--- title: "Постановление ЕСПЧ от 12.01.2016" number: "37138/14" issuer: "Европейский суд по правам человека" issued_on: 2016-01-12 status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27" --- # Статья 27 ### Статья 27 Физическое или юридическое лицо, затронутое отдельным случаем, вправе подать в Конституционный суд жалобу на судебное решение, нарушающее Основной закон по смыслу подпункта "d" пункта 2 статьи 24 Основного закона, если решением по существу дела или иным решением о прекращении производства по делу: a) были нарушены права жалующегося лица, закрепленные в Основном законе; b) средства правовой защиты были исчерпаны жалующимся лицом или отсутствуют...". 20. В Постановлении N 32/2013. (XI.22.) AB Конституционный суд установил требование, соблюдение которого обязательно при применении пункта 3 статьи 58 Закона о СНБ, и отклонил рассмотренную конституционную жалобу на следующих основаниях: "...1. Конституционный суд считает, что... для того, чтобы внешний контроль был эффективным, решение министра, ответственного за вопросы юстиции... о предоставлении разрешения на тайный сбор разведывательной информации, должно быть мотивировано... [42]. 1.1. Действующими нормативными правовыми актами предусмотрены два вида тайного сбора разведывательной информации: скрытое наблюдение по поводу расследования отдельных преступлений и скрытое наблюдение, не связанное с расследованием отдельных преступлений... [47]. 1.2. Скрытое наблюдение, не связанное с расследованием отдельных преступлений, осуществляется либо без разрешения, выданного органом, осуществляющим внешний контроль [статьи 54 - 55 Закона о СНБ], либо на основании разрешения, выданного органом, осуществляющим внешний контроль [(статьи 54 - 55 Закона о СНБ]. В случаях, указанных в законе, предоставление разрешения означает предоставление разрешения судьей или министром юстиции. [48]. Согласно положениям Закона о СНБ в международной практике есть несколько примеров, когда государства проводят различия между сбором разведывательной информации в связи с расследованием отдельных преступлений (включая тесно связанные сферы предупреждения и выявления преступлений) и сбором разведывательной информации в интересах национальной безопасности. [49]. На основании данного принципа законом установлена система раздельного предоставления разрешений. В целях выявления фактических уголовно наказуемых деяний разрешение на тайный сбор разведывательной информации предоставляется так же, как в Законе о полиции, судьей, назначенным для выполнения данной задачи председателем Будапештского высокого суда, в то время как мероприятия, предусмотренные статьей 56 и осуществляемые в рамках общего сбора разведывательной информации, требуют разрешения министра юстиции... [51]. Пункт 2 статьи 53 Закона о СНБ, согласно которому допускается прибегать к специальным средствам и методам тайного сбора разведывательной информации лишь в случае, если необходимые сведения не могут быть получены иными способами, применяется в обоих случаях... [62]. В соответствии с пунктом 4 статьи 14 Закона о СНБ Комитет национальной безопасности Национального собрания Венгрии осуществляет контроль за порядком выдачи разрешений министром юстиции... [69]. ...2. Конституционный суд пока не рассматривал... вопросы осуществления тайного сбора разведывательной информации, регулируемого Законом о СНБ и не связанного с расследованием отдельных преступлений. Однако в Постановлении N 2/2007. (I. 24.) AB Конституционный суд уточнил общие условия, при которых допускается тайный сбор разведывательной информации в демократическом государстве, основанном на принципе верховенства права. [70]. В связи с тем, что содержание пункта 1 статьи B Основного закона идентично содержанию пункта 1 статьи 2 ранее действовавшей Конституции, а также поскольку в силу правил толкования Основного закона не может быть сделан вывод, противоречащий вышеупомянутому мнению Конституционного суда, принципиальные позиции относительно необходимости и соразмерности тайного сбора разведывательной информации могут быть поддержаны. [71]. Конституционный суд также принял во внимание прецедентную практику Европейского Суда, процитированную в его предыдущих решениях. Дела, касающиеся "тайных расследований", рассматривались Европейским Судом в свете положений [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1), закрепленных в ее [статье 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065), которая защищает право на уважение частной жизни. Европейский Суд отмечал в своих постановлениях, что в демократическом обществе права, закрепленные в [пункте 1 статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100067) Конвенции, могут быть ограничены в пределах, определенных в [пункте 2](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100068) этой статьи, то есть только в целях, перечисленных в данном [пункте](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100068), и лишь в случаях, когда указаны основания, по которым такие ограничения являются необходимыми. [72]. В соответствии с прецедентной практикой Европейского Суда правомерность не просто требует, чтобы соответствующее ограничение было предусмотрено законом. Выражение "предусмотрено законом" требует, чтобы сама норма законодательства соответствовала принципам верховенства права. Поскольку тайный сбор разведывательной информации уже в силу своей формулировки исключает возможность применения эффективного средства правовой защиты, процедура предоставления разрешения на такой сбор информации обязательно должна содержать достаточные гарантии защиты прав частных лиц. Соответственно, за тайным сбором разведывательной информации необходимо осуществлять трехэтапную процедуру контроля: при выдаче разрешения на осуществление вмешательства, во время вмешательства и после прекращения вмешательства. Контроль должны осуществлять "органы", независимые от исполнительной власти. Прежде всего только постоянный, продолжающийся и обязательный контроль может гарантировать, чтобы в определенном случае не было нарушено требование о соразмерности... [73]. В своих постановлениях Европейский Суд сформулировал минимальные требования, которым должно соответствовать правовое положение, регулирующее порядок использования устройств для осуществления тайной разведывательной деятельности. Европейский Суд подчеркнул, что в связи с тем, что вмешательство в основополагающие права носит скрытый характер, и поскольку использование таких устройств создает "непредсказуемые" возможности для органов исполнительной власти, необходимо, чтобы сами процедуры обеспечивали достаточные гарантии соблюдения прав частных лиц. В этой связи государства должны разработать точные и подробные нормы законодательства, которыми могли бы руководствоваться и к которым могли бы иметь доступ граждане. С точки зрения правового регулирования четкими и очевидными должны быть компетенция органа, применяющего соответствующие устройства, сущность мер и порядок их осуществления. Что касается требования о ясности правовых норм, Европейский Суд также подчеркнул, что в законе должны быть перечислены ситуации и обстоятельства, оправдывающие такое вмешательство, и условия осуществления вмешательства. В качестве минимальной гарантии закон должен устанавливать критерии, на основании которых может быть определен круг лиц, потенциально затрагиваемых мерой, а также содержать положения, регулирующие порядок документального подтверждения использования устройств для осуществления тайной разведывательной деятельности, и уточняющие правила защиты и уничтожения этой документации. При принятии решения о применении устройств для осуществления тайной разведывательной деятельности государственным органам не может быть предоставлена слишком широкая свобода усмотрения (e.g. [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100144), Постановление Европейского Суда по делу "Валенсуэла Контрерас против Испании" (Valenzuela Contreras v. Spain), 58/1997/842/1048). При применении устройств для осуществления тайной разведывательной деятельности дополнительной гарантией является требование об ограничении доступа к информации лицам со стороны (e.g., Постановление Европейского Суда по делу "Копп против Швейцарии" (Kopp v. Switzerland) от 25 марта 1998 г., 13/1997/797/1000). --- <1> E.g. (лат. сокращение от exempli gratia) - например (примеч. переводчика). [74]. Использование с конкретной целью означает, что устройства для осуществления тайной разведывательной деятельности могут использоваться только в целях, предусмотренных в [пункте 2 статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100068) Конвенции... Соблюдение критерия необходимости находится в тесной взаимосвязи с этим вопросом. Базовым условием является то, что вмешательство должно быть оправдано острой общественной необходимостью и быть соразмерным опасности, которую требуется предотвратить, и причиненному вреду. [75]. Рассмотрение этих вопросов не должно сводиться к определению того, соответствуют ли условия ограничений, предусмотренные законом, критерию необходимости-соразмерности, и должно охватывать рассмотрение вопроса о необходимости применения в конкретном случае устройств для осуществления тайной разведывательной деятельности. Что касается требования о необходимости, огромное значение имеет то, чтобы применение устройств осуществлялось только в случае "отягчающей" (серьезной) угрозы и только если традиционные следственные мероприятия и устройства представляются неэффективными при конкретных обстоятельствах дела. Кроме того, любое применение устройств для осуществления тайной разведывательной деятельности должно происходить в соответствии со строгой процедурой, с которой можно ознакомиться заранее... [76]. На основании положений [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1) и прецедентной практики Европейского Суда Конституционный суд сделал вывод о том, что национальная безопасность, общественная безопасность и расследование преступлений являются интересами, для защиты которых могут быть использованы, при соблюдении вышеперечисленных критериев, даже секретные следственные мероприятия, которые представляют собой серьезные механизмы законодательного ограничения. [77]. ...3. Конституционный суд изучил оспариваемое положение в пределах поданной жалобы. Жалующиеся лица оспаривали законность деятельности по тайному сбору разведывательной информации, осуществляемую антитеррористическим органом для целей, не связанных с расследованием преступлений. По их словам, оспариваемое положение не соответствует Основному закону, поскольку оно позволяет антитеррористическому органу тайно собирать разведывательную информацию на основании Закона о СНБ, в то время как этот закон не содержит гарантий соблюдения затрагиваемых фундаментальных прав. [78]. Жалующиеся лица не проводили отличия между различными этапами тайного сбора разведывательной информации (назначение меры, ее выполнение и прекращение вмешательства), а выбрали некоторые правила применения [этой меры] и обжаловали их. По поводу принятия решения о вмешательстве они жаловались на то, что разрешение, выдаваемое министром, ответственным за вопросы юстиции, не является достаточной гарантией, в частности, учитывая тот факт, что в законе отсутствует закрытый перечень оснований, при наличии которых может быть подано ходатайство о выдаче разрешения. Жалующиеся лица полагают, что не решена судьба информации, не существенной для целей слежки, и информации, относящейся к лицам, которых дело не касается, после прекращения вмешательства... [80]. Соответственно, в рамках жалобы Конституционный суд должен рассмотреть вопрос о том, является ли разрешение на проведение антитеррористическим органом мероприятий по тайному сбору разведывательной информации, выдаваемое министром, ответственным за вопросы юстиции, и обработка данных после прекращения вмешательства нарушением фундаментальных прав, а именно права на неприкосновенность частной жизни и права на информационную автономию... [92]. ...3.2. Прежде всего Конституционный суд рассмотрел вопрос о соответствии Основному закону положений о предоставлении разрешения министром, ответственным за вопросы юстиции. Первым этапом скрытого наблюдения является принятие решения о вмешательстве. В связи с тем, что в соответствии с пунктом 3 статьи 7/E Закона о полиции министр, ответственный за вопросы юстиции, предоставляя разрешение на использование устройств и методов, позволяющих осуществлять тайный сбор разведывательной информации, дает согласие на вмешательство государства, которое является серьезным нарушением фундаментальных прав, процедура вмешательства должна регулироваться в соответствии с законодательством, действующие нормы должны быть ясными, и в отношении вмешательства должны применяться процедуры внешнего контроля... [94]. ...Оспариваемое положение Закона о полиции позволяет антитеррористическому органу при выполнении некоторых задач осуществлять мероприятия по тайному сбору разведывательной информации в соответствии с положениями Закона о СНБ. Закон о полиции в ясной форме определяет две группы задач, для выполнения которых в соответствии с Законом о СНБ допускается тайный сбор разведывательной информации: задачи, указанные в подпунктах "a" и "ad" пункта 1 статьи 7/E, а также задачи, перечисленные в подпункте "e" пункта 1 статьи 7/E. [95]. Под задачами, указанными в подпункте "ad" пункта 1 статьи 7/E, в рамках борьбы с терроризмом понимаются предупреждение, обнаружение и подавление попыток совершения акта терроризма на территории Венгрии в целях обеспечения интересов национальной безопасности Венгрии. Подпункт "e" отсылает к подпункту "d", разрешая получать, анализировать, оценивать и передавать информацию иностранного происхождения или касающуюся иностранных государств, которая требуется для выполнения задачи, указанной в подпункте "d". Подпункт "d" предусматривает следующие задачи: способствовать спасению граждан Венгрии, находящихся на территории иностранных государств, жизни и здоровью которых угрожает неминуемая опасность вследствие военных действий, вооруженного конфликта, взятия заложников или террористического акта, содействовать их безопасному возвращению в Венгрию и обеспечивать их эвакуацию, а также сотрудничать с государствами-членами и органами Европейского союза, органами Организации Североатлантического договора, компетентными международными организациями и органами соответствующего иностранного государства. Эти задачи реализуются на основании решения министра, ответственного за поддержание общественной безопасности, при поддержке министра, ответственного за иностранные дела. [96]. Оспоренный жалующимися лицами пункт 3 статьи 7/E отсылает к Закону о СНБ и повторяет закрепленные в последнем правила, относящиеся к мероприятиям по тайному сбору разведывательной информации (статьи 53 - 60) и обработке собранных данных [статьи 38 - 52]. Пункт 3 статьи 7/E Закона о полиции предусматривает применение mutatis mutandis [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100156) положений Закона о СНБ как к расследованию жалобы на действия антитеррористического органа, так и к осуществлению парламентского контроля за деятельностью антитеррористического органа и проведению расследования по выявленным фактам нарушения законодательства при проведении операций антитеррористическим органом [пункт 5 статьи 11, пункты 1 и 2, подпункты "a" - "f" пункта 4, пункт 5 статьи 14, пункт 3 статьи 15, статья 16, статья 18, пункт 4 статьи 27 Закона о СНБ]. Кроме того, оспариваемое положение прямо предусматривает, что министр, ответственный за вопросы юстиции, вправе предоставить разрешение на применение в рамках выполнения установленных законом задач устройств для осуществления тайной разведывательной деятельности согласно исчерпывающему перечню. Таким образом, пункт 3 статьи 7/E Закона о полиции соответствует требованиям о закреплении в законе и ясности нормативного регулирования, поскольку он в достаточной степени уточняет условия принятия решений обстоятельства осуществления мероприятий, регулируемых в соответствии с законом. --- <1> Mutatis mutandis (лат.) - с соответствующими изменениями (примеч. переводчика). [97]. Далее Конституционный суд рассмотрел вопрос о том, обеспечивала ли в соответствующем случае выдача министром юстиции разрешения на тайный сбор разведывательной информации достаточные гарантии соблюдения фундаментальных прав частных лиц... [102]. Тайный сбор разведывательной информации в интересах национальной безопасности может осуществляться лишь на основании подпункта "a", "ad" или подпункта "e" пункта 1 статьи 7/E Закона о полиции, то есть для борьбы с приготовлением к совершению актов терроризма на территории Венгрии и для защиты граждан Венгрии, которым угрожает опасность на территории иностранных государств... [105]. Объем задач, относящихся к национальной безопасности, намного шире, чем задач, относящихся к расследованию конкретных преступлений, поскольку для целей национальной безопасности события, происходящие в реальной действительности, изучаются не потому, что они относятся к сфере применения уголовного права, и эти события необязательно влекут правовые последствия. Выявление и борьба с приготовлениями к совершению деяний, имеющих значение с точки зрения обеспечения государственного суверенитета и защиты государственного правового порядка, могут находиться вне сферы конкретных уголовно наказуемых деяний. Соответственно, задачи, связанные с интересами национальной безопасности, не сравнимы с задачами тайного сбора разведывательной информации в связи с расследованием преступлений, который осуществляется на основании статьи 69 Закона о полиции и требует наличия разрешения суда. Предупреждение и устранение рисков национальной безопасности требуют политических решений, вследствие чего решения такого рода относятся к компетенции органов исполнительной власти. Изложенные соображения оправдывают то обстоятельство, что тайный сбор разведывательной информации общего характера должен осуществляться на основании разрешения, выдаваемого министром, ответственным за вопросы юстиции. [106]. Однако при выдаче разрешения министр, ответственный за вопросы юстиции, должен взвесить интересы национальной безопасности и вред, причиняемый основополагающим правам. Таким образом, помимо оценки интересов национальной безопасности Венгрии с политической точки зрения (внутренние и иностранные дела), лицо, предоставляющее разрешение, должно установить справедливое соотношение между интересами национальной безопасности и основополагающими правами. При установлении справедливого соотношения лицо, предоставляющее разрешение, должно опираться на принцип, согласно которому методы тайной разведки в интересах национальной безопасности могут быть использованы даже антитеррористическим органом лишь в качестве крайней меры получения информации. Пункт 2 статьи 53 Закона о СНБ явным образом предусматривает ultima ratio [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100162) характер методов тайной разведки: особые устройства и методы тайного сбора разведывательной информации могут быть использованы лишь в случае, когда данные, необходимые для выполнения установленной задачи, не могут быть получены иным способом, а именно традиционными средствами сбора информации. Данная норма Закона о СНБ призвана служить правовой гарантией, аналогичной гарантии, которую составляет указание в законе деяний, образующих состав преступных деяний, в контексте тайного сбора разведывательной информации в связи с расследованием конкретного преступления, которое осуществляется по подозрению в совершении преступления. --- <1> Ultima ratio (лат.) - последний довод (примеч. переводчика). [107] ...Ходатайство о предоставлении разрешения должно быть мотивированным. Решение... лица, предоставляющего разрешение... должно быть основано на содержании ходатайства: ходатайство удовлетворяется или, если оно недостаточно мотивировано, отклоняется. Таким образом, в случае, если орган, ходатайствующий о предоставлении разрешения, не может в достаточной степени обосновать, что данные, требующиеся для выполнения его задач, не могут быть им получены иным способом, разрешение на использование разведывательных устройств и методов не может быть выдано... [114]. Применительно к назначению и осуществлению мероприятий по тайному сбору разведывательной информации фундаментальной гарантией является внешний контроль. Контроль за деятельностью антитеррористического органа в соответствии с Законом о СНБ осуществляет Комитет национальной безопасности (далее - Комитет) Национального собрания Венгрии... По просьбе Комитета министр юстиции обязан предоставлять информацию о подробностях сбора информации, на который получено разрешение, и о характере дела (подпункт "b" пункта 4 статьи 14 Закона о СНБ). [115]. Комитет может получить информацию о нарушениях при проведении операций службами (антитеррористическим органом), в том числе в ходе собственных расследований, из жалоб граждан или показаний сотрудников служб... [119]. Закон о СНБ предусматривает единственное исключение из сферы контроля Комитета: Комитет не может узнать информацию, раскрытие которой может поставить под угрозу важнейшие интересы национальной безопасности по защите методов и источников (личности участников), на которые делается ставка в соответствующем деле (пункт 1 статьи 16 Закона о СНБ). [120]. Контроль за деятельностью служб национальной безопасности и антитеррористического органа и за предоставлением разрешений министром юстиции может осуществлять, помимо Национального собрания, Уполномоченный по правам человека. [121]. В соответствии с подпунктом "f" пункта 1 статьи 18 Закона CXI от 2011 года "Об Уполномоченном по правам человека" правоохранительные органы, включая антитеррористический орган, являются органами, контроль за деятельностью которых осуществляет Уполномоченный по правам человека... Отсутствуют какие-либо препятствия для проведения проверки Уполномоченным по правам человека. Единственным ограничением, как и в случае с контролем, осуществляемым Национальным собранием Венгрии, является то, что в докладе о тайной разведывательной деятельности органа, получившего разрешение на использование устройств для осуществления тайной разведывательной деятельности, не должно содержаться сведений, позволяющих сделать вывод о том, что в конкретном случае были проведены разведывательные мероприятия (пункт 3 статьи 28). Уполномоченный по правам человека ежегодно может представлять в Национальное собрание доклад о расследованных делах, если соблюдены условия, указанные в статье 38 Закона CXI от 2011 года "Об Уполномоченном по правам человека", и вправе просить Национальное собрание о проведении расследования по любому делу, за исключением случаев представления предложений о внесении изменений в законодательство.... [122]. На основании вышеизложенного Конституционный суд сделал вывод о том, что Закон о СНБ предполагает осуществление контроля за выдачей разрешений министром юстиции со стороны государственных органов, независимых от органов исполнительной власти... [124]. ...3.3. Изучив ссылку, сделанную в пункте 3 статьи 7/E Закона о полиции, Конституционный суд отметил, что пункт 3 статьи 58 Закона о СНБ явным образом не предусматривает необходимость мотивировки решения... [127]. При принятии судебного решения в отношении тайного сбора разведывательной информации на основании Закона о полиции необходимо рассмотреть вопрос о соответствии запроса о представлении разрешения требованиям законодательства... [128]. [...] В соответствии со ссылкой, содержащейся в пункте 3 статьи 7/E, также требуется предоставление министром юстиции разрешения на осуществление антитеррористическим органом, который является частью полицейской службы, мероприятий по тайному сбору разведывательной информации в интересах национальной безопасности для целей предупреждения любых попыток совершить террористический акт на территории Венгрии или для защиты граждан Венгрии, которым угрожает опасность на территории иностранных государств... [130]. В связи с тем, что Закон о СНБ прямо не требует от министра юстиции излагать мотивы своих решений, лицо, выдающее разрешение, не обязано его мотивировать. Однако в отсутствие мотивировки лица, которые осуществляют внешний контроль, не смогут впоследствии понять, проанализировать или пересмотреть обстоятельства и мотивы, приведшие к принятию решения по конкретному делу. [131]. Хотя пункт 3 статьи 58 Закона о СНБ предписывает, что решение о предоставлении разрешения должно быть основано на содержании запроса, это содержание по определению однобоко, поскольку, заявляя о необходимости тайного сбора информации, лицо, направившее запрос, будет ссылаться лишь на интересы национальной безопасности. Лицо, предоставляющее разрешение, обязано установить справедливое соотношение между интересами национальной безопасности и фундаментальными правами, закрепленными в пунктах 1 и 2 статьи VI Основного закона за лицами, затронутыми мероприятиями по тайному сбору секретной информации, а также обязано, помимо определения необходимости в ограничении, обеспечить соразмерность ограничения... [132]. Учитывая, что особый характер скрытого наблюдения исключает возможность применения средств правовой защиты, ограничения прав на неприкосновенность частной жизни и информационную автономию, соразмерные интересам защиты национальной безопасности, требуют эффективного внешнего контроля уже на этапе предоставления разрешения на использование устройств для осуществления тайной разведывательной деятельности. [133]. Комитет национальной безопасности и Уполномоченный по правам человека могут осуществлять эффективный внешний контроль за предоставлением разрешений министром юстиции, если в решении министра о предоставлении разрешения на скрытое наблюдение изложены достаточно подробные мотивы. Глубина и подробность изложения мотивов должны позволять лицам, осуществляющим внешний контроль, оценить соотношение между интересами национальной безопасности и затронутыми основополагающими правами. [134]. После того, как предоставлено разрешение в соответствии с пунктом 3 статьи 46 Abtv. [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100179), для того, чтобы обеспечить эффективный внешний контроль, Конституционный суд установил требование, обеспечивающее соблюдение пунктов 1 и 2 статьи VI Основного закона, согласно которым при применении пункта 3 статьи 58 Закона о СНБ в решении министра, ответственного за вопросы юстиции, о назначении мероприятий по тайному сбору разведывательной информации, должны быть изложены причины принятия решения. --- <1> Так в тексте. По-видимому, имеется в виду Закон "О службах национальной безопасности" - Nbtv. (примеч. переводчика). [135]. ...3.4. Далее Конституционный суд рассмотрел вопрос о том, нарушает ли порядок обработки антитеррористическим органом полученных данных после прекращения мероприятий по тайному сбору разведывательной информации право на информационную автономию. Заявители утверждали, что Закон о СНБ, в отличие от Закона о полиции, не предусматривает каких-либо конкретных обязанностей государственных органов по уничтожению собранной разведывательной информации, которая не соотносится с целями слежения, и данных, которые относятся к лицам, не затрагиваемым делом... [138]. На основании вышеизложенного Конституционный суд установил, что, хотя Законом о СНБ, в отличие от пункта 3 статьи 73 Закона о полиции, прямо не предусмотрена обязанность уничтожения собранной информации, которая не соотносится с целями слежки, и данных, которые относятся к лицам, не затрагиваемым делом, комплексное толкование выражения "перестала существовать необходимость в обработке данных", содержащегося в подпункте "e" пункта 2 статьи 50 и статьи 43 Закона о СНБ, позволяет сделать однозначный вывод о том, что любые данные, не требующиеся для достижения целей сбора разведывательной информации, в частности, данные о лицах, не затрагиваемых делом, подлежат уничтожению ex officio. Соответственно, вышеуказанное нормативное регулирование соответствует принципу связанности с целями и в состоянии предупреждать хранение собранных данных. Кроме того, Закон о СНБ позволяет заинтересованным лицам подать заявление об уничтожении их персональных данных, в удовлетворении которого может быть отказано только по решению генерального директора по конкретным основаниям. Также в отношении обработки данных осуществляется внешний контроль, поскольку информация о мотивах отклонения заявления должна быть направлена в Национальное агентство по вопросам защиты данных и свободы информации [статья 48 Закона о СНБ]. [139]. Таким образом, Конституционный суд отклоняет данную жалобу на несоответствие спорного положения Основному закону и требование об отмене спорного положения...". 21. В докладе, посвященном демократическому надзору за деятельностью служб безопасности, принятом Венецианской комиссией на 71-м пленарном заседании (г. Венеция, 1 - 2 июня 2007 г.) (CDL-AD(2007)016-e), отмечалось: "...81. В свете важности и природы затрагиваемых интересов сбор разведывательной информации для обеспечения безопасности является одной из главных областей государственной политики, в отношении которой власти государств крайне неохотно допускают контроль со стороны законодательного органа или судов государства и, a fortiori [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100187), международный надзор и контроль. --- <1> A fortiori (лат.) - тем более (примеч. переводчика). 