как в сфере правоприменения, так и в сфере правотворчества. В комментируемой [статье](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-10#p100091) определен предмет антикоррупционной экспертизы, осуществляемой органами прокуратуры. Прокуратура государства в ходе осуществления своих полномочий проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов по вопросам, касающимся: прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых государством на основании законодательства государства; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. Перечисленные группы отношений имеют комплексный характер, т.е. они регулируются нормами различных отраслей права. Так, вопросы государственной службы регулируются прежде всего нормами административного права (в то же время вопросы жилищного обеспечения - нормами гражданского и жилищного права, финансового обеспечения - финансового права), государственной и муниципальной собственности - нормами гражданского права (отдельные аспекты - нормами земельного, административного и иных отраслей права) и т.д. Законодательство о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина весьма разнообразно и обширно. Права, свободы и обязанности человека и гражданина являются основными элементами правового статуса личности. Между правами и свободами нет принципиальной разницы, так как по своей юридической природе и системе гарантий они тождественны и отражают социальные возможности человека в различных сферах. Обеспечение их государством означает юридически признанную возможность каждого избирать вид и меру своего поведения как человека и гражданина <*>. --- <*> См.: Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Реализация прокуратурой новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы // Законность. 2010. N 7. С. 36. Главенствующее положение в системе законодательства о правах и свободах человека и гражданина занимает конституция государства. Конкретные субъективные права и юридические обязанности субъектов права закреплены многочисленными законодательными и иными нормативными правовыми актами. Законодательство о государственной и муниципальной собственности включает нормы гражданского права и значительный массив иных нормативных правовых актов. Главной особенностью оборота государственной и муниципальной собственности является ее публичный характер: она призвана служить обеспечению реализации публично-правовых задач и функций государства и муниципальных образований. Объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются в соответствии с законами государства, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти и муниципальных образований. Все государственное и муниципальное имущество разделено на две основные группы: 1) имущество, закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; 2) средства соответствующего бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, составляющие государственную казну государства либо муниципальную казну муниципального образования. Следует иметь в виду, что законодательство о государственной и муниципальной собственности регулирует самые разнообразные отношения, в том числе связанные с использованием государственного и муниципального имущества и распоряжением им, к числу которых относятся отношения по размещению заказов. Таким образом, общественные отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также принятые и принимаемые в его исполнение иные нормативные правовые акты являются предметом антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры <*>. Как показывает анализ практики антикоррупционной экспертизы, именно в нормативных правовых актах, регулирующих отношения по размещению заказов, наиболее часто встречаются коррупциогенные факторы, и именно в этой области отношений часто встречаются коррупционные проявления. --- <*> См.: Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. М., 2012. С. 133. Законодательство о государственной и муниципальной службе характеризуется разнообразием в силу значительной дифференциации видов публичной службы. Государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий как государства, так и его институтов (органов, должностных лиц). Система государственной службы государства может включать в себя: государственную гражданскую службу, военную службу, правоохранительную службу, а также другие виды государственной службы. Муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан, осуществляемую на постоянной основе на должностях муниципальной службы. Отдельно следует выделить законодательство, регулирующее социальные гарантии лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, которое включает законодательные и иные нормативные правовые акты о государственной и муниципальной службе. Бюджетное законодательство регулирует бюджетные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных и муниципальных денежных фондов. К бюджетным правоотношениям относятся: - отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы государства и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; - отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы государства, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы государства, контроля за их исполнением. Юридические права и обязанности государственных органов и органов местного самоуправления как субъектов бюджетного права выражают их компетенцию относительно осуществления определенной части деятельности государства по образованию, распределению и использованию централизованных финансовых ресурсов, подлежащую обязательной реализации. Компетенция государственного органа распределяется между его структурными подразделениями и должностными лицами и в силу своей обязательности требует от них активных действий. Налоговое законодательство составляет совокупность юридических норм, устанавливающих виды налогов в государстве, порядок взимания и регулирующих отношения, связанные с возникновением, изменением и прекращением налоговых обязательств. Налоговое законодательство регулирует отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в государстве, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения. Таможенное законодательство включает нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области таможенного дела. Таможенное регулирование в государстве может осуществляться в соответствии с таможенным законодательством и законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Водное законодательство регулирует водные отношения. Содержание водных правоотношений составляют права, обязанности и ответственность сторон. Они, в частности, выражаются в титулах права собственности и права пользования водными объектами. При этом классификация водных правоотношений и, следовательно, деление водного права на институты должны быть во многом связаны с титулами пользования водными объектами, с договорными и разрешительными механизмами в области водопользования, с платностью водопользования. Такое же деление можно наблюдать в земельных и лесных правоотношениях, а значит, и в земельном и лесном праве. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в государстве как основы жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории (земельные отношения). Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов. Природоохранное законодательство регулирует правоотношения, возникающие по поводу: воздействия человека на состояние окружающей среды в различных сферах деятельности, т.е. в промышленности, на транспорте, в энергетике, сельском хозяйстве и т.д.; охраны отдельных видов природных объектов; установления особого эколого-правового режима на отдельных территориях. Законодательство о лицензировании регулирует отношения, связанные с выдачей лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и аннулированием лицензий и надзором лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих требований и условий. Необходимость проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов может следовать из материалов дел, рассматриваемых в уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве, результатов анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также из других материалов, содержащих достаточные данные о наличии коррупциогенных факторов. Кроме того, информация о наличии в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов может поступить от органов, организаций, их должностных лиц в случае обнаружения таких факторов в нормативных правовых актах (их проектах), принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции [(пункт 4 комментируемой статьи)](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-10#p100100). В связи с этим в органах прокуратуры должен быть организован учет таких обращений. Антикоррупционная экспертиза, проводимая парламентом государства и его рабочими органами, охватывает все поступившие для рассмотрения и принятия проекты нормативных правовых актов. Антикоррупционная экспертиза в обязательном порядке проводится органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области юстиции. Комментируемая [статья](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-10#p100091) определяет, что органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области юстиции, антикоррупционная экспертиза проводится: - по проектам законов государства, проектам нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) президентом и правительством государства, а также разрабатываемых органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями; - по нормативным правовым актам органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающим правовой статус организаций или имеющим межведомственный характер, а также по правоустанавливающим документам муниципальных образований и муниципальным правовым актам о внесении изменений в правоустанавливающие документы муниципальных образований. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области юстиции, определяется нормативным правовым актом, утверждаемым (принимаемым) президентом или правительством государства. Орган исполнительной власти, осуществляющий функции в области юстиции, проводит антикоррупционную экспертизу во исполнение поручений президента государства, правительства государства, по обращениям органов государственной власти, их должностных лиц, а также при поступлении нормативного правового акта в данный орган для государственной регистрации. Иные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу только в отношении принятых ими (в том числе совместно с другими государственными органами), т.е. собственных, нормативных правовых актов и разработанных проектов нормативных правовых актов. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится правотворческим органом при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения (антикоррупционном мониторинге) в отношении всех собственных нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Таким образом, антикоррупционную экспертизу могут проводить только органы, организации и должностные лица, наделенные полномочиями по изданию (принятию) нормативных правовых актов, т.е. правотворческими полномочиями публично-правового характера. К таким субъектам относятся органы государственной власти и управления (например, различные министерства и ведомства), региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также должностные лица указанных органов. Отдельного рассмотрения затрагивают следующие аспекты компетенции государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц при проведении антикоррупционной экспертизы: 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами (организациями), должна проводиться органами, организациями, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов (организаций), при мониторинге применения данных нормативных правовых актов. 2. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами (организациями), полномочия которых при реорганизации и (или) упразднении не переданы, должна проводиться органом, к компетенции которого относится осуществление функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов. В данном случае речь идет о субъектах антикоррупционной экспертизы, представленных только государственными органами власти и управления, так как вопросы выработки государственной политики не относятся к полномочиям органов местного самоуправления. При выявлении в нормативных правовых актах реорганизованных и (или) упраздненных органов (организаций) коррупциогенных факторов органы и организации, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов (организаций), либо орган, к компетенции которого относится осуществление функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, принимают решение о разработке проекта нормативного правового акта, направленного на исключение из нормативных правовых актов реорганизованных и (или) упраздненных органов (организации) коррупциогенных факторов. Комментируемой [статьей](https://bukva.ai/docs/modelnyy-zakon-ob-antikorruptsionnoy-ekspertize/statya-10#p100091) особо подчеркивается, что государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица в случае обнаружения в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры или орган исполнительной власти, осуществляющий функции в области юстиции. Следует отметить, что такое информирование является одной из форм взаимодействия субъектов антикоррупционной экспертизы, которой, как показывает складывающаяся правоприменительная практика, субъекты антикоррупционной экспертизы (за исключением органов прокуратуры) пользуются не в полной мере.