82. По множеству причин могут существовать напряженность в отношении национальной политики безопасности не только между правящей партией и политической оппозицией государства, но и конституционная напряженность между органами исполнительной и законодательной власти, напряженность внутри правительства (особенно коалиционного правительства), а также напряженность между политическими лидерами и сотрудниками служб разведки и безопасности. Процесс принятия политических решений в сфере национальной безопасности и проведение соответствующих операций должны сопровождаться большой степенью секретности. Однако секретность также ведет к увеличению контроля государства за принятием политических решений в ущерб органу законодательной власти, а также к изоляции государства от какой-либо критики. Это усугубляется тем обстоятельством, что в настоящее время "внешние" и "внутренние" угрозы государству находятся во взаимосвязи. Соответственно, информация по вопросам безопасности и разведывательная информация все чаще представляют собой единое целое... 86. Относительно ограниченного объема парламентского и судебного контроля особенно важно отметить особый характер разведки для обеспечения безопасности. Самую суть службы безопасности составляет картотека разведывательной информации. "Достоверных" (hard) данных, чисто фактических сведений, недостаточно для службы безопасности или, если на то пошло, любой полицейской организации. Она должна собирать также предполагаемые разведывательные данные, чтобы определить, какие люди угрожают или могут угрожать национальной безопасности. Эта информация может быть получена различными способами. Большая часть информации из закрытых источников, касающейся внутренней безопасности, исходит от информаторов. Как и фактическая информация, эти "недостоверные (soft) разведывательные данные" могут и должны, если служба надлежащим образом выполняет свою работу, проверяться для составления профиля личности подозреваемого и анализа подозрительной деятельности... 130. Ведомственный контроль служб безопасности представляет собой первоочередную гарантию от злоупотреблений полномочиями, когда сотрудники служб привержены демократическим ценностям государства и принципу уважения прав человека. Внешний контроль служит главным образом для того, чтобы подкреплять ведомственный контроль и периодически обеспечивать, чтобы ведомственный контроль осуществлялся надлежащим образом. 131. Ведомственный контроль означает прежде всего, что вышестоящие руководители службы должны практически осуществлять эффективный контроль за нижестоящими сотрудниками службы... 134. Так же, как строгий ведомственный контроль является предпосылкой эффективного контроля органов исполнительной власти в отношении службы безопасности, строгий контроль органов исполнительной власти в отношении службы безопасности является предпосылкой адекватной подотчетности парламенту, учитывая, что доступ парламента к разведывательной информации обычно зависит от органов исполнительной власти. Данный вывод в меньшей степени применим к системам экспертного надзора/выдачи разрешений постольку, поскольку эти системы имеют собственный доступ к должностным лицам и разведывательным материалам... 137. С целью обеспечить беспристрастную проверку и гарантии для государства, что секретные службы действуют в соответствии с его политическими решениями, эффективно и корректно, в ряде стран были созданы такие службы, как генеральный инспектор, судебный комиссар, аудитор, которые проверяют деятельность служб безопасности и имеют законные полномочия для доступа к информации и сотрудникам... 150. Существует несколько причин, по которым члены парламента должны участвовать в надзоре за деятельностью служб безопасности. Во-первых, конечные полномочия и легитимность служб безопасности исходят из законодательного одобрения их прав, деятельности и расходов. Во-вторых, существует риск того, что службы могут служить узким политическим интересам или интересам отдельных групп, а не государству в целом и интересам защиты конституционного строя, если на них не распространяется демократический надзор. Таким образом, надлежащий контроль может обеспечить стабильный, политически двухпартийный подход к обеспечению безопасности, что выгодно и государству, и самим службам... 153. Сопоставление норм, содержащихся в различных международно-правовых источниках, позволяет сделать вывод о том, что чаще всего парламент создает один надзорный орган для всех главных служб безопасности и разведки, а не отдельный надзорный орган для каждой службы... 195. Судебный контроль за службами внутренней безопасности может осуществляться в различных формах. Во-первых, в форме предварительного разрешения на досудебном этапе производства и/или пересмотра решений post hoc [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100201), осуществляемых в отношении специальных следственных мероприятий, таких как прослушивание телефонных разговоров, установка подслушивающих устройств и видеонаблюдение. Это обычная практика в государствах Европы... --- <1> Post hoc (лат.) - после этого (примеч. переводчика). 204. Тем не менее у требования о предварительной выдаче судебного разрешения на проведение специальных следственных мероприятий имеется очевидное преимущество, состоящее в том, что служба безопасности вынуждена "выйти за свои пределы" и убеждать независимое лицо в необходимости применения той или иной меры. Данный порядок подчиняет интересы безопасности законодательству и как таковой способствует институциональному закреплению принципа уважения закона. Если процедура работает надлежащим образом, предоставление судебных разрешений будет иметь превентивный эффект, сдерживая поступление безосновательных ходатайств и/или сокращая срок проведения специального следственного мероприятия. Парламентская Ассамблея Совета Европы ранее прямо указывала на очевидную предпочтительность предоставления судебных разрешений на проведение специальных следственных мероприятий (в зависимости от вида мероприятий)... 218. Экспертные органы могут дополнять или подменять парламентские органы или суды... 219. Экспертный орган обладает большим опытом и имеет больше времени для надзора за службами безопасности и разведки и исключает риски политического разделения и позерства, к которым могут быть склоны парламентские комитеты. Орган может работать на основе полной или частичной занятости, но даже если его занятость имеет частичный характер, осуществляемый им контроль может быть более продолжительным, чем контроль со стороны парламентского органа, члены которого имеют множество иных политических интересов и обязанностей. Срок пребывания в должности у членов экспертного органа может быть дольше, чем обычный срок созыва парламента, что особенно важно в связи с тем, что, как уже упоминалось... "период накопления опыта" разведки относительно долог. 220. Как и в случае с парламентским надзором, мандат экспертного органа может иметь институциональный характер, то есть он может быть создан для осуществления надзора лишь в отношении отдельного органа внутренней безопасности (здесь кроется отличие от функционального надзора, описанного ниже)... 222. Однако представляется важным, что объем контрольных полномочий должен быть тщательно прописан во избежание споров о том, подпадает ли та или иная деятельность в рамки мандата экспертного органа, и во избежание пересечений с другими механизмами подотчетности, в частности, с судебным контролем за полицейскими полномочиями и с подотчетностью министров перед парламентом... 241. Представляется явно необходимым, чтобы частные лица, утверждающие, что они были негативным образом затронуты исключительными полномочиями служб безопасности и разведки, такими как осуществление наблюдения или предоставление допуска к секретной информации, имели какое-либо средство для получения компенсации. Помимо укрепления механизма подотчетности, жалобы также могут помочь в повышении эффективности служб, сигнализируя об административных проблемах. Кроме того, очевидно, что необходимо учитывать требования международных договоров, посвященных правам человека, особенно Европейской [конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1) о защите прав человека и основных свобод с ее защитой справедливого разбирательства, уважения частной жизни и требованием о предоставлении эффективного средства правовой защиты. 242. Впрочем, очевидно, что законные цели в деятельности службы безопасности и разведки не должны иметь возможности при помощи системы обжалования выяснять подробности о работе службы. Система обжалования должна уравновешивать, с одной стороны, независимость, здравомыслие и справедливость и, с другой стороны, деликатное отношение к интересам безопасности. Создать подобную систему сложно, но не невозможно. 243. Лица, заявляющие о нарушениях со стороны государства в других областях, обычно имеют право подать иск о возмещении ущерба в судебном порядке. Эффективность этого права обусловлена, однако, тем, что частное лицо знает о предполагаемом правонарушении и может представить доказательства, которые удовлетворят суд. Как отмечалось выше, по ряду причин способность обычных судов выступать в качестве адекватного средства правовой защиты в области безопасности ограничена. Прецедентная практика Европейского Суда... содержит очень четкое правило о том, что средство правовой защиты не должно существовать лишь теоретически. 244. Альтернативный вариант состоит в том, чтобы позволить независимому должностному лицу, такому как уполномоченный по правам человека, осуществлять расследование и представлять доклады по жалобе на действия соответствующего органа. 245. В подобных системах, в которых функционирует институт уполномоченного по правам человека, акцент делается на независимом официальном расследовании, которое проводится от имени жалующегося лица. Эти независимые службы обычно занимаются административными нарушениями государственных органов, а не допущенными ими правовыми ошибками. Их расследования могут характеризоваться меньшим участием жалующегося лица в процессе и меньшей прозрачностью, чем в случае судебного разбирательства. Как правило, такое расследование завершается не вынесением постановления и применением формальных средств правовой защиты, а докладом и, если жалоба удовлетворена, рекомендацией по исправлению рассмотренных вопросов и будущим иском... 246. Реже государство использует парламентский или экспертный надзорный орган для рассмотрения жалоб частных лиц... Для парламентского надзорного органа может оказаться полезным рассмотрение жалоб на действия служб безопасности и разведки, поскольку он получает понимание потенциальных проблем: политических, с законностью и эффективностью. С другой стороны, если надзорный орган слишком тесно связан со службами, за деятельностью которых он осуществляет контроль, или действует в рамках секретности, жалующееся лицо может понять, что процесс обжалования недостаточно независим. В случае, если один и тот же орган и рассматривает жалобы, и осуществляет надзор, оптимально, чтобы для этих двух разных функций были предусмотрены отдельные юридические процедуры... 247. В целом предпочтительно, чтобы две указанные функции были отданы разным органам, но чтобы существовали процедуры, позволяющие надзорному органу получать представление об отдаленных последствиях подачи индивидуальных жалоб. Данный подход подтверждается также [Конвенцией](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1) по защите прав человека и основных свобод. Содержащееся в [статье 13](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-13#p100084) Конвенции требование о наличии средств правовой защиты в отношении обжалуемых нарушений прав, независимых от процесса выдачи разрешений, означает, что государственная система контроля, e.g. для обработки данных, может удовлетворять критериям того, что вмешательство должно быть "предусмотрено законом" и "необходимо в демократическом обществе", но что отсутствие средства правовой защиты предполагает, что все-таки имеет место нарушение [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1). Как указано выше, Европейский Суд отмечал, что средство правовой защиты должно быть эффективным фактически и юридически. В частности, следует подчеркнуть, что Европейский Суд признавал ранее, что орган, осуществляющий контроль в отношении данных, который является независимым и имеет в соответствии с законом официальные полномочия по присуждению компенсации в случае признания данных о безопасности неточными или ненадлежащими, но который фактически не имеет опыта, позволяющего проводить оценку этих данных, не является эффективным средством правовой защиты по смыслу [статьи 13](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-13#p100084) Конвенции... 249. В некоторых государствах не только частные лица, но и сотрудники служб могут доводить вопросы, связанные с деятельностью служб, до внимания уполномоченного по правам человека или парламентского надзорного органа... 250. Еще одним способом обжалования является обращение в специализированный суд...". 22. Несколько международно-правовых документов, применимых в контексте настоящего дела, изложены в Постановлении Европейского Суда по делу "Драгоевич против Хорватии" ((Dragojevic v. Croatia) от 15 января 2015 г., жалоба N 68955/11, §§ 62 - 66). 23. В Постановлении по делу "Компания "Диджитэл Райтс Айленд" против министра связи и других" ((Digital Rights Ireland v. Minister for Communications & Others) от 8 апреля 2014 г. дела N C-293/12 и C-594/12) Суд Европейского союза отметил: "...26. В этом отношении следует заметить, что к данным, которые должны храниться провайдерами доступных для публики электронных служб связи или публичных сетей связи, в соответствии со статьями 3 и 5 Директивы 2006/24 относятся данные, необходимые для отслеживания и идентификации источника и адресата сообщения, определения даты, времени, продолжительности и вида сообщения, а также оборудования, через которое пользователь передал сообщение, для уточнения местонахождения мобильного устройства связи, данных, которые включают, inter alia [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100223), имя и адрес абонента или зарегистрированного пользователя, телефонный номер звонившего, номер, на который выполнен вызов, и IP-адрес для интернет-служб. Эти данные делают возможным, в частности, установление личности лица, с которым абонент или зарегистрированный пользователь общался, средств общения, а также времени общения и места, из которого осуществляется выход на связь. Эти данные также позволяют выяснить частоту связи абонента или зарегистрированного пользователя с определенными лицами в течение определенного периода. --- <1> Inter alia (лат.) - в числе прочего (примеч. переводчика). 27. Эти данные, взятые в совокупности, могут способствовать получению очень точных выводов о частной жизни лиц, информация о которых сохранена, например, о ежедневных привычках, постоянном или временном месте проживания, перемещениях в дневное и иное время, выполняемых делах, социальных отношениях этих лиц и социальной среде, которая их окружает... 52. Что касается права на уважение частной жизни, в соответствии со сложившейся прецедентной практикой Суда Европейского союза защита основополагающих прав в любом случае требует применения отступлений и ограничений в отношении защиты персональных данных только в той степени, в которой их применение строго необходимо (дело N C-473/12, IPI EU:C: 2013:715, § 39, а также процитированные прецеденты)... 62. В частности, Директива 2006/24 не закрепляет каких-либо объективных критериев, на основании которых круг лиц, полномочия которых предполагают доступ к хранящимся данным и их последующее использование, ограничен тем, что строго необходимо для достижения преследуемой цели. Прежде всего доступ компетентных внутригосударственных органов к хранящимся данным не зависит от предварительного рассмотрения дела судом или независимым административным органом, решения которых направлены на ограничение доступа к данным и их использование в пределах, строго необходимых для достижения преследуемой цели, и которые подключаются к делу при поступлении мотивированного ходатайства указанных органов, представленного в рамках процедур предупреждения, обнаружения и преследования преступлений. Директива 2006/24 также не закрепляет каких-либо специфических обязанностей государств-членов по установлению пределов такого рода...". 24. В докладе за 2013 год Специального докладчика ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение Франка Ла Рю [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100229) (Frank La Rue), содержатся следующие выводы и рекомендации: --- <1> Официальный текст доклада на русском языке см.: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/133/05/PDF/G1313305.pdf?OpenElement (примеч. переводчика). "...78. Коммуникационные методы и технологии существенным образом эволюционировали, изменив способ государственного слежения за сообщениями. В этой связи государства должны модернизировать свои подходы к регулированию практики слежения за сообщениями и изменить ее в целях обеспечения соблюдения и защиты прав человека частных лиц. 79. Государства не могут обеспечить возможность частным лицам свободно искать, получать информацию и выражать свое мнение без соблюдения, защиты и поощрения их права на неприкосновенность личной жизни. Неприкосновенность личной жизни и свобода выражения мнений взаимосвязаны и взаимозависимы, причем посягательство на одно из этих прав может стать причиной и следствием нарушения другого. В отсутствие адекватного законодательства и правовых норм по обеспечению конфиденциальности, безопасности и анонимности сообщений журналисты, правозащитники и разоблачители не могут, например, удостовериться, что их сообщения не станут объектом контроля со стороны государств. 80. В целях выполнения своих правозащитных обязательств государства должны обеспечить, чтобы права на свободу выражения мнений и неприкосновенность личной жизни находились в основе их нормативно-правовых механизмов слежения за сообщениями. В этой связи Специальный докладчик рекомендует нижеследующее.
A. Обновление и укрепление законов и правовых норм
81. Слежение за сообщениями должно рассматриваться как крайне интрузивное деяние, которое потенциально препятствует осуществлению прав на свободу выражения мнений и неприкосновенность личной жизни и угрожает основам демократического общества. Законодательство должно предусматривать, что отслеживание государством сообщений должно осуществляться только в самых исключительных обстоятельствах и только под надзором независимого судебного органа. В законе должны быть четко указаны гарантии, касающиеся характера, охвата и продолжительности возможных мер слежения, оснований, требующихся для их применения, органов власти, уполномоченных санкционировать, осуществлять такие меры и надзирать за ними, и средств правовой защиты, предусмотренных национальным законодательством. 82. Частные лица должны иметь законное право на уведомление о том, что их сообщения отслеживались или что к их коммуникационным данным получили доступ государственные органы. Учитывая, что заблаговременное или совпадающее по времени уведомление может поставить под угрозу эффективность слежения, частные лица должны, тем не менее, уведомляться об этом сразу же после окончания слежения. Они также должны иметь возможность добиваться возмещения ущерба в связи с применением к ним мер по слежению за сообщениями после их завершения. 83. Законодательная база должна обеспечивать, чтобы меры по слежению за сообщениями: a) были предписаны законом и удовлетворяли нормам ясности и предсказуемости, что является достаточным для обеспечения того, чтобы частные лица были заблаговременно уведомлены о них и могли предвидеть их применение; b) являлись строго и очевидно необходимыми для достижения законной цели; c) соответствовали принципу соразмерности и не применялись в случаях наличия или неисчерпания менее интрузивных методов. 84. Государства должны криминализировать незаконное слежение с государственными или частными субъектами. Такие законы не должны использоваться для борьбы с разоблачителями или другими частными лицами, стремящимися предать гласности нарушения прав человека. Они также не должны препятствовать законному надзору за деятельностью правительства со стороны граждан. 85. Предоставление частным сектором коммуникационных данных государствам должно регулироваться надлежащим образом для обеспечения того, чтобы правам человека уделялось первостепенное значение во всех случаях. Вопрос о доступе к коммуникационным данным, хранящимся у национальных корпоративных субъектов, должен ставиться только в таких обстоятельствах, когда были исчерпаны другие доступные, менее инвазивные методы. 86. Предоставление коммуникационных данных государствам должно контролироваться независимым органом, таким как суд или надзорный механизм. На международном уровне государства должны использовать договоры о взаимной правовой помощи для регулирования доступа к коммуникационным данным, хранящимся у зарубежных корпоративных субъектов. 87. Методы и практика слежения, применяющиеся вне правового поля, должны быть поставлены под законодательный контроль. Их внеправовое использование подрывает базовые принципы демократии и может привести к пагубным политическим и социальным последствиям.
B. Содействие обеспечению конфиденциальных,
безопасных и анонимных каналов связи
88. Государства должны воздерживаться от принуждения к идентификации пользователей как предварительного условия для доступа к каналам связи, включая онлайновые службы, интернет-кафе или мобильную телефонию. 89. Частные лица должны обладать свободой выбора в области использования какой бы то ни было технологии для обеспечения безопасности своих сообщений. Государства не должны вторгаться в использование технологий шифрования и принуждать к предоставлению дешифровочных ключей. 90. Государства не должны хранить персональную информацию или требовать ее хранения исключительно в целях слежения. 91. Государства должны демонстрировать полную транспарентность в отношении применения и охвата методов и полномочий слежения. Они должны публиковать как минимум обобщенную информацию о количестве одобренных и отклоненных запросов, данные о запросах в разбивке по провайдерам услуг, расследованиям и целям. 92. Государства должны предоставлять частным лицам достаточную информацию с тем, чтобы позволить им полностью понять охват, характер и применение законов, разрешающих слежение за сообщениями. Государства должны разрешить провайдерам услуг публикацию информации о применяемых ими процедурах при слежении государства за сообщениями, соблюдении ими этих процедур и отчетов о слежении государства за сообщениями. 93. Государства должны учредить независимые надзорные механизмы, способные обеспечить транспарентность и подотчетность практики слежения государства за сообщениями. 94. Государства должны повышать осведомленность общественности об использовании новых коммуникационных технологий в целях оказания содействия частным лицам в плане надлежащей оценки связанных с обменом информацией рисков, их регулирования, снижения их вероятности и принятия осознанных решений в этой области. 95. Государства должны обеспечивать, чтобы коммуникационные данные, собираемые корпоративными субъектами в ходе оказания коммуникационных услуг, соответствовали наивысшим стандартам защиты данных. 96. Государства обязаны воздерживаться от принуждения частного сектора к принятию мер, дискредитирующих конфиденциальность, безопасность и анонимность коммуникационных услуг, включая требование о создании технических средств перехвата для целей государственного слежения или запрет на использование шифрования. 97. Государства должны принимать меры по предотвращению коммерциализации технологий слежения, уделяя особое внимание технологическим исследованиям, развитию, торговле, экспорту и использованию этих технологий с учетом возможности их содействия систематическим нарушениям прав человека.
E. Содействие оценке соответствующих международных
обязательств в области прав человека
98. Существует значительная потребность в углублении понимания на международном уровне вопроса о защите права на неприкосновенность личной жизни в свете технологических достижений. Комитет по правам человека должен рассмотреть вопрос о выпуске нового замечания общего порядка о праве на неприкосновенность личной жизни взамен замечаниям Общего порядка N 16 (1988). 99. Правозащитные механизмы должны продолжить оценку обязательств частного сектора в области разработки и поставки технологий слежения...". 25. В Резолюции Европейского парламента от 12 марта 2014 г. "О программе слежения Агентства государственной безопасности Соединенных Штатов Америки, органах, осуществляющих слежение в различных государствах-членах, и их влиянии на основополагающие права граждан Европейского союза и на трансатлантическое сотрудничество в сферах юстиции и внутренних дел" содержатся следующие положения: "...Последствия массового слежения ...G. Принимая во внимание, что разоблачения, сделанные в июне 2013 года, породили в Европейском союзе множество опасений относительно: - возможности использования этих операций по массовому слежению в целях, не связанных в строгом смысле с защитой национальной безопасности и борьбой против терроризма, например, для экономического и промышленного шпионажа или для профилирования по политическим основаниям; - ущемления свободы прессы и конфиденциальности коммуникации представителей профессий, обладающих соответствующими привилегиями, в том числе адвокатов и врачей; - соответствующих ролей и степени вовлеченности служб разведки и частных IT- и телекоммуникационных компаний; - все более размытых границ между правоохранительной и разведывательной деятельностью, что ведет к обращению с каждым гражданином как с подозреваемым и осуществлению наблюдения за ним; - угроз неприкосновенности личной жизни в цифровую эру и последствий массового слежения для граждан и обществ... T. Принимая во внимание, что основополагающие права, особенно права на свободу выражения мнения, печати, мысли, совести, религии и объединения, неприкосновенность личной жизни, право на защиту информации, а также право на эффективное средство правовой защиты, презумпцию невиновности и право на справедливое судебное разбирательство и запрещение дискриминации, закрепленные в Хартии Европейского союза по правам человека, являются краеугольными камнями демократии, принимая во внимание, что массовое слежение за людьми не соответствует этим краеугольным камням... Демократический надзор за службами разведки ...BW. Принимая во внимание, что службы разведки в демократических обществах наделены особыми полномочиями и возможностями для защиты основополагающих прав, демократии и верховенства права, прав граждан и государства от внутренних и внешних угроз, демократически подотчетны и подлежат судебному контролю, что они наделены особыми полномочиями и возможностями лишь в этих целях, принимая во внимание, что эти полномочия должны использоваться в пределах, установленных основополагающими правами, демократией и верховенством права, и их использование подлежит строгому надзору, поскольку иначе они утрачивают легитимность и создают угрозу основам демократии; BX. Принимая во внимание тот факт, что за службами разведки следует признать определенный уровень секретности, чтобы не ставить под угрозу проводимые операции, не раскрывать modi operandi [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100273) и не подвергать риску жизнь агентов, но данная секретность не может отменить или исключить применение правил о демократическом и судебном надзоре за их деятельностью, а также о прозрачности данной деятельности, особенно в разрезе уважения основополагающих прав и принципа верховенства права, являющихся краеугольными камнями демократического общества; --- <1> Modi operandi (лат.) - методы работы (примеч. переводчика). BY. Принимая во внимание, что большая часть существующих внутригосударственных надзорных механизмов и органов появилась и модернизировалась в 1990-х годах, и необязательно они были приспособлены к быстрым политическим и технологическим изменениям, произошедшими в последнее десятилетие и приведшим к возросшему уровню международного сотрудничества в области разведки, в том числе путем широкомасштабного обмена персональными данными, как следствие зачастую границы между разведывательной деятельностью и правоохранительной деятельностью размыты; BZ. Принимая во внимание, что демократический надзор за разведывательной деятельностью до сих пор осуществляется лишь на внутригосударственном уровне, несмотря на выросшие масштабы обмена информацией между государствами - членам Европейского союза и между государствами - членами Европейского союза и другими странами, принимая во внимание расширяющуюся пропасть между уровнем международного сотрудничества, с одной стороны, и возможностями осуществления надзора, сводящимися к внутригосударственному уровню, с другой стороны, и эта пропасть ведет к недостаточному и неэффективному демократическому надзору; CA. Принимая во внимание, что внутригосударственные надзорные органы зачастую не имеют полного доступа к разведывательной информации, полученной от иностранной разведывательной службы, что приводит к возникновению ситуаций, когда отсутствует достаточный надзор за международным обменом информацией, принимая во внимание, что данная проблема усугубляется так называемым правилом третьей стороны, или принципом "контроля со стороны отправителя", который позволяет первоначальным отправителям осуществлять контроль за дальнейшим распространением информации деликатного характера, но, к сожалению, часто толкуется как применяющийся к контролю, осуществляемому получившими информацию службами; CB. Принимая во внимание, что частные и общественные инициативы относительно реформы прозрачности являются ключом к обеспечению публичного доверия общественности к деятельности служб разведки, принимая во внимание, что правовые системы не должны препятствовать компаниям в раскрытии обществу информации о том, что они делают при получении различных правительственных запросов и судебных приказов о доступе к данным пользователя, в том числе в возможном раскрытии общей информации о количестве запросов и приказов, которые были одобрены или отклонены.
Главные выводы
...6) напоминает о твердой вере Европейского союза в необходимость установления правильного соотношения между мерами безопасности и защитой гражданских свобод и основополагающих прав, обеспечивая при этом максимальное уважение личной жизни и защиты данных; 7) считает, что сбор данных в таких масштабах заставляет сомневаться в том, действительно ли эти меры преследовали лишь цели борьбы с терроризмом, поскольку речь идет о сборе всех возможных данных обо всех гражданах, и указывает, соответственно, на возможное существование других целей, включая политический и экономический шпионаж, которые следует всесторонне прояснить; 8) ставит вопрос о соответствии действий некоторых государств-членов, состоящих в массовом экономическом шпионаже, законодательству Европейского союза о внутреннем рынке и конкуренции, закрепленному в [разделах I](https://bukva.ai/docs/dogovor-o-funktsionirovanii-evropeyskogo-soyuza/statya-1#p100042) и [VII](https://bukva.ai/docs/dogovor-o-funktsionirovanii-evropeyskogo-soyuza/statya-222#p101593) Договора о функционировании Европейского союза, подтверждает принцип лояльного сотрудничества, закрепленный в [пункте 3 статьи 4](https://bukva.ai/docs/dogovor-o-evropeyskom-soyuze-rus-angl/statya-4#p100094) Договора о Европейском союзе, а также принцип, согласно которому государства-члены "воздерживаются от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Европейского союза"... 10) осуждает широкомасштабный и систематический сбор персональных данных невиновных лиц, зачастую включающих информацию интимного характера, подчеркивает, что используемые службами разведки системы неизбирательного массового слежения представляют собой серьезное вмешательство в основополагающие права граждан, подчеркивает, что право на неприкосновенность личной жизни - это не роскошь, а основа свободного и демократического общества, подчеркивает далее, что потенциально массовое слежение негативно влияет на свободу слова, мысли и мнения, а также на свободу собраний и объединений и порождает значительный потенциал для злоупотреблений при использовании информации, собранной в отношении политических противников, подчеркивает, что эта деятельность по массовому слежению также влечет за собой незаконные действия служб разведки и поднимает вопросы относительно экстерриториальности внутригосударственного законодательства... 12) рассматривает программы слежения как очередной шаг по направлению к полноценному превентивному государству, изменению сложившейся парадигмы уголовного права в демократических обществах, согласно которой вмешательство в основополагающие права подозреваемых должно осуществляться по решению судьи или прокурора при наличии разумных подозрений и регулироваться законодательством, и предлагающий взамен набор правоохранительных и разведывательных мероприятий с размытыми и ослабленными правовыми гарантиями, зачастую противоречащими демократической системе сдержек и противовесов и основополагающим правам, особенно презумпции невиновности, напоминает в связи с этим о решении Федерального конституционного суда Федеративной Республики Германия о запрещении использования превентивных сыскных мероприятий (praventive Rasterfahndung) при отсутствии доказательств конкретной опасности другим охраняемым законом правам высокого уровня, в силу чего общая угрожающая ситуация или международная напряженность не являются достаточными основаниями для принятия подобных мер... 14) подчеркивает, что вышеописанная обеспокоенность усиливается на фоне быстрого развития технологий и общества, поскольку Интернет и мобильные устройства повсеместно используются в повседневной жизни ("сплошная компьютеризация"), и бизнес-модели большинства интернет-компаний строятся на обработке персональных данных, считает, что масштаб данной проблемы беспрецедентен, отмечает, что возможно возникновение ситуации, когда инфраструктура для массового сбора и обработки данных может быть использована в неправомерных целях при смене политического режима...". 26. Ссылаясь на [статью 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции, заявители жаловались, что они потенциально могут быть подвергнуты мерам, применяемым в рамках осуществления "наблюдения на основании пункта 3 статьи 7/E3". По словам заявителей, имеющееся правовое регулирование создает почву для злоупотреблений, в частности, вследствие отсутствия судебного контроля. [Статья 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции предусматривает: "1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции. 2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц". 27. Власти Венгрии не согласились с данной жалобой. ##### A. Приемлемость жалобы ###### 1. Доводы стороны 28. Власти Венгрии формально не оспаривали потенциальный статус жертв заявителей по смыслу прецедентной практики Европейского Суда, в соответствии с которой одного лишь наличия нормы законодательства, допускающей применений устройств для осуществления разведывательной деятельности, достаточно для признания статуса жертвы, даже если эти устройства никогда не использовались в отношении заявителя. Тем не менее власти Венгрии оспорили доводы заявителей о том, что к ним, как к сотрудникам наблюдательной организации, мероприятия по тайному слежению будут применены с большей вероятностью, чем к другим лицам. 29. Кроме того, власти Венгрии утверждали, что в своей конституционной жалобе заявители не жаловались на наличие или отсутствие гарантий, применяющихся к процессу тайного сбора разведывательной информации в целом. Заявители не жаловались на предоставление министром юстиции разрешения на вмешательство и обработку данных после прекращения вмешательства. Власти Венгрии обращали внимание на тот факт, что заявители не исчерпали имеющихся в их распоряжении внутригосударственных средств правовой защиты в отношении любых последующих жалоб, которые могли появиться у них применительно к иным этапам производства. 30. Относительно статуса жертвы заявители подчеркивали, что отсутствие значимого внешнего контроля за применением мероприятий по тайному слежению угрожало неприкосновенности частной жизни лиц, поскольку ничто не препятствовало органам государственной власти произвольно пользоваться данной прерогативой. Их контролирующая деятельность, вероятно, не служит основанием для тайного сбора разведывательной информации, однако их довод о том, что в качестве сотрудников наблюдательной организации, критикующей власти Венгрии, они в большей степени испытывали разочарование и беспокойство по поводу возможного скрытого наблюдения за ними, чем обычные граждане, нельзя было признать страхом, основанным на совершенно беспочвенных предположениях, особенно если рассматривать некоторые из последних мер властей Венгрии как направленные против организаций гражданского общества. 31. По поводу исчерпания внутригосударственных средств правовой защиты заявители не спорили с тем, что их конституционная жалоба фокусировалась на системе предоставления разрешения, поскольку только гарантии, предоставляемые на этом этапе, могут обеспечить достаточную защиту права на неприкосновенность частной жизни. Это означало, что гарантии, которые относились скорее к этапам производства, не могли компенсировать вред, причиненный праву на неприкосновенность частной жизни, если процедура предоставления разрешения на скрытое наблюдение не сопровождается механизмом контроля, который мог бы на законных основаниях предотвратить необоснованные вмешательства в сферу частной жизни. Однако вопрос о правильности этого довода может быть оценен лишь при рассмотрении процедуры в целом. Предположение властей Венгрии о том, что Европейский Суд должен воздерживаться от оценки других этапов производства, помимо этапа предоставления разрешения, было бессмысленным и практически нереализуемым. Кроме того, заявители обратили внимание на то, что жалоба, поданная в Конституционный суд, и жалоба, направленная в Европейский Суд, не в полной мере соответствовали друг другу в части озвученных аргументов, поэтому Европейский Суд не должен, опираясь исключительно на принцип субсидиарности, воздерживаться от рассмотрения вопроса о том, обеспечивали ли другие имевшиеся процессуальные гарантии достаточную защиту. ###### 2. Мнение Европейского Суда 32. Что касается статуса жертвы заявителей, Европейский Суд последовательно признавал в своей прецедентной практике, что в его задачи, как правило, входит не пересмотр in abstracto [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100301) соответствующего законодательства и практики, а установление того, не является ли нарушением [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1) порядок их применения к заявителю (см., inter alia, Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии" (Klass and Others v. Germany) от 6 сентября 1978 г., [§ 33](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100027), Series A, N 28, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "N.C. против Италии" (N.C. v. Italy), жалоба N 24952/94, [§ 56](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2495294#p100115), ECHR 2002-X, и Постановление Европейского Суда по делу "Компания "Кроне Ферлаг ГмбХ & Ко. КГ" против Австрии (N 4)" (Krone Verlag GmbH & Co. KG v. Austria) (N 4) от 9 ноября 2006 г., жалоба N 72331/01, § 26). --- <1> In abstracto (лат.) - отвлеченно, абстрактно (примеч. переводчика). 33. Однако признавая отдельные особенности мер скрытого наблюдения и важность обеспечения эффективного контроля и надзора за ними, Европейский Суд соглашался с тем, что при определенных обстоятельствах частное лицо может утверждать, что оно стало жертвой вследствие одного лишь факта существования законодательства, допускающего скрытое наблюдение, даже если это лицо не может указать конкретные мероприятия, затрагивающие именно его. Подход Европейского Суда к оценке того, имело ли место вмешательство в случаях подачи жалобы на законодательство, допускающее применение мер скрытого наблюдения, был изложен в упоминавшемся выше Постановлении Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии" ([§§ 34](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100028) - [36](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100031)): "34. ...реальная эффективность (l'effet utile) Конвенции требует в таких обстоятельствах возможность обращения в Комиссию по правам человека. В противном случае эффективность механизма обеспечения соблюдения Конвенции была бы значительно снижена. Конвенция и ее институты были созданы с целью защиты отдельных лиц, соответственно процессуальные нормы Конвенции должны применяться таким образом, чтобы сделать действенной систему индивидуальных обращений. В связи с этим Европейский Суд признает, что лицо может при определенных условиях утверждать, что оно является жертвой нарушения в связи с самим существованием тайных мер или законодательством, допускающим такие тайные меры, без необходимости подтверждать, что оно фактически подверглось действию этих мер. В каждом случае условия должны быть определены в зависимости от того, какое право или какие права, закрепленные в Конвенции, были, как утверждается, нарушены, против каких тайных мер выдвинуты возражения, и какая существует связь между заявителем и этими мерами... 36. Европейский Суд указывает, что там, где государство вводит тайное наблюдение, существование которого остается неизвестным для лиц, находящихся под наблюдением, следствием чего является невозможность обжаловать такое наблюдение, действие статьи 8 Конвенции может в значительной степени быть сведено на нет. В подобной ситуации обращение с лицом может противоречить статье 8 Конвенции или даже совсем лишить его права, гарантируемого ему этой статьей, а лицо, не зная об этом, не будет иметь возможность пользоваться правовой защитой ни на национальном уровне, ни в институтах Конвенции... Европейский Суд находит неприемлемой ситуацию, когда существование права, гарантированного Конвенцией, становится невозможным лишь из-за того, что заинтересованному лицу неизвестно о данном нарушении. Право обращения в Комиссию по правам человека для лиц, потенциально подверженных скрытому наблюдению, следует из статьи 25 Конвенции, так как иначе статья 8 Конвенции рискует оказаться недейственной". 34. После вынесения упоминавшегося выше [Постановления](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971) Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии" и Постановления по делу "Мэлоун против Соединенного Королевства" ((Malone v. United Kingdom) от 2 августа 1984 г., § 64, Series A, N 82) ранее действовавшая Комиссия по правам человека по ряду дел против Соединенного Королевства, касавшихся жалоб заявителей на прослушивание их сообщений, подчеркнула, что критерий, использованный в [Постановлении](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971) Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", не следовало толковать настолько широко, чтобы распространять его на каждого жителя Соединенного Королевства, опасавшегося, что службы безопасности могли вести за ним наблюдение. Соответственно, Комиссия по правам человека потребовала от заявителей продемонстрировать, что имелась "разумная вероятность" того, что меры были применены к ним (см., например, Решение Европейской Комиссии по правам человека по делу "Эсбестер против Соединенного Королевства" (Esbester v. United Kingdom) от 2 апреля 1993 г., жалоба N 18601/91, Решение Комиссии по правам человека по делу "Редгрейв против Соединенного Королевства" (Redgrave v. United Kingdom) от 1 сентября 1993 г., жалоба N 20271/92, и Решение Комиссии по правам человека по делу "Мэтьюс против Соединенного Королевства" (Matthews v. United Kingdom) от 16 октября 1996 г., жалоба N 28576/95). Впоследствии Европейский Суд применил аналогичный подход (см. Постановление Европейского Суда по делу "Халфорд против Соединенного Королевства" (Halford v. United Kingdom) от 25 июня 1997 г., §§ 56 - 57, Reports of Judgments and Decisions 1997-III). 35. К настоящей жалобе большее отношение имеют другие дела, касающиеся жалоб на законодательство и практику, допускающие осуществление скрытого наблюдения, в которых Европейский Суд повторил подход, использованный в упоминавшемся выше [деле](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971) "Класс и другие против Германии" (см., inter alia, Решение Европейского Суда по делу "Вебер и Саравия против Германии" (Weber and Saravia v. Germany), жалоба N 54934/00, § 78, ECHR 2006-XI, Постановление Европейского Суда по делу "Объединение "Ассоциация европейской интеграции и прав человека" и Екимджиев против Болгарии" (Association for European Integration and Human Rights and Ekimdzhiev v. Bulgaria) от 28 июня 2007 г., жалоба N 62540/00, §§ 58 - 60, Постановление Европейского Суда по делу "Илия Стефанов против Болгарии" (Iliya Stefanov v. Bulgaria) от 22 мая 2008 г., N 65755/01, § 49, Постановление Европейского Суда по делу "Компания "Либерти" и другие против Соединенного Королевства" (Liberty and Others v. United Kingdom) от 1 июля 2008 г., жалоба N 58243/00, §§ 56 - 57, и Постановление Европейского Суда по делу "Иордаки и другие против Республики Молдова" (Iordachi and Others v. Moldova) от 10 февраля 2009 г., жалоба N 25198/02, §§ 30 - 35). 36. В Постановлении по делу "Кеннеди против Соединенного Королевства" ((Kennedy v. United Kingdom) от 18 мая 2010 г., жалоба N 26839/05, [§ 124](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2683905#p100384)) Европейский Суд признал, что для того, чтобы оценить в каждом конкретном деле, может ли частное лицо заявлять о вмешательстве, состоящем в одном лишь существовании законодательства, допускающего применение мер скрытого наблюдения, Европейский Суд должен учитывать доступность средств правовой защиты на внутригосударственном уровне и риск применения мер скрытого наблюдения. Если нет возможности оспорить предполагаемое применение мер скрытого наблюдения на внутригосударственном уровне, нельзя признать необоснованными широко распространившиеся среди общественности подозрения и беспокойство по поводу возможных злоупотреблений полномочиями по скрытому наблюдению. В таких случаях, даже когда реальный риск скрытого наблюдения невысок, увеличивается необходимость в рассмотрении дела Европейским Судом. В недавно принятом Постановлении Большой Палаты по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" ((Roman Zakharov v. Russia) от 4 декабря 2015 г., жалоба N 47143/06 [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100312), [§§ 170](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100331) - [172](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100333)) Европейский Суд гармонизовал подход, основанный на упоминавшемся выше [Постановлении](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2683905) по делу "Кеннеди против Соединенного Королевства". В соответствии с этим подходом, во-первых, Европейский Суд будет учитывать сферу применения законодательства, разрешающего меры скрытого наблюдения, проверяя, может ли заявитель испытать на себе их воздействие, поскольку он относится к группе лиц, подпадающих под действие оспариваемого законодательства, или потому что законодательство напрямую влияет на всех пользователей услуг связи за счет введения системы, где сообщения любого человека могут прослушиваться, а, во-вторых, Европейский Суд примет во внимание наличие средств правовой защиты на внутригосударственном уровне и будет регулировать уровень тщательности рассмотрения в зависимости от эффективности такого средства правовой защиты. --- <1> См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2016. N 7 (примеч. редактора). 37. Европейский Суд отмечает, что в настоящем деле заявители жаловались на вмешательство в их право на уважение личной жизни, жилища и корреспонденции, состоящее в самом факте существования законодательства, разрешающего применение мер скрытого наблюдения, и при отсутствии достаточных средств правовой защиты, допуская, что их личность и род деятельности не относятся к обстоятельствам, обычно влекущим применение мер скрытого наблюдения. Тем не менее они считали, что существовал особый риск прослушивания их сообщений в связи с тем, что они являлись сотрудниками организаций гражданского общества, критикующих власти Венгрии. 38. Европейский Суд указывает, что связь с организацией гражданского общества не относится к основаниям, перечисленным в абзаце "ad" подпункта "a" и подпункте "e" пункта 1 статьи 7/E Закона о полиции, которые касаются по сути террористических угроз и спасательных операций в отношении граждан Венгрии, попавших в опасные ситуации на территории иностранных государств. Однако, судя по всему, в соответствии с данными положениями сообщение любого лица, находящегося на территории Венгрии, может быть перехвачено, если это признано необходимым по одному из оснований, перечисленных в законе (см. [§ 16](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-7#p100042) настоящего Постановления). Европейский Суд считает, что нельзя исключать возможности того, что заявители могут подвергнуться мерам такого рода, если государственные органы признают, что эти меры позволят предупредить или предотвратить угрозу, предусмотренную законодательством, тем более что в законе содержится формулировка "соответствующее лицо или лица, идентифицированные... в качестве определенного круга лиц", которая может быть применена к любому лицу. Европейский Суд также подчеркивает, что Конституционный суд, рассмотрев конституционную жалобу заявителей по существу, неявным образом признал, что соответствующее законодательство затрагивало лично заявителей, свидетельствуя о применимости пункта 1 статьи 26 Закона "О Конституционном суде Венгрии" (см. [§ 19](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-60#p100118) настоящего Постановления). При данных обстоятельствах следует отметить, что заявители являются сотрудниками наблюдательной организации, деятельность которой ранее была признана в некоторой степени схожей с журналистской (см. Постановление Европейского Суда по делу "Ассоциация по правам человека против Венгрии" (Tarsasag a Szabadsagjogokert v. Hungary) от 14 апреля 2009 г., жалоба N 37374/05, § 36). Европейский Суд соглашается с предположением заявителей о том, что любая угроза быть подвергнутым скрытому наблюдению может повлиять на такую деятельность (см. mutatis mutandis Постановление Европейского Суда по делу "Нагла против Латвии" (Nagla v. Latvia) от 16 июля 2013 г., жалоба N 73469/10, [§ 82](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-7483910#p100222)). В любом случае, независимо от принадлежности заявителей к интересующей группе, по мнению Европейского Суда, оспариваемое законодательство прямо затрагивало всех пользователей систем связи и все жилища. 39. Принимая во внимание также тот факт, что внутригосударственным законодательством, по-видимому, не предусмотрено возможности для частного лица, считающего, что его сообщения прослушиваются, подать жалобу в независимый орган, Европейский Суд считает, что заявители могут утверждать, что они являются жертвами нарушения их прав, гарантированных [Конвенцией](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1), по смыслу [статьи 34](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-34#p100171) Конвенции. 40. Что касается вопроса об исчерпании внутригосударственных средств правовой защиты, Европейский Суд удовлетворен тем, что заявители довели до сведения внутригосударственных органов, в настоящем деле Конституционного суда Венгрии, суть их жалобы, а именно информацию о предполагаемом отсутствии гарантий в нормах, регулирующих порядок "наблюдения на основании пункта 3 статьи 7/E". Отмечая возражение властей Венгрии о том, что конституционная жалоба заявителей фокусировалась лишь на нескольких центральных вопросах, Европейский признает, что ввиду характера проблемы система гарантий, предоставляемых до принятия мер, во время и после их применения, представляет собой сложную систему мероприятий, которую следует оценивать в совокупности (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", [§§ 39](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100041) - [60](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100082)). Следовательно, если предположить, что производство в Конституционном суде вообще являлось эффективным средством правовой защиты, которое требуется исчерпать при любых обстоятельствах, тот факт, что конституционная жалоба заявителей охватывала не все возможные вопросы, а лишь фокусировалась на некоторых из них, не может быть использован против заявителей и не является основанием для отклонения их жалобы ввиду того, что не были исчерпаны внутригосударственные средства правовой защиты, поскольку замечания по этим вопросам, направленные заявителями в Европейский Суд, могут рассматриваться как дополнение к жалобе, поданной в Конституционный суд (см. mutatis mutandis Постановление Европейского Суда по делу "Густафссон против Швеции" (Gustafsson v. Sweden) от 25 апреля 1996 г., § 51, Reports 1996-II). 41. Кроме того, Европейский Суд считает, что настоящая жалоба не является явно необоснованной по смыслу [подпункта "a" пункта 3 статьи 35](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-35#p100613) Конвенции. Европейский Суд также отмечает, что отсутствуют какие-либо иные основания для признания жалобы неприемлемой. Следовательно, она должна быть объявлена приемлемой для рассмотрения по существу. ##### B. Существо жалобы ###### 1. Доводы сторон (a) Власти Венгрии 42. Что касается необходимости рассмотрения судом вопроса о предоставлении разрешения в контексте [статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции, власти Венгрии сослались на доклад, посвященный демократическому надзору за деятельностью служб безопасности, принятый Венецианской комиссией на 71-м пленарном заседании (г. Венеция, 1 - 2 июня 2007 г.) (CDL-AD(2007)016). Опираясь на некоторые замечания из этого доклада, власти Венгрии утверждали, что внутригосударственные суды не подходили для определения необходимости тайного сбора разведывательной информации для целей национальной безопасности ввиду характера оцениваемых данных, неизбежной субъективности оценки рисков, политической природы понятия национальной безопасности, а также широкого поля свободы усмотрения, предоставленной властям Венгрии в данной сфере. 43. По словам властей Венгрии, неотъемлемой особенностью судебного решения является то, что судья рассматривает предложенное решение на предмет соответствия нормам позитивного права или нормам, которые могут быть выведены из позитивного права. В сфере предоставления разрешения на тайный сбор разведывательной информации в целях безопасности не существовало и не могло быть разработано какого-либо позитивного права, устанавливающего точные критерии для определения оснований, необходимых для вынесения судебных решений. Это связано с тем, что при предоставлении разрешения на тайный сбор разведывательной информации для целей государственной безопасности решение, политическая ответственность за которое лежит на принимающем его лице, должно приниматься с учетом интересов безопасности государства, а также политических соображений относительно внутренних и иностранных дел. Следовательно, министр юстиции, на котором лежит политическая ответственность, являлся лицом более информированным, чем судьи, в вопросе принятия подобных решений. В любом случае опыт показывает, что в данной сфере судебный контроль не является более подходящим, чем правительственный надзор. 44. Кроме того, власти Венгрии повторили, что деятельность министра юстиции по вопросам, касающимся предоставления разрешений в интересах национальной безопасности, всегда контролировалась Комитетом национальной безопасности Национального собрания Венгрии и Уполномоченным по правам человека на защиту данных, и отсутствовали признаки того, что механизм выдачи разрешений был формальным или произвольным. 45. Наконец, власти Венгрии утверждали, ссылаясь на замечания, озвученные Европейским Судом в упоминавшемся выше [Постановлении](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971) по делу "Класс и другие против Германии", в Постановлении Европейского Суда по делу "Горанова-Караенева против Болгарии" ((Goranova-Karaeneva v. Bulgaria) от 8 марта 2011 г., жалоба N 12739/05) и [Постановлении](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-445170) Европейского Суда по делу "Голдер против Соединенного Королевства" ((Golder v. United Kingdom), от 21 февраля 1975 г., Series A, N 18), что жалоба на отсутствие эффективного средства правовой защиты в нарушение [статьи 13](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-13#p100084) Конвенции является явно необоснованной. (b) Заявители 46. Отвечая на доводы, основанные на докладе Венецианской комиссии, заявители подчеркивали, что на основании того, что, как отмечено Венецианской комиссией, суды общей юрисдикции на практике зачастую сталкивались с трудностями при рассмотрении вопросов о широкой свободе усмотрения государств в этой сфере, нельзя сделать вывод о том, что судебный контроль являлся менее эффективным видом контроля за тайным сбором разведывательной информации для целей национальной безопасности. В действительности в докладе делался вывод о том, что только комплексное применение гарантий, направленных на привлечение судей к контролю за службами безопасности, могло обеспечить достаточную защиту частных лиц. Как подчеркивается в докладе Венецианской комиссии, "чтобы судебный контроль был эффективным, судьи должны быть независимыми и обладать необходимым опытом". 47. Заявители также подчеркнули, что основания применения специальных устройств для скрытого наблюдения и методов сбора разведывательной информации не были точно определены в законодательстве, что также при отсутствии судебного контроля могло привести к принятию произвольных решений. В этой связи заявители сослались на прецедентную практику Европейского Суда и отметили, что ограничения права на уважение личной жизни путем применения средств скрытого наблюдения соответствуют положениям [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1) лишь в случае, если ограничение надлежащим образом сформулировано в законе (см. для сравнения упоминавшееся выше Постановление по делу "Мэлоун против Соединенного Королевства"). 48. Далее заявители указали, что Комитет национальной безопасности Национального собрания Венгрии и Уполномоченный по правам человека на защиту данных не подменяли судебный контроль на этапе предоставления разрешения, поскольку они представляли собой надзорные, а не защитные механизмы, оказывая лишь общее влияние и не затрагивая конкретные дела. Обратившись с соответствующими запросами в эти два органа, заявители выяснили, что ни один из них ни разу не рассматривал дела о наблюдении за гражданами. Таким образом, эти потенциальные механизмы контроля были неэффективными. (c) Третьи лица (i) Центр за демократию и технологии (далее - ЦДТ) 49. ЦДТ обратил внимание Европейского Суда на то, что в настоящее время увеличились возможности государств осуществлять высокотехнологичное и интрузивное слежение, а также что государства при помощи перехваченных данных в отношении любого человека могут составить детальный портрет с описанием его занятий и отношений. ЦДТ указал на огромный объем информации, которая может быть обнаружена на конфискованном компьютере или ином персональном электронном устройстве. ЦДТ также подчеркнул, что развиваются возможности удаленного прослушивания сообщений и метаданных, таких как контакты и информация о местоположении, при подключении к интернет- и телефонным сетям. Помимо массового слежения и сложнейшего анализа перехваченных данных, государства также могут осуществлять адресное слежение за конкретными лицами, удаленно устанавливая вредоносное программное обеспечение на их устройства, которое позволяет службам разведки фиксировать даже нажатие клавиш, звуки, снимать фотографии или видео, так что владелец устройства об этом и не подозревает. 50. По мнению представителей ЦДТ, в свете таких возможностей для слежения [статья 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции требует установления судебного контроля за всеми программами скрытого наблюдения, реализуемыми для целей национальной безопасности. Относительно тех исключительных случаев, когда осуществление судебного контроля не представляется возможным, ЦДТ предложил Европейскому Суду дать Договаривающимся Сторонам и заявителям четкие разъяснения и разработать ряд конкретных критериев для определения того, было ли внесудебного надзора достаточно для предупреждения злоупотребления правами, гарантированными [статьей 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции. При этом ЦДТ отметил, что [статья 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции все же требовала осуществления судебного контроля в качестве крайней меры. Наконец, представители ЦДТ заключили, что каждое лицо, находящиеся под юрисдикцией Договаривающейся Стороны и правдоподобно утверждающее, что оно стало жертвой нарушения [статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции вследствие реализации секретной программы слежения в интересах национальной безопасности, должно иметь доступ к средству правовой защиты, эффективному в том смысле, что орган, представляющий собой средство правовой защиты, обязан провести расследование по жалобе, а также имеет право и обязанность предоставить эффективную компенсацию вреда, причиненного нарушением. (ii) "Прайвеси Интернейшнл" (Privacy International) 51. Представители "Прайвеси Интернейшнл" проанализировали соответствующую прецедентную практику Европейского Суда и внутригосударственных судов Европы, Канады и Соединенных Штатов Америки, обратив внимание на недавние решения, подтверждающие, что меры наблюдения, в том числе простой доступ к данным, хранящимся провайдерами коммуникационных услуг, должны применяться под контролем суда или зависеть от выдачи судом ордера. Кроме того, представители "Прайвеси Интернейшнл" подготовили обзор международных правозащитных стандартов, относящихся к вопросу осуществления судебного контроля за слежением, ссылаясь, среди прочего, на заявления Организации Объединенных Наций и на Международные принципы по соблюдению прав человека при использовании слежки в коммуникациях, которые включают принцип необходимости осуществления судебного контроля за слежением и обеспечения эффективного средства правовой защиты. ###### 2. Мнение Европейского Суда 52. Стороны соглашались с тем, что мероприятия, которые АОГ имела право проводить на основании статьи 56 Закона "О национальной безопасности" (см. [§ 17](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-7#p100058) настоящего Постановления), а именно по обыску и секретному наблюдению за жилищами заявителей, проверке почтовой корреспонденции и посылок, отслеживанию сообщений, передаваемых по электронным средствам связи и при помощи компьютера, а также осуществлению записи любых данных, полученных в результате применения этих методов, могут быть рассмотрены в свете понятий "личная жизнь", "жилище" и "корреспонденция", упомянутым в [статье 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции. Европейский Суд не увидел причин для иного вывода (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", [§ 41](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100045)). 53. С самим существованием оспариваемого законодательства связана угроза наблюдения для всех тех, к кому данное законодательство может быть применено. Эта угроза неизбежно входит в противоречие со свободой пользования услугами почтовой и телефонной связи и тем самым представляет собой "вмешательство государственных органов" в осуществление права заявителей на уважение их личной и семейной жизни и корреспонденции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", [§ 41](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100045)). Учитывая развитие технологий, имевшее место после рассмотрения [дела](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971) "Класс и другие против Германии", потенциальные вмешательства в электронную переписку, использование мобильной связи и интернет-услуг, а также массовое слежение за этими средствами связи влекут за собой даже более острую потребность в защите личной жизни (см. Постановление Европейского Суда по делу "Копланд против Соединенного Королевства" (Copland v. United Kingdom), жалоба N 62617/00 [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100341), [§ 41](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-6261700#p100101), ECHR 2007-I). --- <1> См. в настоящем номере на с. 82 - 92 (примеч. редактора). 54. Вмешательство может быть признано обоснованным в соответствии с [пунктом 2 статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100068) Конвенции, если оно соответствует закону, преследует одну или более правомерных целей, указанных в [пункте 2 статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100068) Конвенции, и необходимо в демократическом обществе для достижения любой из этих целей. Это положение, "в связи с тем, что оно предусматривает исключение из права, гарантируемого [Конвенцией](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1), должно толковаться ограничительно. Право ведения скрытого наблюдения за гражданами, которое характерно для полицейского государства, терпимо в соответствии с [Конвенцией](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1) только тогда, когда оно строго необходимо для сохранения демократических институтов" (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", [§ 42](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100049)). 55. Европейский Суд полагает, что цель вмешательства состоит в защите национальной безопасности и/или предотвращении беспорядков или преступлений в соответствии с [пунктом 2 статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100068) Конвенции. Стороны с этим не спорили. Тем не менее необходимо установить, остаются ли средства, предусмотренные оспариваемым законом, в рамках того, что необходимо в демократическом обществе для достижения вышеуказанной цели (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", [§ 46](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100053)). 56. В своей прецедентной практике о скрытых мерах наблюдения Европейский Суд разработал следующие минимальные гарантии, которые должны быть установлены в законе для того, чтобы избежать злоупотреблений властью: характер правонарушений, которые могут инициировать выдачу санкции на прослушивание, определение категорий лиц, телефоны которых подлежат прослушиванию, ограничение на продолжительность телефонного прослушивания, порядок изучения, использования и хранения полученных данных, меры предосторожности при передаче данных другим лицам и обстоятельства, при которых записи могут или должны быть стерты или уничтожены (см. Постановление Европейского Суда по делу "Ювиг против Франции" (Huvig v. France) от 24 апреля 1990 г., § 34, Series A, N 176-B, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Аманн против Швейцарии" (Amann v. Switzerland), жалоба N 27798/95, [§§ 56](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2977796/statya-1#p100204) - [58](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2977796/statya-1#p100209), ECHR 2000-II, Постановление Европейского Суда по делу "Валенсуэла Контрерас против Испании" (Valenzuela Contreras v. Spain) от 30 июля 1998 г., § 46, Reports 1998-V, § 46, Постановление Европейского Суда по делу "Прадо Бугальо против Испании" (Prado Bugallo v. Spain) от 18 февраля 2003 г., жалоба N 58496/00, § 30, упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу "Вебер и Саравия против Германии", § 95, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Объединение "Ассоциация европейской интеграции и прав человека" и Екимджиев против Болгарии", § 76, упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 231](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100413)). 57. Выбирая между заинтересованностью государства-ответчика в деле защиты своей национальной безопасности посредством мер скрытого наблюдения и серьезностью вмешательства в права заявителя на уважение его личной жизни, внутригосударственные власти пользуются определенной свободой усмотрения в выборе средств для достижения законной цели защиты национальной безопасности. Однако эти границы могут регулироваться в ходе надзора в европейских органах, который охватывает как законодательство, так и решения, применяющие его. Ввиду риска того, что система скрытого наблюдения с целью защиты национальной безопасности может умалять или даже уничтожать демократические ценности под предлогом их защиты, Европейскому Суду должно быть продемонстрировано существование достаточных и эффективных гарантий от злоупотреблений. Оценка зависит от всех обстоятельств дела, таких как характер, объем и продолжительность возможных мер, оснований, необходимых для их санкционирования, компетентные органы, правомочные разрешать, проводить и контролировать их, и вид правовой защиты, предоставляемой внутригосударственным законодательством. Европейский Суд должен определить, будет ли порядок надзора за санкционированием и осуществлением ограничительных мер достаточным, чтобы "вмешательство" оставалось в рамках того, что является "необходимым в демократическом обществе" (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", [§§ 49](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100057), [50](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100059) и [59](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100079), упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу "Вебер и Саравия против Германии", § 106, Постановление Европейского Суда по делу "Квасница против Словакии" (Kvasnica v. Slovakia) от 9 июня 2009 г., жалоба N 72094/01, § 80, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Кеннеди против Соединенного Королевства", [§§ 153](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2683905#p100422) и [154](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2683905#p100423), и упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 232](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100414)). 58. Европейский Суд установил вмешательство на основании [пункта 1 статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100067) Конвенции в отношении общей жалобы заявителей на правила проведения "наблюдения на основании пункта 3 статьи 7/E)", а не в отношении реального прослушивания сообщений, которое могло иметь место. Таким образом, при рассмотрении вопроса об обоснованности вмешательства в соответствии с [пунктом 2 статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100068) Конвенции Европейский Суд обязан изучить само законодательство и гарантии, обеспечиваемые системой предоставления разрешения на скрытое наблюдение, а не вопрос о соразмерности каких-либо отдельных мер, принятых в отношении заявителей. При данных обстоятельствах вопрос о правомерности вмешательства находится во взаимосвязи с вопросом о том, был ли критерий "необходимости" соблюден применительно к "наблюдению на основании пункта 3 статьи 7/E", поэтому Европейский Суд полагает уместным рассмотреть одновременно вопросы о том, было ли "предусмотрено законом" и "необходимо" вмешательство (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Квасница против Словакии", § 84). 59. Выражение "предусмотрено законом", содержащееся в [пункте 2 статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100068) Конвенции, требует в первую очередь, чтобы оспариваемая мера была основана на внутригосударственном законодательстве. Однако в данном положении речь также идет о качестве применяемого закона, который должен соответствовать принципу верховенства права и быть доступен заинтересованному лицу, и, более того, это лицо должно иметь возможность предвидеть последствия применения данного закона (см. среди многих других примеров Постановление Европейского Суда по делу "Крюслен против Франции" (Kruslin v. France) от 24 апреля 1990 г., [§ 27](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1180185#p100021), Series A, N 176-A, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Ювиг против Франции", § 26, Постановление Европейского Суда по делу "Ламбер против Франции" (Lambert v. France) от 24 августа 1998 г., § 23, Reports 1998-V, Постановление Европейского Суда по делу "Перри против Соединенного Королевства" (Perry v. United Kingdom), жалоба N 63737/00, § 45, ECHR 2003-IX (извлечения), Постановление Европейского Суда по делу "Думитру Попеску против Румынии (N 2)" (Dumitru Popescu v. Romania) (N 2) от 26 апреля 2007 г., жалоба N 71525/01, § 61, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Объединение "Ассоциация европейской интеграции и прав человека" и Екимджиев против Болгарии", § 71, и упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Компания "Либерти" и другие против Соединенного Королевства", § 59). "Качество закона" в этом смысле предполагает, что внутригосударственное законодательство должно не только быть доступным и предсказуемым в своем применении, оно также должно гарантировать, что меры скрытого наблюдения применяются только при "необходимости в демократическом обществе", в частности, предусматривая адекватные и эффективные гарантии и обеспечивая отсутствие произвола (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 236](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100419)). 60. Сторонами не оспаривалось, что рассматриваемое вмешательство имело основу во внутригосударственном законодательстве, в частности, в Законе о полиции и Законе о национальной безопасности. Доступность этих норм законодательства не ставилась под сомнение. 61. Однако заявители утверждали, что данное законодательство не было в достаточной степени детальным и точным, чтобы соответствовать требованию "предсказуемости", предусмотренному [пунктом 2 статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100068) Конвенции, так как оно не обеспечивало достаточных гарантий против злоупотреблений и произвола. 62. Ссылка на "предсказуемость" в контексте прослушивания сообщений не может быть такой же, как и во многих других областях. Предсказуемость в особом контексте скрытых мер наблюдения, таких как прослушивание сообщений, не может означать, что лицо должно иметь возможность предвидеть, когда власти могут прослушивать его сообщения, так чтобы он мог соответственно изменить свое поведение. Тем не менее, особенно в случаях, когда власть, возложенная на орган исполнительной власти, осуществляется тайно, риски произвола очевидны. Поэтому крайне важно иметь четкие, подробные правила для прослушивания телефонных разговоров, особенно когда доступная для использования технология постоянно становится все более изощренной. Внутригосударственное законодательство должно быть достаточно ясным, чтобы предоставлять гражданам адекватное представление об обстоятельствах и условиях, при которых органы государственной власти имеют право прибегать к любой подобной мере (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 229](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100411)). 63. В настоящем деле скрытое наблюдение может быть применено в двух случаях: для предупреждения, выслеживания и отражения террористических актов на территории Венгрии (абзац "ad" подпункта "a" пункта 1 статьи 7/E Закона о полиции) и для спасения граждан Венгрии, которым угрожает опасность на территории иностранных государств (подпункт "e" пункта 1 статьи 7/E Закона о полиции, см. [§ 16](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-7#p100042) настоящего Постановления). Заявители подвергли эти положения критике, считая их недостаточно ясными. 64. Европейский Суд считает данный аргумент не вполне убедительным и напоминает, что формулировки многих законов не являются абсолютно точными и что необходимость избегать чрезмерной закостенелости и идти в ногу с изменяющимися обстоятельствами предполагает, что во многих законах неизбежно использованы более или менее расплывчатые формулировки (см. Постановление Европейского Суда по делу "Коккинакис против Греции" (Kokkinakis v. Greece) от 25 мая 1993 г., [§ 40](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1430788/statya-13#p100155), Series A, N 260-A [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100355). По мнению Европейского Суда, даже в сфере скрытого наблюдения, в которой предсказуемость вызывает особую озабоченность, угроза совершения террористических актов и потребности в спасательных операциях являются достаточно ясными понятиями, чтобы соответствовать требованиям правомерности. Европейский Суд придерживается позиции, что требование "предсказуемости" закона не заходит настолько далеко, чтобы обязывать государства разрабатывать правовые положения, детально перечисляющие все ситуации, которые могут потребовать принятия решения о проведении операции по скрытому наблюдению. Ссылка на террористические угрозы или спасательные операции в принципе может рассматриваться как дающая гражданам необходимые указания (см. для сравнения упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Иордаки и другие против Республики Молдова", § 46). Европейский Суд считает, что ничто в тексте рассматриваемого законодательства не предполагает, что понятие "террористический акт", содержащееся в абзаце "ad" подпункта "a" пункта 1 статьи 7/E Закона о полиции, не относится к составу преступления с аналогичным названием, предусмотренному в Уголовном кодексе (см. [§ 16](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-7#p100042) настоящего Постановления). --- <1> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2016. N 7 (примеч. редактора). 65. Вместе с тем в вопросах, затрагивающих основные права, противоречило бы принципу верховенства права, одному из основных принципов демократического общества, воплощенных в [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1), если бы полномочия органов исполнительной власти в области национальной безопасности были выражены в форме неограниченных юридических полномочий. Соответственно, закон должен с достаточной ясностью указывать пределы любого подобного усмотрения, предоставленного компетентным органам, и способ его реализации с учетом законной цели данной меры с тем, чтобы предоставить частному лицу соответствующую защиту от произвольного вмешательства (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 247](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100432)). 66. Европейский Суд отмечает, что на основании пункта 3 статьи 7/E фактически любое лицо в Венгрии может быть подвергнуто скрытому наблюдению. В законодательстве не указаны категории лиц, сообщения которых на практике могут прослушиваться. В этом отношении Европейский Суд замечает, что условие о том, что должны быть описаны категории лиц, и условие о том, что должен быть четко определен характер ситуаций, служащих основанием для принятия меры, пересекаются. Описанные в предшествующих пунктах обстоятельства, которые могут послужить основанием для прослушивания, дают подсказку относительно категорий лиц, сообщения которых на практике могут прослушиваться. В соответствии с законодательством Венгрии в ходатайстве, направленном компетентному министру правительства, должны содержаться сведения о каком-либо лице или лицах, идентифицированных по имени или в качестве определенного круга лиц, и/или любая другая информация, которая позволяет идентифицировать это лицо или круг лиц, а также информация о помещении, в котором предполагается проведение мероприятия, в отношении которого запрашивается разрешение (пункт 2 статьи 57 Закона о национальной безопасности, см. [§ 17](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-7#p100058) настоящего Постановления). 67. Однако серьезную обеспокоенность вызывает то, что понятие "лиц, идентифицированных... в качестве определенного круга лиц" в действительности может быть применено к любому лицу и истолковано как подготавливающее основу для неограниченного наблюдения за большим количеством граждан. Европейский Суд отмечает отсутствие каких-либо разъяснений в законодательстве Венгрии того, как это понятие должно применяться на практике (см. mutatis mutandis упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 245](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100430)). По мнению Европейского Суда, описанная категория слишком широкая, поскольку отсутствуют какие-либо требования, предъявляемые к государственным органам, по демонстрации действительной или предполагаемой связи между "соответствующим" лицом или кругом лиц и предупреждением той или иной террористической угрозы, не говоря уже об осуществлении этой демонстрации таким образом, чтобы предоставляющий разрешение орган имел возможность проанализировать, среди прочего, вопрос о наличии строгой необходимости (см. [§§ 72](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100365) и [73](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100366) настоящего Постановления) применительно к преследуемым целям и использованным средствам, хотя, судя по всему, подобный анализ предусмотрен пунктом 2 статьи 53 Закона о национальной безопасности, в соответствии с которым "тайный сбор разведывательной информации [может проводиться] лишь в случае, если разведывательная информация, требующаяся... не может быть получена иными способами". 68. Европейский Суд считает, что естественным следствием форм, которые принимает в наши дни терроризм, является применение государствами передовых технологий для предупреждения террористических атак, в том числе массового слежения за сообщениями, которые могут содержать информацию о потенциальных угрозах. Технические приемы, применяемые в ходе проведения подобных операций по слежению, в последние годы демонстрируют огромный прогресс и достигли такого уровня изощренности, который нелегко постигнуть рядовому гражданину (см. замечания ЦДТ по данному вопросу в [§§ 49](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100333) и [50](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100334) настоящего Постановления), тем более когда технически возможен и приобретает все большее распространение автоматизированный и систематический сбор данных. В свете данного прогресса Европейский Суд должен изучить вопрос о том, сопровождалось ли развитие методов слежения, приведшее к сбору больших массивов данных, одновременным развитием правовых гарантий, обеспечивающих уважение прав граждан, гарантированных [Конвенцией](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1). Эти данные часто формируют последующую информацию об условиях, при которых были сформированы первоначальные элементы, перехваченные государственными органами, например: дату и время создания компьютерных файлов, оборудование, использованное для этих целей, цифровые фотографии, электронные и текстовые сообщения и тому подобное. Действительно, это бросает вызов цели усилий государства по сдерживанию терроризма, тем самым восстанавливая доверие граждан к возможностям государственных органов по поддержанию общественной безопасности, если на место террористической угрозы будет парадоксально поставлена предполагаемая угроза неограниченного вмешательства органов исполнительной власти в сферы частной жизни граждан путем неконтролируемого, но далеко идущего применения технических приемов наблюдения и связанных с ним привилегий. В этом контексте Европейский Суд также отсылает к комментариям Суда Европейского союза и, в особенности, Специального докладчика ООН, и подчеркивает значение наличия адекватного законодательства и достаточных гарантий перед лицом возросших технических возможностей государственных органов по перехвату частной информации (см. [§§ 23](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100220) и [24](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100227) настоящего Постановления). 69. Европейский Суд напоминает, что в [деле](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2683905) "Кеннеди против Соединенного Королевства" оспариваемое законодательство не допускало "неизбирательного перехвата большого количества сообщений" (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Кеннеди против Соединенного Королевства", [§ 160](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2683905#p100310)), и это стало одним из оснований, приведших Европейский Суд к выводу об отсутствии нарушения [статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции. Однако в настоящем деле Европейский Суд считает, что в отсутствие конкретных норм такого рода, а равно замечаний об обратном, нельзя было исключать, что универсальные положения Закона о национальной безопасности могут быть использованы для разрешения так называемого стратегического широкомасштабного слежения, что вызывает серьезную обеспокоенность. 70. Европейский Суд хотел бы добавить, что возможности государств по получению детальных сведений (см. замечания ЦДТ по данному вопросу в [§ 49](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100333) настоящего Постановления) о самых интимных аспектах жизни граждан могут привести к особо интрузивному вмешательству в частную жизнь. В данном контексте Европейский Суд ссылается на позиции Суда Европейского союза и Европейского парламента (см. [§§ 23](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100220) и [25](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100260) настоящего Постановления). Подобная угроза неприкосновенности частной жизни должна быть очень тщательно рассмотрена как на внутригосударственном уровне, так и на предмет соответствия [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1). Гарантии, требуемые в соответствии со сложившейся к настоящему времени судебной практикой конвенционных органов, касающейся прослушивания сообщений, необходимо расширить, с тем чтобы затронуть вопрос о практике подобного слежения. Однако отсутствуют основания для рассмотрения этого вопроса в настоящем деле, поскольку, по-видимому, в системе гарантий Венгрии нет даже ранее существовавших принципов. 71. Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 57 [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100364) в ходатайстве о предоставлении разрешения, направленном министру, директор должен указать мотивы, по которым требуется проведение этих мероприятий (см. [§ 17](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-7#p100058) настоящего Постановления). Тем не менее после комплексного изучения соответствующих положений закона Европейский Суд не может сделать вывод, что при выполнении задач национальной безопасности возможен или гарантирован адекватный анализ преследуемых целей и используемых средств. Действительно одного лишь требования к государственным органам указывать причины подачи ходатайства, подтверждающие необходимость скрытого наблюдения, недостаточно для оценки строгой необходимости (см. [§§ 72](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100365) и [73](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100366) настоящего Постановления). В законодательстве Венгрии не предусмотрено гарантий, требующих от АОГ предоставления подтверждающих материалов или, например, достаточных фактических оснований для применения мер тайного сбора разведывательной информации, которые позволили бы оценить необходимость в предложенной мере на основе индивидуальных подозрений, касающихся затрагиваемого мерами лица (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§§ 259](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100448) и [261](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100450)). По мнению Европейского Суда, только такая информация позволила бы органу, предоставляющему разрешение, осуществить надлежащую проверку соразмерности назначаемой меры. --- <1> Так в тексте. По-видимому, имеется в виду Закон о национальной безопасности (примеч. редактора). 72. Вне зависимости от выводов, которые могут быть сделаны при толковании пункта 2 статьи 53 Закона о национальной безопасности, Европейский Суд напоминает в этой связи, что в [Постановлении](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971) по делу "Класс и другие против Германии" он признал, что "право ведения скрытого наблюдения за гражданами... терпимо в соответствии с [Конвенцией](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1) только тогда, когда оно строго необходимо для сохранения демократических институтов (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", [§ 42](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100049), процитированный в [§ 54](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100342) настоящего Постановления). По общему признанию, критерий проверки, сформулированный как "строго необходимо", на первый взгляд отличается от критерия, вытекающего из формулировки [пункта 2 статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100068) Конвенции, согласно которому вмешательство должно быть "необходимо в демократическом обществе". 73. Однако принимая во внимание конкретный характер вмешательства и потенциал применения передовых технологий слежения для вторжения в частную жизнь граждан, Европейский Суд считает, что требование о "необходимости в демократическом обществе" в данном контексте следует толковать как требующее "строгой необходимости" в двух аспектах. Мера скрытого наблюдения может быть признана соответствующей [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1), только если она строго необходима, в общем порядке, для защиты демократических институтов, а также если она строго необходима, в частном порядке, для получения жизненно важных разведывательных данных при проведении конкретной операции. По мнению Европейского Суда, любая мера скрытого наблюдения, не соответствующая указанным критериям, уязвима перед злоупотреблениями государственных органов, оснащенных грозными технологиями. Европейский Суд отмечает, что и Суд Европейского союза, и Специальный докладчик ООН требуют, чтобы меры скрытого наблюдения отвечали критерию строгой необходимости (см. [§§ 23](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100220) и [24](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100227) настоящего Постановления), и полагает правильным поддержать данный подход. Кроме того, конкретно в настоящем деле Европейский Суд отмечает отсутствие предварительного судебного разрешения для прослушивания, важность которого будет рассмотрена ниже, в [§ 75](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100370) et seq. [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100368) настоящего Постановления. Эта гарантия позволила бы ограничить свободу усмотрения правоохранительных органов при толковании широкой формулировки "соответствующие... лица, идентифицированные... в качестве определенного круга лиц", следуя сформировавшемуся судебному толкованию условий или сложившейся практики проверки существования достаточных мотивов для прослушивания сообщений конкретного лица в каждом отдельном деле (см. mutatis mutandis упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 249](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100434)). Только таким образом может быть удовлетворена необходимость в гарантиях, обеспечивающих, чтобы экстренные меры использовались редко и только в надлежащим образом обоснованных случаях (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 266](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100455)). --- <1> Et seq. (лат. сокращение от et sequitur) - и далее (примеч. переводчика). 74. Кроме того, относительно продолжительности любого наблюдения Закон о национальной безопасности предусматривает прежде всего срок действия разрешения на тайный сбор разведывательной информации (максимальный срок 90 дней установлен в пункте 4 статьи 58 Закона о национальной безопасности), а также условия, при которых возможно продление срока действия разрешения. Срок может быть продлен еще на 90 дней, и компетентный министр должен продлить срок по соответствующему мотивированному ходатайству соответствующей службы (см. [§ 17](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-7#p100058) настоящего Постановления). Статья 60 Закона о национальной безопасности предусматривает, что разрешение подлежит отмене, если в нем отпала необходимость, продолжение наблюдения представляется бесперспективным, срок проведения мероприятий истек либо если соответствующее мероприятие противоречит законодательству по каким-либо основаниям. Однако Европейский Суд не может проигнорировать тот факт, что из формулировки, содержащейся в законе, особенно в отсутствие судебного толкования, неясно, может ли разрешение на наблюдение быть продлено один раз или неоднократно, что является еще одним поводом для злоупотреблений. 75. Общим и для этапа предоставления разрешения на осуществление мер наблюдения, и для этапа их осуществления центральным вопросом является отсутствие судебного контроля. Разрешение на проведение мероприятий выдается министром юстиции по предложению сотрудников соответствующих служб безопасности, то есть АОГ, которая, в свою очередь, представляет собой специально сформированное тактическое подразделение в структуре полиции, подчиняющееся Министерству внутренних дел Венгрии, и имеет обширные полномочия по применению силы для борьбы с терроризмом (см. подпункт 15 пункта 2 статьи 1 Закона о полиции, приведенного в [§ 16](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-7#p100042) настоящего Постановления). По мнению Европейского Суда, этот надзор, в высшей степени политический (как заметил Конституционный суд Венгрии, см. § 105 постановления, приведенного в [§ 20](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100130) настоящего Постановления), но осуществляемый министром юстиции, который представляется формально независимым и от АОГ, и от министра внутренних дел, по сути своей не способен обеспечить требуемую оценку строгой необходимости применительно к конкретным целям и средствам. В частности, хотя службы безопасности в своих ходатайствах о предоставлении разрешения, направляемых министру юстиции, обязаны указать мотивы тайного сбора информации как таковые, эта процедура не гарантирует осуществления оценки строгой необходимости, особенно в отношении соответствующих круга лиц и помещения (см. пункт 2 статьи 57 Закона о национальной безопасности, приведенного в [§ 17](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-7#p100058) настоящего Постановления). 76. Европейский Суд отмечает довод властей Венгрии о том, что министр государства находится в лучшем положении, чем судья, при выдаче разрешения или осуществлении надзора в отношении мер скрытого наблюдения. Хотя данное утверждение может быть небезосновательным с практической точки зрения, Европейский Суд не может сделать аналогичного вывода, когда он переходит к анализу целей и средств на предмет соответствия критерию строгой необходимости. В любом случае, как следует из доводов сторон, меры наблюдения антитеррористического характера в Венгрии никогда не становились объектом судебного контроля, вследствие чего не было возможности высказаться по поводу преимуществ и недостатков такого контроля. Соответственно, Европейский Суд находит неубедительным довод властей Венгрии по данному вопросу (см., a contrario [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100373), упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 259](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100448)). --- <1> A contrario (лат.) - из противоположного (примеч. переводчика). 77. Что касается органа, компетентного для санкционирования наблюдения, предоставление разрешений на прослушивание телефонных переговоров несудебным органом может быть совместимо с [Конвенцией](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1) (см. в качестве примера упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", [§ 51](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100061), упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу "Вебер и Саравия против Германии", § 115 и упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Кеннеди против Соединенного Королевства", [§ 31](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2683905#p100089)), если этот орган в достаточной степени независим от исполнительной власти (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 258](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100486)). Однако политический характер предоставления разрешения и надзора увеличивает риск злоупотреблений в связи с назначенными мерами. Европейский Суд напоминает, что принцип верховенства права подразумевает, inter alia, что вмешательство органов исполнительной власти в права отдельных лиц должно находиться под эффективным контролем, который обычно должен обеспечиваться судебной системой, во всяком случае в качестве последней инстанции. Судебный контроль предоставляет наилучшие гарантии независимости, беспристрастности и соблюдения надлежащей процедуры. В той области, где велика потенциальная вероятность злоупотреблений в конкретных делах, что может иметь пагубные последствия для демократического общества в целом, в принципе желательно, чтобы надзорные функции выполнял суд (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", [§§ 55](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100069) и [56](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100070)). Европейский Суд напомнил, что в упоминавшемся выше Постановлении по делу "Думитру Попеску против Румынии (N 2)" (§§ 70 - 73) он выразил мнение, что либо орган, выдающий разрешения, должен быть независимым, либо должен существовать контроль со стороны суда или независимого органа в отношении деятельности органа, выдающего разрешения. Соответственно, в данной области контроль, осуществляемый независимым органом, обычно судьей, обладающим специальным опытом, должен быть правилом и заменять исключение решениями, гарантирующими тщательное рассмотрение вопроса (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", [§§ 42](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100049) и [55](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100069)). Предоставление ex ante [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100376) разрешения на осуществление такой меры не является абсолютным требованием per se [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100377), поскольку в случае, когда существует всесторонний судебный post factum [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100378) надзор, данный факт уравновешивает недостатки процедуры предоставления разрешения (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Кеннеди против Соединенного Королевства", [§ 167](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2683905#p100316)). Действительно, при определенных обстоятельствах Европейский Суд ранее признавал, что ex ante (квази-)судебное разрешение необходимо, например, в отношении мер скрытого наблюдения, направленных против средств массовой информации. В этой связи Европейский Суд отмечал, что post factum надзор не способен восстановить конфиденциальность журналистских источников, если она ранее была нарушена (см. Постановление Европейского Суда по делу "Компания "Телеграф медиа Недерланд ланделейке медиа Б.В." и другие против Нидерландов" (Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. and Others v. Netherlands) от 22 ноября 2012 г., жалоба N 39315/06, § 101, относительно других обстоятельств, требующих ex ante предоставления разрешения, см. Постановление Европейского Суда по делу "Копп против Швейцарии" (Kopp v. Switzerland) от 25 марта 1998 г., Reports 1998-II). --- <1> Ex ante (лат.) - до события (примеч. переводчика). <2> Per se (лат.) - сами по себе, по сути (примеч. переводчика). <3> Post factum (лат.) - после того, как что-либо уже произошло (примеч. переводчика). По мнению Европейского Суда, надзор, осуществляемый представителем исполнительной власти, на котором лежит политическая ответственность, например, министром юстиции, не обеспечивает необходимых гарантий. 78. Все более распространяющаяся практика государств по передаче и обмену друг с другом разведывательной информацией, полученной при помощи скрытого наблюдения - практика, полезность которой для борьбы с международным терроризмом не ставится под сомнение и которая касается обмена информацией, который государства - члены Совета Европы осуществляют между собой или с другими странами - является еще одним фактором, требующим особого внимания, когда речь идет о внешнем контроле и защитных мерах. 79. В данном контексте внешний, преимущественно судебный, a posteriori [<4>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100383) контроль за деятельностью по скрытому наблюдению, как в отдельных случаях, так и в рамках общего надзора, приобретает свое истинное значение (см. также упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", [§§ 55](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100069), [70](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100097) и [71](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100098), упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Думитру Попеску против Румынии (N 2)", § 77, и упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Кеннеди против Соединенного Королевства", [§§ 184](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2683905#p100469) - [191](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2683905#p100479)), укрепляя веру граждан в то, что гарантии, предоставляемые принципом верховенства права, работают даже в этой сфере, носящей закрытый характер, а также обеспечивая компенсацию любого вреда, причиненного злоупотреблениями. Значение данного контроля не может быть переоценено, учитывая объемы информации, которой могут завладеть государственные органы, применяя крайне эффективные методы и обрабатывая массивы информации потенциально о каждом человеке, связанным тем или иным образом с субъектами или объектами планируемых террористических атак. Европейский Суд отметил отсутствие подобных контрольных механизмов в Венгрии. --- <4> A posteriori (лат.) - на основании уже имеющихся данных (примеч. переводчика). 80. Европейский Суд допускает, что, учитывая характер современных террористических угроз, могут возникнуть чрезвычайные ситуации, при которых обязательное предоставление судом разрешения неосуществимо, контрпродуктивно ввиду отсутствия специальных знаний либо просто ведет к трате ценного времени. Это особенно верно в условиях потрясений наших дней, вызванных террористическими атаками по всему миру и в Европе, слишком часто влекущими гибель большого количества людей и значительный материальный ущерб, что неизбежно порождает у граждан чувство незащищенности. Замечания, которые сделал Европейский Суд по данному вопросу в упоминавшемся выше [Постановлении](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971) Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", также применимы к настоящему делу: "Сейчас демократические общества оказываются под угрозой изощренных форм шпионажа и терроризма, и государство должно иметь возможность эффективно противодействовать таким угрозам, принимать в пределах своей юрисдикции меры по проведению скрытого наблюдения за подрывными элементами. В связи с этим Европейский Суд признает, что существование законодательства, предоставляющего полномочия по осуществлению наблюдения за перепиской, почтовыми отправлениями и телефонными разговорами, является в исключительных случаях необходимым в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и/или для предотвращения беспорядков или преступлений" (§ 48). 81. Кроме того, в соответствии с законодательством в случае чрезвычайной срочности директор службы может самостоятельно предоставить разрешение на осуществление мер скрытого наблюдения на максимальный срок 72 часа (см. статьи 58 и 59 Закона о национальной безопасности, приведенного в [§ 17](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-7#p100058) настоящего Постановления). По мнению Европейского Суда, эти чрезвычайные полномочия достаточны для решения любых ситуаций, когда внешний, судебный контроль может привести к потере ценного времени. Однако указанные меры должны быть post factum пересмотрены аналогично требованию, предъявляемому к случаям, когда разрешение на наблюдение выдано ex ante внесудебным органом. 82. Европейский Суд в данных обстоятельствах обращает внимание на обязанность органа исполнительной власти отчитываться о проведенных операциях в общих чертах, а не применительно к отдельным делам перед парламентским комитетом. Вместе с тем Европейский Суд не может найти в законодательстве Венгрии положений, в соответствии с которыми средство правовой защиты, предоставляемое данной процедурой, доступно лицам, к которым применены меры скрытого наблюдения, но ввиду необходимости они не поставлены об этом в известность. Министр обязан представлять, по крайней мере дважды в год, на рассмотрение компетентного парламентского комитета общий доклад о деятельности служб национальной безопасности, но такой доклад, по-видимому, не становится доступным для общественности и поэтому не обеспечивает достаточные гарантии осуществления общественного контроля (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 283](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100474)). Комитет вправе по собственной инициативе запросить у министра и директоров служб информацию о деятельности служб национальной безопасности, но Европейский Суд не убежден в том, что этот вид контроля может обеспечить компенсацию вреда, причиненного скрытым наблюдением, по индивидуальным жалобам, либо осуществление эффективного контроля, то есть в порядке, оказывающем влияние на сами операции, за ежедневной деятельностью органов наблюдения тем более, что комитет, судя по всему, не имеет полного доступа к соответствующим документам. Следовательно, сфера их контроля ограничена (см. mutatis mutandis упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 258](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100447)). 83. Кроме того, процедура обжалования, установленная в пункте 5 статьи 11 Закона о национальной безопасности, вероятно, имеет небольшое значение, поскольку граждане, подвергнутые мерам скрытого наблюдения, никогда не узнают о применении к ним таких мер. По последнему пункту Европейский Суд разделяет мнение Венецианской комиссии, согласно которому "[л]ица, заявляющие о нарушениях со стороны государства в других областях, обычно имеют право подать иск о возмещении ущерба в судебном порядке. Эффективность этого права обусловлена, однако, тем, что частное лицо знает о предполагаемом правонарушении и может представить доказательства, которые удовлетворят суд" (см. пункт 243 доклада, приведенного в [§ 21](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100184) настоящего Постановления). Жалоба на основании пункта 5 статьи 11 Закона о национальной безопасности рассматривается министром внутренних дел, который представляется недостаточно независимым (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Объединение "Ассоциация европейской интеграции и прав человека" и Екимджиев против Болгарии", § 87, упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 278](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100469)). 84. Далее Европейский Суд отмечает доказательства, представленные заявителями, согласно которым Уполномоченный по правам человека до сих пор ни разу не занимался вопросами скрытого наблюдения (см. § [18](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-60#p100115) настоящего Постановления). 85. В любом случае Европейский Суд напоминает, что в упоминавшемся выше [Постановлении](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971) Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии" совокупность надзорных механизмов, не включавших формальный судебный контроль, была признана приемлемой, в частности, благодаря "первоначальному надзору, осуществляемому должностным лицом, имеющим квалификацию для работы судьей" [(§ 56)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100070). Однако в Венгрии система предоставления разрешений не предусматривает подобных должностных лиц. Не было представлено доказательств того, что Уполномоченным по правам человека Венгрии является лицо, ранее занимавшее или занимающее должность судьи (см., a contrario, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Кеннеди против Соединенного Королевства", [§ 57](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2683905#p100185)). 86. Кроме того, Европейский Суд признавал ранее, что вопрос об уведомлении о мерах наблюдения неразрывно связан с эффективностью средств правовой защиты и, следовательно, существованием эффективных гарантий против злоупотреблений полномочиями по осуществлению мониторинга, поскольку в принципе у затронутого мерами частного лица имеется мало возможностей для обжалования, если только оно не извещено о применении мер без его ведома и, таким образом, может ретроспективно обжаловать обоснованность этих мер. Как только уведомление может быть осуществлено без ущерба для цели ограничения после прекращения меры по наблюдению, информация должна быть предоставлена затронутым лицам (см. упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу "Вебер и Саравия против Германии", § 135, упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 287](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100479)). Но в законодательстве Венгрии не предусмотрено направления каких-либо уведомлений о принятых мерах. Данный факт в совокупности с отсутствием формальных средств правовой защиты против возможных злоупотреблений свидетельствует о том, что законодательство не обеспечивает существования адекватных гарантий. 87. Следует добавить, что, хотя Конституционный суд Венгрии признал, что различные положения внутригосударственного законодательства при их комплексном толковании обеспечивали достаточные гарантии хранения, обработки и уничтожения данных, особо подчеркивалось значение индивидуальных жалоб, подаваемых в этих целях (см. § 138 постановления, приведенного в [§ 20](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100130) настоящего Постановления). По мнению Европейского Суда, описываемую процедуру трудно представить в связи с тем, что опять же из законодательства следует, что затронутые лица не получат уведомления о применении к ним мер скрытого наблюдения. 88. Наконец, Европейский Суд отмечает, что власти Венгрии должны были проиллюстрировать практическую эффективность надзора соответствующими примерами (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 284](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100475)), но они не смогли сделать этого в настоящем деле. 89. В целом Европейский Суд не убежден в том, что законодательство Венгрии, касающееся "наблюдения на основании пункта 3 статьи 7/E", обеспечивает достаточно точные, эффективные и всеобъемлющие гарантии относительно назначения, выполнения таких мер и последующей потенциальной компенсации. Принимая во внимание, что в сферу применения мер подпадает почти каждый человек, что назначение мер происходит всецело под контролем исполнительной власти и без оценки строгой необходимости этих мер, что новые технологии позволяют властям Венгрии легко перехватывать большой объем информации, которая может касаться даже лиц, в отношении которых операция изначально не проводилась, и учитывая отсутствие каких-либо эффективных средств правовой защиты, не говоря уже о судебных средствах, Европейский Суд делает вывод, что имело место нарушение [статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции. 90. Заявители жаловались далее, что возможность применения к ним мер скрытого наблюдения при отсутствии судебного контроля и средств правовой защиты влекла за собой нарушение их прав, гарантированных [статьей 6](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-6#p100051) Конвенции и [статьей 13](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-13#p100084) во взаимосвязи со [статьей 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции. 91. Власти Венгрии не согласились с данной жалобой. 92. Европейский Суд отмечает, что указанные жалобы связаны с жалобой, рассмотренной выше, и, соответственно, должны быть объявлены приемлемыми для рассмотрения по существу. 93. Европейский Суд повторяет, что [статья 13](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-13#p100084) Конвенции не может толковаться как требующая предоставления средства правовой защиты против состояния внутригосударственного законодательства (см. Постановление Европейского Суда по делу "Островар против Республики Молдова" (Ostrovar v. Moldova) от 13 сентября 2005 г., жалоба N 35207/03, § 113, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Иордаки и другие против Республики Молдова", § 56). При данных обстоятельствах Европейский Суд полагает, что [статья 13](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-13#p100084) Конвенции во взаимосвязи со [статьей 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции не была нарушена. 94. Кроме того, учитывая вывод о нарушении [статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции (см. [§ 89](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100393) настоящего Постановления), Европейский Суд считает, что в настоящем деле отсутствует необходимость в рассмотрении вопроса о нарушении [статьи 6](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-6#p100051) Конвенции. 95. [Статья 41](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-41#p100207) Конвенции гласит: "Если Европейский Суд объявляет, что имело место нарушение [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-1) или [Протоколов](https://bukva.ai/docs/protokol-16-se-sovet-evropy/statya-1) к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Европейский Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне". ##### A. Ущерб 96. Каждый из заявителей требовал 10 000 евро в качестве компенсации морального вреда. 97. Власти Венгрии считали данные требования чрезмерными. 98. Европейский Суд полагает, что с учетом обстоятельств настоящего дела вывод о нарушении [статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции сам по себе является достаточной справедливой компенсацией любого морального вреда, причиненного заявителям. ##### B. Судебные расходы и издержки 99. Заявители также требовали совместно 7 500 евро в качестве компенсации судебных расходов и издержек, понесенных ими в рамках разбирательства в Конституционном суде Венгрии и Европейском Суде. Данная сумма соответствует в общей сложности 50 часам правовой работы по ставке, определенной их адвокатом в евро. 100. Власти Венгрии не согласились с требованиями заявителей. 101. Согласно прецедентной практике Европейского Суда заявитель имеет право на компенсацию судебных расходов и издержек, если будет доказано, что они были понесены в действительности, были необходимыми и разумными по размеру. В настоящем деле, принимая во внимание предоставленные документы, подтверждающие судебные расходы, и вышеизложенные критерии, Европейский Суд считает разумной сумму в размере 4 000 евро в качестве компенсации судебных расходов по всем требованиям. 102. Европейский Суд полагает, что процентная ставка при просрочке платежей должна определяться исходя из предельной кредитной ставки Европейского центрального банка плюс три процента.
**НА ОСНОВАНИИ ВЫШЕИЗЛОЖЕННОГО СУД ЕДИНОГЛАСНО:**
1) объявил жалобу приемлемой для рассмотрения по существу; 2) постановил, что имело место нарушение [статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции; 3) постановил, что отсутствовало нарушение [статьи 13](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-13#p100084) Конвенции во взаимосвязи со [статьей 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции; 4) постановил, что отсутствует необходимость в рассмотрении жалобы на нарушение [статьи 6](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-6#p100051) Конвенции; 5) постановил, что вывод о нарушении сам по себе является достаточной справедливой компенсацией морального вреда, причиненного заявителям; 6) постановил, что: (a) государство-ответчик обязано в течение трех месяцев со дня вступления настоящего Постановления в силу в соответствии с [пунктом 2 статьи 44](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-44#p100221) Конвенции выплатить заявителям в качестве компенсации судебных расходов и издержек 4 000 евро (четыре тысячи евро), а также любой налог, который может быть начислен на указанную сумму, подлежащие переводу в валюту государства-ответчика по курсу, который будет установлен на день выплаты; (b) с даты истечения указанного трехмесячного срока и до момента выплаты на эту сумму должны начисляться простые проценты, размер которых определяется предельной кредитной ставкой Европейского центрального банка, действующей в период неуплаты, плюс три процента; 7) отклонил оставшуюся часть требований заявителей о справедливой компенсации. Совершено на [английском языке](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100574), уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 12 января 2016 г. в соответствии с [пунктами 2](https://bukva.ai/docs/reglament-pravila-protsedury-evropeyskogo-suda-espch-evropeyskiy-sud-po#p100732) и [3 правила 77](https://bukva.ai/docs/reglament-pravila-protsedury-evropeyskogo-suda-espch-evropeyskiy-sud-po#p100733) Регламента Суда.
Председатель Палаты Суда
ВИНСЕНТ А. ДЕ ГАЭТАНО Заместитель Секретаря Секции Суда
ФАТОШ АРАДЖИ
В соответствии с [пунктом 2 статьи 45](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-45#p100229) Конвенции и [пунктом 2 статьи 74](https://bukva.ai/docs/reglament-pravila-protsedury-evropeyskogo-suda-espch-evropeyskiy-sud-po#p100712) Регламента Суда к Постановлению прилагается совпадающее особое мнение судьи Паулу Пинту де Альбукерке. 1. Палата единогласно установила нарушение [статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции, но меня не удовлетворяет мотивировочная часть Постановления. По двум важнейшим вопросам Палата осознанно отступила от [Постановления](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306) Большой Палаты Европейского Суда, вынесенного совсем недавно по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100431), в котором был сформулирован европейский стандарт о массовом слежении для целей разведки и национальной безопасности. Расхождения между мотивировочной частью Постановления Палаты и мотивировкой Большой Палаты Европейского Суда относятся к вопросу проверки необходимости для определения операций по скрытому наблюдению и степени подозрений о причастности к преступлениям или деятельности, в отношении которых осуществляется наблюдение. --- <1> [Постановление](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306) Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" (Roman Zakharov v. Russia) от 4 декабря 2015 г., жалоба N 47143/06. 2. Я категорически не могу согласиться с подходом Палаты по двум причинам: во-первых, потому что я уже занимал отличающуюся позицию по данным вопросам в своем особом мнении, прилагаемом к Постановлению Европейского Суда по делу "Дракшас против Литвы", касавшемуся прослушивания телефонных разговоров и перехвата других сообщений в рамках мер скрытого наблюдения и сбора разведывательной информации [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100434), которые не следует путать со специальными методами расследования в области уголовного права [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100435), во-вторых, мое мнение по делу "Дракшас против Литвы" по сути было подтверждено Большой Палатой Европейского Суда в вышеуказанном деле в отношении Российской Федерации. Соответственно, ничто не могло бы оправдать мое несогласие с выводами Большой Палаты Европейского Суда, сделанными по [делу](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306) "Роман Захаров против Российской Федерации". Именно по этой причине ниже я попытаюсь защитить выводы Большой Палаты и вскрыть противоречия в мотивировочной части настоящего Постановления там, где Палата отступила от позиций Большой Палаты Европейского Суда. --- <2> Постановление Европейского Суда по делу "Дракшас против Литвы" (Draksas v. Lithuania) от 31 июля 2012 г., жалоба N 36662/04. <3> См. мое особое мнение, прилагаемое к [Постановлению](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-622809) Европейского Суда по делу "Лагутин и другие против Российской Федерации" (Lagutin and Others v. Russia) от 24 апреля 2014 г., жалобы N 6228/09, 19123/09, 19678/07, 52340/08 и 7451/09. Это дело касалось проведенного правоохранительными органами расследования по уголовному делу, стандарты которого отличаются от стандартов скрытого наблюдения для целей национальной безопасности. Следует отметить, что Палата часто путает эти стандарты (см., например, [§§ 22](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100219) и [56](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100344) Постановления, в которых цитировались положения международного права, и прецедентную практику Европейского Суда, относящиеся к целям уголовного расследования). 3. После того, как бывший сотрудник Агентства национальной безопасности США (АНБ) Эдвард Сноуден в июне 2013 года раскрыл информацию о практике массового слежения, дискуссия по вопросу защиты права на неприкосновенность частной жизни получила новый виток развития в Организации Объединенных Наций. В ужасающе правильном прогнозе, содержащемся в докладе Специального докладчика ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение Франка Ла Рю от 17 апреля 2013 г., проанализированы последствия осуществляемого государствами слежения за коммуникациями для осуществления прав человека на частную жизнь и свободу мнений и их свободное выражение [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100439). Вскоре после разоблачений Сноудена, 21 июня 2013 г., Специальный докладчик ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение и Специальный докладчик по вопросам свободы выражения мнения Межамериканской комиссии по правам человека сочли необходимым выделить ряд международно-правовых принципов по данному вопросу и опубликовали "Совместную декларацию о программах слежения и их влиянии на свободу выражения мнений" [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100440). 26 сентября 2013 г. 35-я Международная конференция Комиссаров по защите персональных данных приняла Резолюцию об укреплении защиты данных и защиты неприкосновенности частной жизни в международном праве. Комиссары решили призвать государства выступить в поддержку подписания Дополнительного протокола к [статье 17](https://bukva.ai/docs/mezhdunarodnyy-pakt-o-grazhdanskih-i-oon-organizatsiya-obedinennyh/statya-17#p100103) Международного пакта о гражданских и политических правах (далее - Пакт), который должен быть основан на стандартах, которые были развиты и поддержаны Международной конференцией и положениями Замечания общего порядка N 16 к [Пакту](https://bukva.ai/docs/mezhdunarodnyy-pakt-o-grazhdanskih-i-oon-organizatsiya-obedinennyh/statya-1). --- <1> A/HRC/23/40. Докладчик отстаивал судебный контроль за слежением государства за коммуникациями, право лиц, в отношении которых ведется наблюдение, быть уведомленными об этом после завершения операции, а также право на получение компенсации (пункты 81 и 82). До этого доклада Специальный докладчик ООН по вопросам поощрения и защиты прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом представил Компиляцию передовой практики правового и институционального регулирования и мер, обеспечивающих уважение прав человека спецслужбами в рамках борьбы с терроризмом, в том числе по надзору за ними (17 мая 2010 г., A/HRC/14/46). По данной теме также были опубликованы важные документы гражданского общества. "Международные принципы по соблюдению прав человека при использовании слежки в коммуникациях", поддержанные почти 400 неправительственными и правозащитными организациями, появились в мае 2014 года. Организация "Правовая инициатива открытого общества" опубликовала "Глобальные принципы национальной безопасности и право на информацию (Принципы Цване)" 12 июня 2013 г., проект которых разрабатывался 22 организациями и научными центрами после появления "Йоханнесбургских принципов о национальной безопасности, свободе выражения мнений и доступе к информации", принятых группой экспертов, созванной на основании статьи 19 в 1995 году, и "Принципов контроля и ответственности специальных служб в условиях конституционной демократии", разработанных в 1997 году Центром изучения проблем национальной безопасности и Хельсинкским фондом по правам человека (Польша). <2> Пункт 9 Совместной декларации гласит, что законодательство должно устанавливать четкие критерии для рассмотрения случаев, когда такое наблюдение представляется правомерным для целей национальной безопасности, а также что подобные меры должны санкционироваться лишь в случае явного риска охраняемым интересам и в случаях, когда возможный вред значительней, чем общие интересы общества по поддержке права на неприкосновенность частной жизни и свободного распространения идей и информации. В любом случае сбор этой информации должен осуществляться под контролем независимого надзорного органа и сопровождаться достаточными процессуальными гарантиями и судебным контролем в пределах, допускаемых в демократическом обществе. 4. 18 декабря 2013 г. Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций приняла [Резолюцию](https://bukva.ai/docs/rezolyutsiya-68167) N 68/167 "Право на неприкосновенность личной жизни в цифровой век" [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100443), в которой она выразила глубокую обеспокоенность тем, что слежение за сообщениями и/или их перехват, включая экстерриториальное слежение за сообщениями и/или их перехват, а также сбор личных данных, особенно в массовом масштабе, могут иметь негативные последствия для осуществления и реализации прав человека, и призвала учредить новые или продолжать использовать уже имеющиеся независимые, эффективные внутренние надзорные механизмы, способные обеспечивать транспарентность в соответствующих случаях и подотчетность в отношении слежения государств за сообщениями, их перехвата и сбора личных данных. --- <3> A/RES/68/167. [Резолюция](https://bukva.ai/docs/rezolyutsiya-68167), соавторами которой стали 57 государств-членов, была принята без голосования. Текст резолюции на русском языке см.: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/449/49/PDF/N1344949.pdf?OpenElement (примеч. переводчика). 5. Более конкретно 26 марта 2014 г. Комитет по правам человека в Заключительных замечаниях по четвертому периодическому докладу Соединенных Штатов Америки в соответствии с [Пактом](https://bukva.ai/docs/mezhdunarodnyy-pakt-o-grazhdanskih-i-oon-organizatsiya-obedinennyh/statya-1) [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100446) рекомендовал принять меры к обеспечению того, чтобы любое вмешательство в осуществление права лица на неприкосновенность личной жизни отвечало принципам законности, пропорциональности и необходимости независимо от гражданства или местонахождения лиц, сообщения которых становятся объектом непосредственного отслеживания. Комитет по правам человека настаивал также на необходимости реформировать существующую сейчас систему надзора за деятельностью по наблюдению с целью обеспечения ее эффективности, в том числе, предусмотрев судебное вмешательство в процесс выдачи разрешения или контроля за мерами наблюдения и рассмотрев возможность постановки содержательных и независимых задач по надзору с целью предупреждения возможных злоупотреблений. --- <1> Заключительные замечания по четвертому периодическому докладу Соединенных Штатов Америки, CCPR/C/USA/CO/4, 26 марта 2014 г., пункт 22(d). Текст заключительных замечаний на русском языке см.: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR/C/USA/CO/4&Lang=En (примеч. переводчика). 6. По запросу Генеральной Ассамблеи Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по правам человека (далее - Верховный комиссар ООН) представил 30 июня 2014 г. доклад о праве на неприкосновенность личной жизни в цифровой век [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100449). Доклад был посвящен вопросам защиты и поощрения права на неприкосновенность личной жизни в контексте национального и экстерриториального слежения за цифровыми сообщениями и их перехвата и сбора личных данных, в том числе в массовом масштабе. Выразив тревогу по поводу появления сообщений о том, что Агентство национальной безопасности Соединенных Штатов Америки совместно с Центром правительственной связи Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии разработали технологии, позволяющие получить доступ практически ко всему мировому интернет-трафику, спискам телефонных звонков в США, электронным адресным книгам отдельных лиц и огромным объемам другой цифровой информации, и что эти новые средства были развернуты при помощи транснациональной сети с использованием стратегических партнерств разведслужб обоих государств, рычагов регулирования деятельности частных компаний и коммерческих контрактов, Верховный комиссар ООН подчеркнул, что перехват электронно-цифровых коммуникаций и сбор личных данных могут сказываться и на осуществлении других прав, помимо права на неприкосновенность частной жизни, к которым относятся право на свободу убеждений и их свободное выражение, право искать, получать и распространять информацию, право на свободу мирных собраний и свободу ассоциации, право на семейную жизнь. Отслеживание данных, передаваемых по электронным каналам связи, может быть необходимой и эффективной мерой, принимаемой в законных интересах обеспечения правопорядка или национальной безопасности, когда оно осуществляется в соответствии с законом, в том числе международным правом прав человека, но "одного того, что меры нацелены на поиск конкретных иголок в стоге сена, недостаточно. Надлежащая мера определяется через анализ совокупного воздействия конкретных мер на "стог сена" с учетом потенциальной угрозы, то есть тем, является ли мера необходимой и соразмерной". Не может считаться необходимой или соразмерной практика обязательного хранения данных третьей стороны - стандартная практика слежения во многих странах, где государства обязывают телефонные компании и компании, поставляющие интернет-услуги, хранить метаданные о контактах и местоположении клиентов для последующего использования в рамках правоохранительной деятельности, равно как и для предоставления разведывательным агентствам. С размыванием границ между уголовным правосудием и охраной национальной безопасности сложившаяся в результате этого практика обмена данными между правоохранителями, разведкой и другими государственными органами ставит под угрозу право на неприкосновенность частной жизни, поскольку меры слежения, являющиеся необходимыми и соразмерными для одной законной цели, могут не являться таковыми для другой цели. Соответственно, государствам необходимо принять меры по введению режима и практики независимого надзора, уделив особое внимание праву потерпевших на эффективное возмещение <1>. --- <2> A/HRC/27/37. Текст доклада на русском языке см.: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session27/Documents/A_HRC_27_37_RUS.doc (примеч. переводчика). <1> Пункты 24 - 27 и 50 доклада. 7. Совсем недавно, 24 марта 2015 г., Комитет по правам человека принял решение об учреждении на трехлетний период должности Специального докладчика по вопросу о праве на неприкосновенность частной жизни [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100453). --- <2> A/HRC/28/L.27. 8. В Совете Европы раскрытие информации о практике массового слежения вызвало новый интерес к [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-108-se-sovet-evropy/statya-1) о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных, принятой 28 января 1981 г. [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100456), и Дополнительному [протоколу](https://bukva.ai/docs/protokol-181/statya-1) к Конвенции о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных, о наблюдательных органах и трансграничной передаче информации, принятому 8 ноября 2001 г. [<4>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100457), а также к Рекомендации Комитета министров от 17 сентября 1987 г. N R (87)15 "Об использовании персональных данных полицейскими службами", Рекомендации Комитета министров от 7 февраля 1995 г. N R (95)4 "О защите персональных данных в области телекоммуникационных услуг", с конкретными ссылками на телефонные услуги, и к Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы (далее также - ПАСЕ) от 26 апреля 1999 г. N 1402 (1999)1 по контролю за службами внутренней безопасности в государствах - членах Совета Европы [<5>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100458). Помимо этого, новую жизнь обрели доклад Венецианской комиссии, посвященный демократическому надзору за деятельностью служб безопасности, который был принят в июне 2007 года [<6>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100459), и Общеполитическая рекомендация N 11 о борьбе с расизмом и расовой дискриминацией в работе правоохранительных органов, принятая Европейской комиссией по борьбе с расизмом и нетерпимостью 29 июня 2007 г. [<7>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100460). --- <3> ETS N 108. <4> ETS N 181. <5> Парламентская Ассамблея Совета Европы выразила свои явные предпочтения всестороннему a priori и ex post facto судебному контролю за деятельностью по слежению, которая имеет высокий потенциал нарушения прав человека ввиду "достаточного основания полагать, что соответствующее лицо совершает, совершило или планирует совершить правонарушение" или "достаточного основания полагать, что конкретные сообщения или конкретное доказательство, относящееся к данному правонарушению, будет получено в результате предлагаемого перехвата сообщений или обыска жилища, либо что (в случае ареста) таким образом может быть предотвращено преступление", и "обычные следственные мероприятия были испробованы, но не дали результата, либо с большой степенью вероятности не дадут результата, либо их проведение представляется слишком опасным". Разрешение на проведение подобного оперативного мероприятия должно быть ограничено конкретным сроком (не более трех месяцев). Как только наблюдение или прослушивание завершено, затронутое этими мерами лицо должно быть извещено о принятых мерах. <6> CDL-AD(2007)016. Венецианская комиссия озвучила свои предпочтения, отдаваемые процессу выдачи разрешений судом и судебному контролю за операциями слежения, направленными на "индивидуальные дела", но отметила в то же время, что большая часть работы по слежению не направлена на досудебные правовые процедуры, такие как интеллектуальный анализ данных, и на эту часть работы по слежению, как правило, не распространяется судебный контроль (пункты 29, 202 - 204). Наконец, Венецианская комиссия допустила, что "в тот момент, когда запрашивается мера слежения, может быть мало конкретных подозрений для введения меры, но другие методы получения информации могут оказаться невыполнимыми" (пункт 207). <7> CRI(2007)39. Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью призвала правительства государств - членов ввести разумные нормы в отношении подозрений, на основании которых полномочия, связанные с контролем, слежением или проведением расследований, могут осуществляться только на основе таких подозрений, которые определяются объективными критериями. 9. Сразу после опубликования файлов Сноудена Комитет министров Совета Европы 11 июня 2013 г. принял Декларацию о рисках для основных прав человека, связанных с цифровыми технологиями наблюдения и слежения, вслед за которой ПАСЕ 2 октября 2013 г. приняла Рекомендацию N (2024)2013 [<8>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100463) и Резолюцию N (1954)2013 [<9>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100464) о национальной безопасности и праве на информацию, и Комиссар по правам человека опубликовал 24 октября 2013 г. замечание "О правах человека, которым угрожает распространение скрытого наблюдения", а 8 декабря 2014 г. исследовательский доклад, озаглавленный "Верховенство права в Интернете и глобальном цифровом мире" [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100465). --- <8> В Рекомендации ПАСЕ призывала государства члены Совета Европы принять во внимание Принципы Цване. <9> В Резолюции ПАСЕ подтверждала, что нейтральность в Интернете требует от государственных органов, провайдеров интернет-услуг и других лиц воздерживаться от использования интрузивных технологий слежения, таких как технология накопления статистических данных, проверки и фильтрации сетевых пакетов по их содержимому, а также от любого иного вмешательства в трафик данных интернет-пользователей. <1> CommDH/IssuePaper(2014)1. Комиссар утверждал, что "массовое хранение коммуникационных данных при отсутствии подозрений" фундаментально противоречит принципу верховенства права, не соответствует главным принципам защиты данных и неэффективно. Государства-члены не должны прибегать к такому хранению данных, а равно принуждать третьих лиц осуществлять хранение данных в обязательном порядке. 10. Совсем недавно, в марте 2015 года, Венецианская комиссия приняла "Обновление доклада 2007 года, посвященного демократическому надзору за деятельностью служб безопасности, и доклада, посвященного демократическому надзору за деятельностью служб радиоэлектронной разведки", в котором проводится различие между целевым слежением (тайный сбор разговоров, телекоммуникаций и метаданных) и "стратегическим слежением", которое "необязательно начинается с подозрений в отношении конкретного лица или группы лиц". Венецианская комиссия настаивает на системе выдачи разрешений судами, дополненной последующим контролем в любой форме, который обеспечил бы соблюдение условий выдачи разрешений. Полномочия в отношении "цепочки контактов", то есть полномочия на идентификацию лиц, находящихся в контакте друг с другом, должны быть сформулированы узко: определение цепочки контактов в отношении метаданных обычно должно осуществляться исключительно применительно к лицам, подозреваемым в "действительной причастности к совершению особо тяжких преступлений", таких как преступления террористического характера. При поиске данных контента должны применяться повышенные требования к обоснованию и процессуальные гарантии, например, участие в деле адвоката по вопросам неприкосновенности частной жизни. По мнению Венецианской комиссии, уведомление о том, что лицо подвергнуто мерам стратегического слежения, не является абсолютным требованием [статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100065) Конвенции. Если в государстве действуют процедуры общего обжалования в независимый надзорный орган, это может компенсировать отсутствие порядка уведомления [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100468). --- <2> CDL-AD(2015)006, пункты 3, 16, 24, 51 и 103 - 105. 11. 21 апреля 2015 г. ПАСЕ одобрила Резолюцию N 2045(2015) о массовом слежении, в которой содержится призыв к государствам-членам и странам-наблюдателям обеспечить, чтобы их внутригосударственное законодательство предусматривало лишь сбор и анализ персональных данных, включая метаданные, с согласия соответствующего лица либо с разрешения суда, выданного на основании разумных подозрений в том, что соответствующее лицо причастно к преступной деятельности. 12. В мае 2015 года Комиссар по правам человека Совета Европы опубликовал исследовательский доклад, озаглавленный "Демократический и эффективный надзор за службами национальной безопасности", в котором он утверждал, что независимая система выдачи ex ante разрешений должна применяться при неизбирательном тотальном сборе информации, сборе коммуникационных данных и доступе к ним, в том числе в случае, когда данные находятся у частных лиц и, потенциально, при использовании компьютерных сетей. Процесс выдачи разрешения и продления срока действия разрешения на применение мер интрузивного характера сам по себе должен являться предметом надзора. Государства должны обеспечить, чтобы физические лица имели доступ к надзорному учреждению, уполномоченному принимать юридически обязывающие решения. 13. Реагируя на проходящие во всем мире дискуссии по вопросу массового слежения, Европейский союз не высказал единодушия. Первая позиция была озвучена Европейской комиссией в Сообщениях Европейскому парламенту и Совету Европейского союза "О функционировании "безопасной гавани" с точки зрения граждан Европейского союза и компаний, зарегистрированных в Европейском союзе" [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100473) и "О восстановлении доверия к обмену потоками данных между Соединенными Штатами Америки и Европейским союзом" [<4>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100474), принятых 27 ноября 2013 г. После вынесения Судом Европейского союза Постановления по делу Шремса (Schrems) Европейская комиссия 6 ноября 2015 г. приняла Сообщение Европейскому парламенту и Совету Европейского союза "О передаче персональных данных с территории Европейского союза в Соединенные Штаты Америки на основании Директивы 94/46/EC", в котором она настаивала на том, что обновленная и качественная правовая база для передачи персональных данных в Соединенные Штаты Америки должна оставаться ключевым приоритетом для Европейской комиссии, но в то же время определила альтернативные, то есть договорные инструменты, на основании которых компании могут передавать данные в третьи страны (например, в Соединенные Штаты Америки) в рамках законной передачи данных. --- <3> COM(2013) 847, final. Европейская комиссия выявила ряд недостатков и озвучила 13 рекомендаций. На основании данных рекомендаций Европейская комиссия с января 2014 года вела переговоры с властями Соединенных Штатов Америки с целью разработки обновленного и более эффективного механизма трансатлантического обмена данными. <4> COM(2013) 846, final. 14. В Резолюции от 12 марта 2014 г. "О программе слежения Агентства государственной безопасности Соединенных Штатов Америки, органах, осуществляющих слежение в различных государствах-членах, и их влиянии на основополагающие права граждан Европейского союза и на трансатлантическое сотрудничество в сферах юстиции и внутренних дел" [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100477) Европейский парламент жестко осудил "неизбирательный и не основанный на каких-либо подозрениях широкомасштабный и систематический сбор персональных данных невиновных лиц, зачастую включающих информацию интимного характера", и призвал государства, являющиеся членами Европейского союза, обеспечить, чтобы за деятельностью их служб разведки осуществлялись парламентский и судебный надзор, общественный контроль, а также чтобы они соблюдали принципы законности, необходимости, соразмерности, надлежащего процесса, уведомления пользователей и прозрачности. В рамках отношений между Европейским союзом и Соединенными Штатами Америки Европейский парламент отдельно потребовал, чтобы европейцам были даны эффективные гарантии, обеспечивающие, чтобы осуществление слежения и обработка данных для целей иностранной разведки были соразмерными, ограниченными четко определенными условиями и относились к разумным подозрениям и достаточным основаниям полагать, что соответствующее лицо причастно к деятельности террористического характера, и подчеркнул, что эти цели должны быть предметом прозрачного судебного контроля. Спустя год Европейский парламент принял Резолюцию от 29 октября 2015 г. в продолжение Резолюции от 12 марта 2014 г. [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100478), в которой он призвал Европейскую комиссию подготовить для государств-членов руководящие положения относительно приведения документов, касающихся сбора персональных данных для целей предупреждения, обнаружения, расследования и преследования уголовных преступлений, в том числе деятельности террористического характера, в соответствии с постановлениями Суда Европейского союза о хранении данных и введении принципов "безопасной гавани", и указал, в частности, на §§ 58 и 59 Постановления о хранении данных и §§ 93 и 94 Постановления о введении принципов "безопасной гавани", которые, по мнению парламентариев, содержат четкое требование о предпочтительном применении избирательного подхода к сбору данных, чем подхода "полного сбора". Европейский парламент также предупредил об очевидном движении по спирали вниз в вопросах защиты неприкосновенности частной жизни и персональных данных, происходящем каждый раз, когда каждый объем информации о поведении человека рассматривается как потенциально полезный для борьбы с будущими преступлениями, и влекущий за собой культуру массового слежения, когда с каждым гражданином обращаются как с потенциальным подозреваемым, а также размывании социальной взаимосвязанности и доверия. --- <1> 20013/20188(INI). Принятию этой резолюции предшествовало появление 21 февраля 2014 г. важнейшего доклада "О программе слежения Агентства государственной безопасности США, органах, осуществляющих слежение в различных государствах-членах, и их влиянии на основополагающие права граждан Европейского союза и на трансатлантическое сотрудничество в сферах юстиции и внутренних дел" (A7-0139/2014). <2> 2015/2635(RSP). 15. По сути Суд Европейского союза сыграл важнейшую роль в повторном определении пределов тайного сбора данных для целей национальной безопасности на территории Европейского союза и за его пределами. В Постановлении по делу "Максимилиан Шремс против Комиссара по защите данных" (Maximillian Schrems v. Data Protection Commissioner) [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100481) Суд Европейского союза признал, что решение Европейской комиссии по введению принципов "безопасной гавани" в США недействительно, поскольку оно разрешает в общем порядке хранение любых персональных данных каждого лица, чьи данные были переданы из Европейского союза в Соединенные Штаты Америки, без какой-либо дифференциации, ограничений и исключений в свете преследуемой цели и без установления объективных критериев для определения пределов доступа публичных властей к данным и их последующего использования. Суд Европейского союза добавил, что законодательство, предоставляющее публичным властям в общем порядке доступ к контенту электронных коммуникаций, необходимо признать компрометирующим суть фундаментального права на уважение частной жизни. Суд Европейского союза также заметил, что законодательство, которое не предоставляет частному лицу возможности прибегнуть к средствам правовой защиты для получения доступа к относящимся к нему персональным данным, исправления или удаления этих данных, компрометирует суть фундаментального права на эффективную судебную защиту, поскольку существование такой возможности неотъемлемо от существования верховенства права. Наконец, Суд Европейского союза признал, что решение по введению принципов "безопасной гавани" отрицает полномочия внутригосударственных органов по надзору за защитой данных в случаях, когда то или иное лицо оспаривает соответствие решения принципу защиты неприкосновенности частной жизни и фундаментальным правам и свободам частных лиц. Суд Европейского союза признал, что у Европейской комиссии не было права подобным образом ограничивать полномочия внутригосударственных надзорных органов. --- <3> Постановление от 6 октября 2015 г. по делу N C-362/14. В Постановлении по объединенным делам Digital Rights Ireland и Seitinger and Others [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100484) Суд Европейского союза признал недействительной Директиву о хранении данных 2006/24/EC, устанавливающую обязанность поставщиков общедоступных услуг электронной связи или сетей связи общего пользования хранить весь трафик и данные о местоположении на период от шести месяцев до двух лет для обеспечения доступности данных для целей расследования, обнаружения и уголовного преследования за совершение тяжких преступлений, определенных каждым государством-членом в его внутригосударственном законодательстве. По отдельности и в совокупности эти возможности слежения могут позволить государствам сделать очень точные выводы, касающиеся самых интимных моментов частной жизни любого лица. Потенциальная угроза неприкосновенности частной жизни вследствие обязательного неизбирательного и не основанного на подозрениях хранения данных, порождающего у затронутых им лиц ощущение, что их жизнь находится под постоянным контролем, представляла собой нарушение [статей 7](https://bukva.ai/docs/hartiya-2007s-30301/statya-7#p100060) и [8](https://bukva.ai/docs/hartiya-2007s-30301/statya-8#p100063) Хартии Европейского союза по правам человека [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100485). --- <1> Постановление от 8 апреля 2014 г. по делам N C-293/12 и C-594/12. <2> В своем решении Суд Европейского союза явно вдохновлялся стандартом, установленным в 2010 году в постановлении Федерального конституционного суда Федеративной Республики Германия по делу, касавшемуся применения Директивы о хранении данных (BVerfG 125, 260). 16. Наконец, европейские органы по защите данных озвучили свои мнения относительно угроз, которые представляют для неприкосновенности частной жизни механизмы массового слежения. Европейский инспектор по защите данных 20 февраля 2014 г. опубликовал заключение, касающееся сообщений Европейской комиссии Европейскому парламенту и Совету Европейского союза "О восстановлении доверия к обмену потоками данных между Соединенными Штатами Америки и Европейским союзом" и "О функционировании "безопасной гавани" с точки зрения граждан Европейского союза и компаний, зарегистрированных в Европейском союзе" [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100488). Позднее, 10 апреля 2014 г., рабочая группа статьи 29 опубликовала Заключение N 4/2014 о слежении за электронными коммуникациями для целей разведки и национальной безопасности [<4>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100489). 26 ноября 2014 г. европейские органы по защите персональных данных, объединенные в рабочую группу статьи 29, приняли совместное заявление [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100490). --- <3> 2014/C 116/04. <4> 819/14/EN. Не смещая фокуса с доступа к метаданным, рабочая группа пришла к выводу, что программы скрытого, тотального и неизбирательного слежения не соответствуют фундаментальным нормам законодательства Европейского союза и не могут быть оправданы борьбой против терроризма и другими серьезными угрозами национальной безопасности. Рабочая группа, среди прочего, призвала к осуществлению эффективного, твердого и независимого внешнего надзора специализированным органом при участии органов по защите персональных данных и либо самим органом по защите персональных данных. Рекомендации, изложенные в настоящем заключении, основаны на результатах правового анализа, опубликованного в рабочем документе от 5 декабря 2014 г. о слежении за электронными коммуникациями для целей разведки и национальной безопасности. <1> 14/EN WP227. 17. Закон XXXIV от 1994 года "О полиции" (далее - Закон о полиции) не содержит определения понятий "террористический акт" или "террористическая деятельность", что, в конечном счете, может поднять проблему предсказуемости правовой базы, на которой основывается сбор разведывательной информации для целей национальной безопасности в соответствии с пунктом 3 статьи 7/E. Можно утверждать, что содержащаяся в пункте 5 статьи 69 ссылка на "террористический акт" в понимании, даваемом статьей 261 ранее действовавшего Уголовного кодекса и статьями 314 и 316 нового Уголовного кодекса, заполняет лакуну, состоящую в отсутствии определения, и что эти понятия, таким образом, отсылают к определениям, содержащимся в Уголовном кодексе, как говорится в [§ 64](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100353) настоящего Постановления [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100495). В этом случае гарантия, упомянутая в [§ 31](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100083) упоминавшегося выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" ("характер правонарушений, которые могут инициировать санкцию на прослушивание"), изложена в законодательстве Венгрии с необходимой степенью ясности и точности [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100496). --- <2> [Параграф 64](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100353) настоящего Постановления. <3> См. также мое особое мнение, прилагаемое к упоминавшемуся выше Постановлению Европейского Суда по делу "Дракшас против Литвы" (страница 26, пункт 2). По этой причине я не могу согласиться с позицией Палаты, согласно которой "требование предсказуемости закона не заходит настолько далеко, чтобы обязывать государства разрабатывать правовые положения, детально перечисляющие все ситуации, которые могут потребовать принятия решения о проведении операции по скрытому наблюдению" ([§ 64](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100353) Постановления): эта позиция не только принижает роль принципа законности в области законодательства, в которой его строгое прочтение особенно важно, но и оставляет широкий простор для креативного толкования законодательства государственными органами и, соответственно, для злоупотреблений со стороны государства. Пример подобного вызывающего беспокойство креативного толкования дали нам сами власти Венгрии в рамках настоящего дела, сославшись на следующие две задачи, выполняемые в ходе тайного сбора разведывательной информации, в отношении которого в Венгрии разрешение выдается министром: "С одной стороны, обнаруживать и противодействовать актам терроризма и, с другой стороны, находить и спасать граждан Венгрии, которым угрожает опасность на территории иностранных государств. Заявители могут считаться затронутыми оспариваемыми положениями лишь в той степени, в которой закон не исключает их из круга лиц, которые в контексте обнаружения и идентификации лица или группы лиц, потенциально связанных с актом терроризма, могут быть затронуты тайным сбором разведывательной информации среди прочих лиц или в месте, или на объекте, против которых направлен акт терроризма" (см. страницу 8 замечаний властей Венгрии от 31 октября 2014 г.). Это означает, что любое лицо, "потенциально связанное" с актом терроризма или местом, которому угрожает акт терроризма, включая потенциальных жертв, может быть подвергнуто мерам наблюдения, так же как и любое лицо, потенциально связанное с инцидентом, затронувшим гражданина Венгрии, "которому угрожает опасность на территории иностранного государства"! Следуя своей логике, основанной на интересах безопасности, власти Венгрии делают вывод, что "противопоставляемые аспекты национальной безопасности могут быть сформулированы в законодательстве очень широко, подобно аспектам стратегии безопасности при действительной оценке, то есть внеправовые аспекты будут иметь приоритет. В сфере предоставления разрешения на тайный сбор разведывательной информации в целях безопасности не существовало и не могло быть разработано какого-либо позитивного права... Соответственно, в сфере борьбы с терроризмом разрешение на тайный сбор разведывательной информации в целях безопасности предоставляется на основании системы критериев, находящейся под политическим влиянием, что невозможно предусмотреть в рамках позитивного права..." (см. страницу 12 замечаний). Подытоживая точку зрения властей Венгрии, осуществляемое государством скрытое слежение относится к сфере политики, и "не существует и не может быть разработано законодательства", которое могло бы ограничить границы этой сферы. 18. Закон CXXXV от 1995 года "О службах национальной безопасности" (далее - Закон о СНБ) не содержит требований о применении к лицам, в отношении которых осуществляется наблюдение, стандарта "разумных подозрений", указанного в [§§ 260](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100449), [262](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100451) и [263](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100452) упоминавшегося выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", а также в § 51 упоминавшегося выше Постановления Европейского Суда по делу "Иордаки и другие против Республики Молдова" [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100500). Единственным стандартом, установленным в законодательстве Венгрии, является стандарт "соответствующих лиц, идентифицированных по имени или в качестве определенного круга лиц" (пункт 2 статьи 57 Закона о СНБ), которые неизбежно допускают неограниченную свободу усмотрения министра и "стратегический широкомасштабный перехват сообщений" [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100501). В параграфе 71 Постановления Палата выбрала более низкий стандарт неопределенных "индивидуальных подозрений", что значительно снижает степень защиты, предоставленной в [деле](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306) "Роман Захаров против Российской Федерации" и чуть ранее в деле "Иордаки и другие против Республики Молдова" [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100502). Гораздо хуже, что почти неуловимый критерий наличия подозрений, выбранный Палатой, полностью противоречит возрастающей обеспокоенности Организации Объединенных Наций, Совета Европы и Европейского союза относительно массового, неизбирательного и скрытого "тотального слежения" и современного состояния международного права, сформированного вышеуказанными документами, такими как Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы N 2045 (2015) и Рекомендация этого же органа N 1402 (1999)1, доклады Венецианской комиссии 2007 и 2015 годов, Общеполитическая рекомендация N 11 о борьбе с расизмом и расовой дискриминацией в работе правоохранительных органов, принятая Европейской комиссией по борьбе с расизмом и нетерпимостью, а также Резолюции Европейского парламента от 12 марта 2014 г. и 29 октября 2015 г. --- <1> Постановление Европейского Суда по делу "Иордаки и другие против Республики Молдова" (Iordachi and Others v. Moldova) от 10 февраля 2009 г., жалоба N 25198/02. См. также мое особое мнение в упоминавшемся выше Постановлении Европейского Суда по делу "Дракшас против Литвы" (страница 26, пункт 3, а также страница 27) относительно идентичных недостатков в законодательстве Литвы. <2> Критика, озвученная Палатой в § 69 Постановления, совершенно правильна, но, к сожалению, Палата не довела свой анализ до логического конца. <3> Другими словами, выбранный Палатой стандарт даже ниже самой низкой степени bona fide (примеч. переводчика: (лат.) добросовестный) подозрений или "первоначальных подозрений" (Anfangsverdacht), применяющейся в уголовном праве. Ссылка Палаты на [§§ 259](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100448) и [261](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100450) Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" вводит в заблуждение, поскольку Большая Палата в [§§ 260](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100449), [262](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100451) и [263](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100452) ограничила "индивидуальные подозрения", сведя их к проверке "разумных подозрений", что Палата решила проигнорировать. Кроме того, ссылка Палаты на "достаточные фактические основания" ничего не привносит, поскольку эта доказательная "основа" отсылает к "подтверждающим материалам", а не к степени подозрений, требуемых для обоснования применения той или иной меры по тайному сбору разведывательной информации. С дальнейшим анализом трех возможных степеней подозрений в сфере уголовного права можно ознакомиться в моем особом мнении, прилагаемом к упоминавшемуся выше [Постановлению](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-622809) Европейского Суда по делу "Лагутин и другие против Российской Федерации". 19. В мотивировочной части Постановления Палаты, так же как в постановлении Конституционного суда Венгрии, подразумевается предположение, что защита национальной безопасности не сводится к расследованию преступлений, совершенных в прошлом, совершаемых в настоящем или планируемых к совершению в будущем, поэтому можно не применять критерий "разумных подозрений". Это предположение представляется неправильным в настоящем деле, принимая во внимание формулировку пункта 3 статьи 7/E Закона о полиции, в котором говорится непосредственно о предупреждении, обнаружении и подавлении попыток совершения акта терроризма на территории Венгрии (абзац "ad" подпункта "a" пункта 1), а также о спасении граждан Венгрии, находящихся на территории иностранных государств, жизни и здоровью которых угрожает неминуемая опасность вследствие военных действий, вооруженного конфликта, взятия заложников или террористического акта (подпункт "e" пункта 1). Очевидно, что эти задачи отсылают либо к уголовно-правовому предупреждению актов терроризма на территории Венгрии, либо к спасательным операциям в случаях, когда угрожает опасность вследствие военных действий, вооруженного конфликта, взятия заложников или террористического акта, уже произошедших за пределами территории Венгрии. И в случае уголовно-правового предупреждения, и в случае спасательных операций ничто не препятствует применению критерия "разумных подозрений" в причастности соответствующего отслеживаемого лица к планированию совершения террористического акта или созданию ситуации, представляющей неминуемую опасность, при проведении мероприятий по тайному сбору разведывательной информации, необходимой для выполнения этих задач. 20. Реальная причина, по которой мотивировка Палаты отступает от критерия "разумных подозрений", выдвинутого Большой Палатой Европейского Суда, состоит в том, что, по мнению Палаты, борьба против терроризма требует "большого объема информации, которой могут завладеть государственные органы, применяя крайне эффективные методы и обрабатывая массивы информации, потенциально о каждом человеке, связанном тем или иным образом с субъектами или объектами планируемых террористических атак" [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100506). Расплывчатость данной формулировки впечатляет, герметизирует расширяющий сеть, всеобъемлющий, минималистский порог подозрений, предположительно необходимый для борьбы с терроризмом. При этом Палата игнорирует то, что "Европейский Суд не считает, что существуют основания для применения иных принципов в отношении доступности и ясности норм, регулирующих перехват индивидуальных сообщений, с одной стороны, и более генерализированных программ слежения, с другой стороны" [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100507). Кроме того, столь оптимистичный язык указывает на иллюзорную уверенность в том, что глобальное слежение является deus ex machina [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100508), способным совладать с проблемой глобального терроризма. Что хуже, подобный вводящий в заблуждение язык вытесняет из памяти тот факт, что витрификация общества несет с собой кошмар, описанный Оруэллом в романе "1984". На практике Палата потворствует, если использовать выражения Европейского парламента, "установлению полноценного превентивного государства, изменению сложившейся парадигмы уголовного права в демократических обществах, согласно которой вмешательство в основополагающие права подозреваемых должно осуществляться по решению судьи или прокурора при наличии разумных подозрений и регулироваться законодательством, и предлагающий взамен набор правоохранительных и разведывательных мероприятий с размытыми и ослабленными правовыми гарантиями, зачастую противоречащими демократической системе сдержек и противовесов и основополагающим правам, особенно презумпции невиновности" [<4>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100509). --- <1> [Параграф 78](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100380) настоящего Постановления (примеч. переводчика: так в тексте, по-видимому, имеется в виду [§ 79](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100381) настоящего Постановления). <2> Постановление Европейского Суда по делу "Компания Либерти и другие против Соединенного Королевства" (Liberty and Others v. United Kingdom) от 1 июля 2008 г., жалоба N 58243/00, § 63, Решение Европейского Суда по делу "Вебер и Саравия против Германии" (Weber and Saravia v. Germany) от 29 июня 2006 г., жалоба N 54934/00, § 114, касавшиеся "стратегического слежения" в общем порядке. <3> Deus ex machina (лат.) - неожиданное спасение (примеч. переводчика). <4> Пункт 12 упоминавшейся выше Резолюции Европейского парламента от 12 марта 2014 г. 21. Статья 53 Закона "О национальной безопасности" предусматривает проверку необходимости. В [§§ 67](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100358), [71](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100362), [72](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100365), [74](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100369), [75](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100370) и [88](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100392) настоящего Постановления используется критерий "строгой необходимости", применяемый в двух целях: для защиты демократических учреждений и для получения жизненно важной разведывательной информации в ходе отдельной операции [<5>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100513). Такое креативное перефразирование правовой проверки поднимает несколько проблем. Во-первых, этот критерий строже, чем критерий, указанный в [§§ 233](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100415) и [236](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100419) упоминавшегося выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" [<6>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100514). Во-вторых, он не соответствует более мягкому критерию степени подозрений о причастности к преступлениям или деятельности, в отношении которых осуществляется наблюдение. Представляется логически непоследовательным в одном и том же Постановлении предлагать критерий "строгой необходимости" применительно к мерам слежения и в то же время, как продемонстрировано выше, соглашаться с очень мягким критерием степени подозрений о причастности к преступлениям или деятельности, в отношении которых осуществляется наблюдение. Представляется логически непоследовательным критиковать слишком не четкие формулировки законодательства Венгрии, когда оно говорит о "соответствующих лицах, идентифицированных по имени или в качестве определенного круга лиц", и вместе с тем соглашаться с применением лингвистически расплывчатого и юридически неточного критерия "индивидуальных подозрений" для обоснования применимости меры слежения. В-третьих, Палата не уточнила, в чем состоит "проверка строгой необходимости", и лишь привязала проверку к преследуемым целям. Нигде в Постановлении не уточняется, что проверка необходимости гарантирует, что любая операция по слежению будет санкционирована лишь в случае, если иные менее интрузивные меры не дали результата либо, в исключительных случаях, если предполагается маловероятным, что иные менее интрузивные меры дадут результат [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100515). --- <5> В действительности Палата использует двойственный язык. В § 58 говорится о критерии "необходимости" и требованиях "необходимости", а далее тон становится более требовательным, добавляется прилагательное "строгий" к слову "необходимость". <6> Упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§§ 233](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100415) ("пределы необходимости в значении [пункта 2 статьи 8](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy-2/statya-8#p100068)") и [236](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100419) ("проверка необходимости", "рассмотреть совместно требования "в соответствии с законом" и "необходимости"). <1> См. мое особое мнение, прилагаемое к упоминавшемуся выше Постановлению Европейского Суда по делу "Дракшас против Литвы" (страница 26, пункт 4), а также мое особое мнение, прилагаемое к упоминавшемуся выше [Постановлению](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-622809) Европейского Суда по делу "Лагутин и другие против Российской Федерации" (страница 36, пункт 6). 22. Статья 56 Закона "О национальной безопасности" предусматривает исчерпывающий перечень специальных методов слежения, включающий обыск и наблюдение за жилищем, перехват почтовых и электронных сообщений, перехват данных, передаваемых с помощью компьютера и сетей. Тем не менее в статье 58 этого закона не установлен максимальный срок, в течение которого допускается применение мер слежения, о котором говорится в пункте [§ 231](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100413) упоминавшегося выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100519). Статья 58 закона предусматривает лишь максимальный срок в 90 месяцев для каждого ходатайства и право министра юстиции продлять этот срок неограниченное количество раз. Кроме того, у министра юстиции отсутствует доступ к результатам проводимых операций по слежению, когда к нему поступает ходатайство о продлении срока осуществления соответствующего мероприятия, что, несомненно, способствует механической штамповке однотипных ходатайств о продлении срока. --- <2> См. мое особое мнение, прилагаемое к упоминавшемуся выше Постановлению Европейского Суда по делу "Дракшас против Литвы" (страница 26, пункт 5). 23. Закон "О национальной безопасности" не предусматривает наделения независимого органа полномочием по предоставлению разрешения на старт операции по слежению (первый этап, или этап ex ante надзора), поскольку в статье 58 говорится лишь о министре юстиции как о единственном органе, принимающем решение по ходатайству об осуществлении мер скрытого наблюдения, решение, которое не может быть обжаловано [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100523). Правовая база не содержит положений о рассмотрении независимым органом, предпочтительно судьей, материалов дела или оценке им фактических и правовых оснований для выдачи разрешения на осуществление мер скрытого наблюдения, как говорится в [§ 233](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100415) упоминавшегося выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" в соответствии с подходом, описанным в упоминавшемся выше [Постановлении](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971) Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии" [<4>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100524). Учитывая описанный выше все более широкий консенсус, складывающийся в международном праве, а также серьезность современных угроз для неприкосновенности частной жизни граждан, верховенства права и демократии, пришло время не пренебрегать фундаментальной гарантией возложения на суды задач по выдаче разрешений и надзору в сфере тайного сбора разведывательной информации [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100525). Очевидно, что судебная гарантия не является несовместимой с дополнительной внешней гарантией политического, например, парламентского характера. --- <3> По вопросу о трех этапах надзора (когда наблюдение санкционируется, во время его проведения и после его завершения) см. [§ 233](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100415) упоминавшегося выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", а также § 72 постановления N 32/2013.(XI.22.) AB Конституционного суда Венгрии, приведенного в [§ 20](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100130) настоящего Постановления. <4> Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии" (Klass and Others v. Germany) от 6 сентября 1978 г., [§§ 55](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100069) и [56](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100070), Series A, N 28. <1> См. мое особое мнение, прилагаемое к упоминавшемуся выше Постановлению Европейского Суда по делу "Дракшас против Литвы" (страница 26, пункт 6). Таким образом, я не могу согласиться с Конституционным судом Венгрии, когда он утверждает: "Выявление и борьба с приготовлениями к совершению деяний, имеющие значение с точки зрения обеспечения государственного суверенитета и защиты государственного правового порядка, могут находиться вне сферы конкретных уголовно наказуемых деяний. Предупреждение и устранение рисков национальной безопасности требуют политических решений, вследствие чего решения такого рода попадают в компетенцию органов исполнительной власти" (§ 105 постановления N 32/2013.(XI.22.) AB Конституционного суда Венгрии, приведенного в [§ 20](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100130) настоящего Постановления). Также я не могу согласиться с аргументом властей Венгрии о том, что судьи не имеют соответствующих полномочий, "поскольку вследствие отсутствия у судов опыта или внешней, политической, ответственности либо в случае специализации ввиду того, что суды становятся частью системы и, как следствие, выражают готовность отдавать предпочтение интересам национальной безопасности, суды склонны соглашаться с оценкой рисков, произведенной службами национальной безопасности, и по этой причине судебный контроль представляет собой лишь формальный надзор" (доводы властей Венгрии от 31 октября 2014 г., страница 11). 24. В рассматриваемом случае внешний контроль, осуществляемый Комитетом национальной безопасности Национального собрания Венгрии и Уполномоченным по правам человека, не гарантирует независимую оценку отправления министром своих полномочий, учитывая, что у органов, осуществляющих внешний контроль, отсутствуют полномочия по осуществлению надзора по конкретным делам [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100528). Кроме того, в ходе расследования деятельности служб национальной безопасности Уполномоченный по правам человека почти полностью лишен доступа к имеющей значение документации, поскольку он не вправе просматривать реестры, идентифицирующие частных лиц, сотрудничающих со службами национальной безопасности, документы, содержащие технические сведения об устройствах и методах, используемых службами национальной безопасности для целей сбора разведывательной информации, а также документы, позволяющие установить личность лиц, которые их используют, относящиеся к шифрованию и кодированию, связанные с безопасностью, относящиеся к инфраструктуре и персоналу служб национальной безопасности, относящиеся к документам, связанным с безопасностью, и к технологическому контролю, документы, доступ к которым может привести к раскрытию источника информации, и документы, доступ к которым привел бы к нарушению обязательств, принятых на себя службами национальной безопасности перед иностранными партнерами [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100529). --- <2> Хотя Комитет национальной безопасности может запрашивать информацию о конкретных делах на основании подпункта "a" пункта 4 статьи 14 Закона "О национальной безопасности", и министр или генеральный директор обязан ответить в установленный срок, у Комитета отсутствуют какие-либо распорядительные полномочия по конкретным делам. <3> Пункт 2 статьи 23 Закона CXI от 2011 года "Об Уполномоченном по правам человека". Это противоречит правилу о том, что надзорные учреждения должны быть наделены полномочиями, необходимыми для проведения собственных расследований в отношении деятельности спецслужбы, на которую распространяется их компетенция, а также иметь доступ к любой информации, необходимой для осуществления этих полномочий (см. Компиляцию передовой практики правового и институционального регулирования и мер, обеспечивающих уважение прав человека спецслужбами в рамках борьбы с терроризмом, в том числе по надзору за ними, подготовленную Организацией Объединенных Наций в 2010 году, [сноска](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100439) к пункту 3 настоящего Особого мнения, а также доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека за 2014 год, [сноска](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100449) к пункту 6 настоящего Особого мнения). В действительности реальность состоит в том, что Управление Уполномоченного по правам человека никогда не занималось делами, касающимися слежения за гражданами (см. [§ 18](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-60#p100115) Постановления и приложение 2 к доводам заявителей). 25. Недостатки внешнего политического контроля правильно подвергнуты критике со стороны Палаты, но в мотивировочной части Постановления не хватает целостной оценки последующей процедуры надзора за деятельностью по слежению, которую важно проанализировать, если общая справедливость системы, созданной законодателем Венгрии, компенсирует недостатки первого этапа тайного сбора разведывательной информации [<4>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100532). --- <4> Такая целостная оценка была произведена Большой Палатой Европейского Суда в отношении законодательства Российской Федерации в упоминавшемся выше Постановлении Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 178](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100340). Конституционный суд Венгрии изучил и этап выдачи разрешения, и действия с собранными данными после прекращения вмешательства и признал удовлетворительной защиту права на неприкосновенность частной жизни с учетом гарантий, предоставляемых после этапа выдачи разрешения, в частности, внешнего парламентского надзора. Власти Венгрии сами сослались на эти гарантии в пунктах 16 - 18 своих доводов. Хотя Палата отметила в [§ 58](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100346) настоящего Постановления, что "Европейский Суд обязан изучить само законодательство и гарантии, обеспечиваемые системой предоставления разрешения на скрытое наблюдение", он не выполнил обещанного. 26. Закон "О национальной безопасности" не предусматривает наделения независимого (то есть судебного) органа полномочиями по контролю и надзору во время проведения операции по слежению (второй этап, или этап выполнения) в отношении таких вопросов, как фактическое соблюдение спецслужбами разрешения на осуществление тайных оперативных мер, добросовестная фиксация в протоколах первоначальных данных, полученных во время проведения операции, а также необходимость в продолжении слежения для выполнения задач, указанных в законе, как подчеркивается в [§ 251](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100437) упоминавшегося выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100535). --- <1> В [§ 274](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100465) упоминавшегося выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" Европейский Суд отметил, что внутригосударственные суды в целом не имеют полномочий осуществлять общий надзор за выполнением мер скрытого наблюдения, признав в § 285, что прокурорский надзор за этим вторым этапом не способен обеспечить достаточные гарантии. 27. Кроме того, когда операция по слежению завершена (третий этап, или этап ex post [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100538) надзора), не предусматривается ознакомления независимого (то есть судебного) органа с результатами слежения, и закон не обязывает такой орган проверять, были ли соблюдены требования законодательства. В законодательстве отсутствуют положения, с достаточной степенью точности устанавливающие порядок проверки первоначальных сведений, собранных в результате слежения, а равно процедуры защиты целостности и конфиденциальности и процедуры уничтожения этих данных [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100539). Точно также не существует процедуры проверки того, были ли первоначальные данные действительно уничтожены в установленный срок, если цели слежения не достигнуты [<4>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100540). --- <2> Ex post (лат.) - осуществленный (примеч. переводчика). <3> Толкование, предложенное Конституционным судом Венгрии в § 72 постановления N 32/2013.(XI.22.) AB, приведенного в [§ 20](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100130) настоящего Постановления, когда из статьи 43 во взаимосвязи с подпунктом "e" пункта 2 статьи 50 выводится обязанность уничтожать ex officio данные, в которых отпала необходимость, не только выглядит натянутым, но и не решает в действительности проблему, поскольку не была уточнена информация о компетенции, сроках, процедурах уничтожения данных, собранных для целей пункта 3 статьи 7/E Закона "О полиции". <4> См. мое особое мнение, прилагаемое к упоминавшемуся выше Постановлению Европейского Суда по делу "Дракшас против Литвы" (страница 28), в котором анализируются аналогичные недостатки законодательства Литвы. В [§ 255](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100442) упоминавшегося выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" Европейский Суд осудил автоматическое хранение явно не соответствующих цели данных в течение шести месяцев. Но Большая Палата Европейского Суда не приняла во внимание заинтересованность лица, в отношении которого осуществлялось наблюдение в том, чтобы сослаться на предположительно "не соответствующие цели" данные при осуществлении своей защиты, как правильно сказано в Постановлении Европейского Суда по делу "Думитру Попеску против Румынии (N 2)" (Dumitru Popescu v. Romania) (N 2) от 26 апреля 2007 г., жалоба N 71525/01, § 78. 28. Орган, не являющийся независимым, например, директор службы национальной безопасности, может принять решение о применении срочной процедуры лишь в случаях, когда общий порядок может привести к потере времени, лишающей операцию смысла. В статье 59 Закона "О национальной безопасности" говорится о ситуации, когда "использование процедуры предоставления разрешения органом, осуществляющим внешний контроль, может привести к затягиванию сроков, явно противоречащему, учитывая конкретные обстоятельства дела, интересам успешного выполнения задач службы национальной безопасности". Но закон не ограничивает применение срочной процедуры ситуациями, связанными с непосредственной серьезной опасностью для национальной безопасности. Кроме того, в законе отсутствуют положения о подтверждении решения директора в кратчайший срок независимым (то есть судебным) органом, наделенным в полном объеме надзорными полномочиями, как установлено в [§ 266](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100455) упоминавшегося выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" и чуть ранее в § 16 Постановления Европейского Суда по делу "Объединение "Ассоциация европейской интеграции и прав человека" и Екимджиев против Болгарии" [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100544), поскольку решение директора может быть подтверждено или отменено лишь министром юстиции в течение 72 часов. --- <1> Постановление Европейского Суда по делу "Объединение "Ассоциация европейской интеграции и прав человека и Екимджиев против Болгарии" (Association for European Integration and Human Rights and Ekimdzhiev v. Bulgaria) от 28 июня 2007 г., жалоба N 62540/00, § 16. 29. В Законе "О национальной безопасности" не описаны условия, которые должны быть выполнены, и меры предосторожности, которые должны быть приняты, когда службы национальной безопасности передают собранные данные третьим лицам, как устанавливается в [§ 231](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100413) упоминавшегося выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100548). Расплывчатая ссылка в статье 45 на "передачу персональных данных в международные органы, осуществляющие обработку данных, в порядке, установленном законодательством о защите персональных данных" явно не может считаться достаточной. --- <2> См. также мое особое мнение, прилагаемое к упоминавшемуся выше Постановлению Европейского Суда по делу "Дракшас против Литвы" (страница 26, пункт 8). 30. Закон "О национальной безопасности" не устанавливает обязанности уведомлять о принятой мере лицо, в отношении которого ведется наблюдение, после прекращения наблюдения, при условии, что такое раскрытие информации не несет угрозы для интересов национальной безопасности, как установлено в [§ 234](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100416) упоминавшегося выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", опять же в соответствии с подходом, описанным в упоминавшемся выше [Постановлении](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971) Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии" [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100552). В законодательстве Венгрии также не предусмотрено специальных гарантий конфиденциальности сообщений между адвокатом и клиентом, врачом и пациентом, священником и исповедующимся, журналистом и его осведомителем, обычно пользующихся привилегированной защитой [<4>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100553). --- <3> Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", [§§ 55](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100069) и [56](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100070). См. также мое особое мнение в упоминавшемся выше Постановлении Европейского Суда по делу "Дракшас против Литвы" (страница 26, пункт 9, а также страница 27) относительно идентичных недостатков в законодательстве Литвы. <4> См. также мое особое мнение в упоминавшемся выше Постановлении Европейского Суда по делу "Дракшас против Литвы" (страница 26, пункт 10). В упоминавшейся выше Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы N 1954(2013) повторялось, что назначение и выполнение таких мер, как перехват сообщений или корреспонденции журналистов или их работодателей, либо слежение в отношении журналистов, их контактов или работодателей, не должны осуществляться, если они преследуют цель обойти право журналистов не разглашать информацию, которая может позволить идентифицировать источник этой информации. Венецианская комиссия недавно подчеркнула "особенно проблемный" характер перехвата сообщений, пользующихся привилегированной защитой, при помощи скрытого наблюдения за адвокатами, священниками и журналистами, и привела пример скрытого наблюдения за журналистами в целях установления их источников информации (обновление доклада 2007 года Венецианской комиссии, пункты 18, 106 - 108). 31. Статья 58 Закона "О национальной безопасности" запрещает обжалование решения министра юстиции, вынесенного по ходатайству о предоставлении разрешения на осуществление мер скрытого наблюдения на основании пункта 3 статьи 7/E Закона о полиции. Отсутствие какого-либо ex post facto уведомления усугубляет беспомощное положение лиц, в отношении которых осуществляется наблюдение. Соответственно, процедура подачи жалобы, описанная в пункте 5 статьи 11 и подпунктах "c" и "f" пункта 4 статьи 14 Закона "О национальной безопасности", предусматривает исключительно виртуальную возможность защиты лицам, в отношении которых осуществляется наблюдение [<5>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100557). Следовательно, лица, в отношении которых осуществляется наблюдение на территории Венгрии, как и в Российской Федерации, не имеют реальной возможности подать жалобу, ходатайство или апелляцию на конкретные решения об осуществлении наблюдения, вынесенные в отношении них [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100558). --- <5> Это подтверждается тем, что в Комиссию национальной безопасности (примеч. переводчика: так в тексте; по-видимому, имеется в виду Комитет национальной безопасности Национального собрания Венгрии) (Приложение 1 к доводам заявителей подтвержденных в доводах властей Венгрии от 14 января 2015 г.). <1> В Российской Федерации средства правовой защиты доступны только для лиц, которые владеют информацией о мере наблюдения, и их эффективность, следовательно, подрывает отсутствие необходимости уведомлять прослушиваемого лица когда-либо (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации", [§ 298](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100490), и из более ранних примеров упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Объединение "Ассоциация европейской интеграции и прав человека и Екимджиев против Болгарии", § 100). 32. В том невероятном случае, если то или иное лицо узнает о проведении в отношении него мер наблюдения, например, если при утечке информации о данных мерах, имеющаяся на внутригосударственном уровне процедура обжалования не обеспечивает независимую и эффективную оценку поданных жалоб. В дополнение к тому, что было сказано выше об отсутствии у Комитета национальной безопасности распорядительных полномочий, следует добавить, что расследования по жалобам на деятельность служб национальной безопасности изначально проводятся министром внутренних дел, который должен проинформировать жалующихся лиц о результатах расследования и принятых мерах в течение 30 дней. Министр явно не является независимым органом. Если жалующееся лицо не удовлетворяют результаты расследования, оно может обратиться с жалобой в Комитет, который вправе провести расследование, "при условии, что не менее трети членов Комитета проголосуют за то, что тяжесть обжалованных нарушений оправдывает проведение такого расследования". Политический характер решения Комитета усугубляется дискреционной оценкой "тяжести обжалованных нарушений" и необходимостью набора большинства голосов для принятия решения о проведении расследования. Комитет может провести расследование в целях установления фактов, в ходе которого он может получить доступ к соответствующим документам из материалов, хранящихся в секретариате службы национальной безопасности, а также заслушивать сотрудников служб национальной безопасности. Если Комитет приходит к выводу, что операция проводится службой национальной безопасности с нарушением законодательства или каким-либо иным образом противоречит целям этой операции, Комитет может лишь призвать министра принять необходимые меры. Соответственно, орган, представляющий собой средство правовой защиты, не обязан ни проводить расследование, ни предоставлять эффективную компенсацию, не говоря уже о прекращении любых мер наблюдения, сопровождающихся злоупотреблениями, и об уничтожении неправомерно полученных персональных данных. В конечном счете, министр решает, какие действия он намерен предпринять по жалобам заявителя. 33. Кроме того, хотя подпункт "b" пункта 2 статьи 50 Закона "О национальной безопасности" упоминает возможность уничтожения персональных данных, если "решение об уничтожении принято судом в рамках производства по защите данных", и статья 48 позволяет "заинтересованным лицам подать заявление об уничтожении их персональных данных" [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100562), непонятно, каким образом заинтересованное физическое лицо, в отношении которого ведется наблюдение, может ходатайствовать об уничтожении его персональных данных, если у него нет даже справедливой возможности получить информацию о сборе его персональных данных службами национальной безопасности. --- <2> См. толкование, которое дал этому положению Конституционный суд Венгрии, в § 138 постановления N 32/2013.(XI.22.) AB Конституционного суда Венгрии, приведенного в [§ 20](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100130) настоящего Постановления. 34. В целом, лишая субъекта мер скрытого наблюдения возможности получить уведомление об осуществлении этих мер и, соответственно, эффективно обжаловать их в ретроспективном порядке, законодательство Венгрии осознанно избегает важнейших гарантий против ненадлежащего осуществления мер скрытого наблюдения [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100565). Если бы Сэмюэл Уоррен (Samuel Warren) и Луи Брэндайс (Louis Brandeis) столкнулись с таким законодательством, они, несомненно, повторили бы слова, которые они использовали, требуя уважения их права на неприкосновенность частной жизни: "Интенсивность и сложность жизни, сопровождающие развитие цивилизации, привели к необходимости некоторого бегства из мира, и человек, находясь под очищающим влиянием культуры, стал более чувствительным к публичности, вследствие чего ценность одиночества и уединения для человеческого существа возросла" [<1>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100566). --- <3> Поэтому я не могу согласиться со следующей позицией Конституционного суда Венгрии: "Поскольку тайный сбор разведывательной информации уже в силу своей формулировки исключает возможность применения эффективного средства правовой защиты" (см. § 72 постановления N 32/2013.(XI.22.) AB Конституционного суда Венгрии, приведенного в [§ 20](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100130) настоящего Постановления). <1> Сэмюэл Уоррен и Луи Брэндайс. "Право на неприкосновенность частной жизни" (The right to privacy) // Harvard Law Review, том IV, N 5, 15 декабря 1890 г., с. 196. 35. Из принципа я повторю, что "система скрытого наблюдения, предназначенная для защиты национальной безопасности, порождает риск подрыва или даже уничтожения демократии под предлогом ее защиты" [<2>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100570). Учитывая эти слова, Палата правильно не стала смягчать тон своей критики в отношении законодательства Венгрии, регулирующего скрытое и массовое слежение, с целью сделать приятно государству-ответчику. В то же время, хотя тон представляется правильным, существует опасность того, что содержание Постановления совершенно не уменьшит серьезные угрозы для неприкосновенности частной жизни граждан, верховенства права и демократии, порождаемые подобной правовой базой [<3>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100571). Гораздо хуже, что подходы, предложенные Палатой, создают сильный диссонанс с прецедентной практикой Европейского Суда. [Параграф 71](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100362) настоящего Постановления явно отступает от положений [§§ 260](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100449), [262](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100451) и [263](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306#p100452) упоминавшегося выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" и § 51 упоминавшегося выше Постановления Европейского Суда по делу "Иордаки и другие против Республики Молдова", поскольку Палата использует расплывчатый, отвлекающий, неопределенный критерий "индивидуальных подозрений" применительно к мерам тайного сбора разведывательной информации, в то время как Большая Палата Европейского Суда использует точный, предъявляющий требования и определенный критерий "разумных подозрений". Выдача разрешений и надзор, осуществляемые судом, обедняются при сложении с повсеместно распространенным критерием Палаты, потому что "подозрений" любого рода достаточно для применения государством тяжелой артиллерии - массового слежения за гражданами, с очевидной опасностью того, что судья станет простым штамповщиком в системе, созданной правительственной стратегией социального контроля. Повсеместный критерий "индивидуальных подозрений" можно приравнять к всеохватывающим подозрениям, то есть к несущественности проверки подозрений в целом. На практике Палата потворствует volenti nolenti [<4>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3713814/statya-27#p100572) широкомасштабному, не основанному на (разумных) подозрениях "стратегическому слежению" для целей национальной безопасности, несмотря на недвусмысленное порицание, полученное этим методом тайного сбора разведывательной информации для целей "национальной, экономической, экологической безопасности и обороны" от Большой Палаты Европейского Суда в рамках [дела](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4714306) "Роман Захаров против Российской Федерации". Только вмешательство Большой Палаты Европейского Суда способно исправить эти противоречия. --- <2> Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Ротару против Румынии" (Rotaru v. Romania) от 5 мая 2000 г., жалоба N 28341/95, [§ 59](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2834195/statya-16#p100231), в котором перефразированы выводы, содержащиеся в упоминавшемся выше Постановлении Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии", [§ 49](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-502971#p100057): "Осознавая опасность, что такой закон может подорвать и даже уничтожить демократию под предлогом ее защиты, Европейский Суд утверждает, что Договаривающиеся Стороны не могут во имя борьбы против шпионажа и терроризма предпринимать любые действия, которые они считают подходящими". <3> Это вызывает особое беспокойство, если принять во внимание, что в последние несколько лет несколько организаций по защите неприкосновенности частной жизни и цифровых прав привели доказательства того, что власти Венгрии приобрели потенциально интрузивные технологии слежения ("Фридом Хаус" (Freedom House), Свобода Интернета, доклад по Венгрии за 2015 год, с. 15). <4> Volenti nolenti (итал.) - волей-неволей (примеч. переводчика).
**EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS** **FOURTH SECTION** **CASE OF SZABÓ AND VISSY v. HUNGARY**
**(Application no. 37138/14)** **JUDGMENT <*>** **(Strasbourg, 12.I.2016)** FINAL
(06.VI.2016)
--- <*> This judgment has become final under Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision. In the case of Szabó and Vissy v. Hungary, The European Court of Human Rights (Fourth Section), sitting as a Chamber composed of: Vincent A. De Gaetano, President, András Sajó , Boštjan M. Zupanèiè , Nona Tsotsoria, Paulo Pinto de Albuquerque, Krzysztof Wojtyczek, Iulia Antoanella Motoc, judges, and Fatoº Aracý , Deputy Section Registrar, Having deliberated in private on 14 April and 15 December 2015, Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date: 1. The case originated in an application (no. 37138/14) against Hungary lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") by two Hungarian nationals, Mr Máté Szabó and Ms Beatrix Vissy ("the applicants"), on 13 May 2014. 2. The applicants were represented by Mr L. Majtényi , a lawyer practising in Budapest. The Hungarian Government ("the Government") were represented Mr Z. Tallódi , Agent, Ministry of Justice. 3. The applicants complained under Article 8 of the Convention that they could potentially be subjected to unjustified and disproportionately intrusive measures within the framework of "section 7/E (3) surveillance" (see paragraphs 10-12 below), in particular for want of judicial control. In their view, the latter issue also constituted a violation of their rights under Articles 6 and 13 of the Convention. 4. On 12 June 2014 the application was communicated to the Government. 5. On 27 August and 1 September 2014, respectively, Privacy International and Center for Democracy and Technology, both non-governmental organisations, were granted leave to make written submissions (Article 36 § 2 of the Convention and Rule 44 § 3 of the Rules of Court). 6. The applicants were born in 1976 and 1986 respectively and live in Budapest. 7. When introducing the application, the applicants were staff members of Eötvös Károly Közpolitikai Intézet , a non-governmental, "watchdog" organisation voicing criticism of the Government. The subsequent employer of one of the applicants was subjected to financial control measures by the Government in 2014, which according to the applicants verged on vexation. 8. Act no. CXLVII of 2010 defines combating terrorism as one of the tasks of the police. Within the force, a specific Anti-Terrorism Task Force ("TEK") was established as of 1 January 2011. Its competence is defined in section 7/E of Act no. XXXIV of 1994 on the Police, as amended by Act no. CCVII of 2011 (the "Police Act"). 9. Under this legislation, TEK's prerogatives in the field of secret intelligence gathering include secret house search and surveillance with recording, opening of letters and parcels, as well as checking and recording the contents of electronic or computerised communications, all this without the consent of the persons concerned. 10. The authorisation process for these activities is dependent on the actual competence exercised by TEK, namely whether it is within the framework of secret surveillance linked to the investigation of certain specific crimes enumerated in the law (section 7/E (2)) or to secret surveillance within the framework of intelligence gathering for national security (section 7/E (3)). 11. Whereas the scenario under section 7/E (2) is as such subject to judicial authorisation, the one under section 7/E (3) is authorised by the Minister in charge of justice, (i) in order to prevent terrorist acts or in the interests of Hungary's national security or (ii) in order to rescue Hungarian citizens from capture abroad in war zones or in the context of terrorist acts. 12. "Section 7/E (3) surveillance" takes place under the rules of the National Security Act under the condition that the necessary intelligence cannot be obtained in any other way. Otherwise, the law does not contain any particular rules on the circumstances in which this measure can be ordered, as opposed to "section 7/E (2) surveillance", which is conditional on the suspicion of certain serious crimes. The time-frame of "section 7/E (3) surveillance" is 90 days, which can be prolonged for another 90-day period by the Minister; however, the latter has no right to know about the results of the ongoing surveillance when called on to decide on its prolongation. Once the surveillance is terminated, the law imposes no specific obligation on the authorities to destroy any irrelevant intelligence obtained. 13. The applicants filed a constitutional complaint on 15 June 2012, arguing in essence that the sweeping prerogatives under section 7/E (3) infringed their constitutional right to privacy. They emphasised that the legislation on secret surveillance measures for national security purposes provided fewer safeguards for the protection of the right to privacy than the provision on secret surveillance linked to the investigation of particular crimes. They pointed out that (i) "section 7/E (2) surveillance" was always linked to a particular crime and could only be ordered for the purposes of identifying or locating suspects, whereas "section 7/E (3) surveillance" was not linked to any particular crime; (ii) "section 7/E (2) surveillance" was always ordered by the court, whereas "section 7/E (3) surveillance" was authorised by the government minister in charge of justice; (iii) the decision on ordering "section 7/E (2) surveillance" was subject to detailed reasoning, whereas no reasoning was included in the minister's decision on ordering "section 7/E (3) surveillance"; and (iv) under the legislation relating to "section 7/E (2) surveillance", all collected but irrelevant information had to be destroyed within eight days, unlike in the case of "section 7/E (3) surveillance". 14. On 18 November 2013 the Constitutional Court dismissed the majority of the applicants' complaints. In one aspect the Constitutional Court agreed with the applicants, namely, it held that the decision of the minister ordering secret intelligence gathering had to be supported by reasons. However, the Constitutional Court held in essence that the scope of national security-related tasks was much broader that the scope of the tasks related to the investigation of particular crimes. For the purpose of national security, the events of real life were examined not for their criminal law relevance; therefore they might not necessarily be linked to a particular crime. Furthermore, in the context of national security, the external control of any surveillance authorised by the minister was exercised by Parliament's National Security Committee (which had the right to call the minister to give account both in general terms and in concrete cases) and by the Ombudsman, and that this scheme was sufficient to guarantee respect for the constitutional right to privacy of those concerned. Finally, the Constitutional Court was of the opinion that the National Security Act, which applies to "section 7/E (3) surveillance", contained general provisions on ex officio deletion of any data unnecessary for achieving the aim underlying the gathering of intelligence. 15. This decision was published in the Official Gazette on 22 November 2013. 16. Act no. XXXIV of 1994 on the Police ("the Police Act") provides as relevant:
Section 1
"(2) The police - within the scope of its duties as prescribed by the Fundamental Law of Hungary, by this Act and by other laws for preventing and combating crimes, administrating and policing -... 15.... within the territory of Hungary... a) tracks terrorist organisations, b) prevents, tracks and repels any attempts of individuals, groups or organisations to carry out terrorist acts and impedes the commission of any crimes by them, c) impedes the promotion of the operation of terrorist organisations by individuals, groups or organisations through providing financial or other support."
Section 7/E
"(1) The anti-terrorist organ does not exercise any investigatory competence. It: a) fulfils the tasks prescribed in section 1 subsection (2) point 15, and within these tasks... ad) - within the framework of the fight against terrorism and in order to safeguard the national security interests of Hungary - prevents, tracks and repels any attempts to carry out terrorist acts $(terrorcselekmény)$ in Hungary.... d) on the basis of the decision of the Minister responsible for policing as endorsed by the Minister responsible for foreign affairs - in line with the rules of international law - contributes to rescuing Hungarian citizens who are - outside the territory of Hungary - in distress due to an imminent and life-threatening danger of act of war, armed conflict, hostage-taking or terrorist action; to ensuring their safe return to Hungary and to carrying out their evacuation; to this end it cooperates with the Member States and the organs of the European Union, with the organs of the North Atlantic Treaty Organization, with the related international organisations and with the authorities of the concerned foreign country. e) acquires, analyses, assesses and forwards information relating to foreign countries or being of foreign origin which is required for fulfilling the task prescribed in section d) above. (2) The anti-terrorist organ may - for the purpose of fulfilling its tasks prescribed in subsection (1) point a) sub-points aa) to ac) and in point c) - perform secret intelligence gathering in line with the provisions of Chapter VII of the Act on Police. (3) The anti-terrorist organ may - for the purpose of fulfilling its tasks prescribed in subsection (1) point a) sub-point ad) and in point e) - perform secret intelligence gathering in line with the provisions of sections 53-60 of Act no. CXXV of 1995 on the National Security Services (the "Nbtv."), in the course of which it may request and handle data according to the provisions of sections 38-52 of Nbtv. The secret intelligence gathering provided in section 56 points a)-e) of Nbtv. is subject to authorisation of the Minister responsible for justice." The crime of "terrorist act" $(terrorcselekmény)$ is defined in section 261 of the Old Criminal Code and sections 314 to 316 of the New Criminal Code. 17. Act no. CXXV of 1995 on the National Security Services (the "National Security Act", "Nbtv.") contains the passages below. Under section 11 (5), complaints about the activities of the anti-terrorist organ shall be investigated by the Minister of Home Affairs who shall inform the complainants of the outcome of the investigations and of the relevant measures within 30 days (this deadline may, on one occasion, be extended by another 30 days). Section 14 (4) contains provisions concerning the relevant competences of the National Security Committee. In exercising parliamentary supervision, the Committee is entitled to request information from the Minister and the directors of the national security services about the country's national security situation and the functioning and activities of the services (sub-section (a)). In individual complaint procedures, where a complainant does not accept the results of the investigation under section 11 (5), the Committee may investigate complaints alleging unlawful activities on the part of the National Security Services if, under the affirmative vote of at least one third of the Committee members, the gravity of the complaint justifies an investigation. In investigating a complaint the Committee shall examine the complaint at issue and may request the Minister to submit his opinion on the case. If the Committee is of the view that the operation of the Services has been unlawful or abusive, it may request the Minister to conduct investigations and to inform the Committee of the results of the investigations or may itself carry out fact-finding investigations if it has the impression that the operation of the Services is contrary to the relevant laws. In carrying out the fact-finding investigations, the Committee may inspect the relevant documents in the records of the National Security Services and may hear staff members of the National Security Services. Relying on the findings the Committee may invite the Minister to take the necessary actions.
Section 43
"The National Security Services may use data having come to their knowledge exclusively for the purpose that corresponds to the legal basis for ordering their acquisition, except a) if the data are indicative of the commission of a criminal act and forwarding the data is legally allowed, or b) if they substantiate an obligation to inform another National Security Service and the party receiving the data is itself authorised to obtain them."
Section 44
"(1) For the purpose of fulfilling their tasks the National Security Services may request data from each other and are obliged to provide data to each other in line with the provisions of this Act. (4) The bodies requesting data disclosure shall be responsible for the management of data disclosed to them according to the provisions of this Act and the data management legislation; they shall register the data they receive and their utilisation and, upon request, they shall inform the National Security Service thereof."
Section 45
"(1) The National Security Services may, under an international obligation, transfer personal data to foreign data processing authorities within the framework of laws on protection of personal data."
Section 50
"(2) Personal data processed by the National Security Services shall be deleted immediately if a) the deadline specified in subsection (1) has expired; b) deletion was ordered by a court in data protection proceedings; c) processing of the data is unlawful; d) the conditions specified in section 60 (2) are met; e) processing of the data became manifestly unnecessary."
Section 53
"(2) The National Security Services may apply the special means and methods of secret intelligence gathering only if the intelligence needed for the performance of the tasks laid down in the present Act cannot be obtained in any other way."
Section 56
"The National Security Services may, under an external permission a) search a dwelling secretly and record by means of technical equipment what they perceive; b) keep a dwelling under surveillance by means of technical equipment and record what they perceive; c) open and check postal mail and any closed parcel belonging to an identifiable person and record their contents by means of technical equipment; d) detect the content of communications transmitted by electronic communications network and record it by means of technical equipment; e) detect the data transmitted by or contained on a computer or network, record it by means of technical equipment and use it."
Section 57
"(1) The motion to obtain permission for secret intelligence gathering as specified in section 56 may be submitted by director generals of the Information Authority, the Constitution Protection Authority, the Military National Security Service and - in order to carry out its task specified in section 8 (1) f) above - the Special Service for National Security. (2) The motion shall contain: a) the premises of the secret intelligence gathering, the person(s) concerned identified by name or as a range of persons, and/or any other information capable of identifying such person or persons; b) specification of the secret intelligence gathering and reasoning substantiating its necessity; c) the date of the beginning and the end of the activity; d) in the case of a motion to obtain permission specified in section 59 below, reasoning why the requested intelligence is absolutely necessary in the specific case for the successful functioning of the National Security Service."
Section 58
"(3) The... Minister in charge of justice... decides [on the motion] within 72 hours to be counted from the motion's submission... [he] grants permission or, in case of an ill-founded request, rejects it. No appeal lies against the decision. (4) Unless this law stipulates otherwise, the authoriser allows the secret intelligence gathering for a period of a maximum of 90 days upon each request. In justified cases and upon a motion from the director generals, this time limit may be extended by 90 days, unless this law stipulates otherwise. (6) The authoriser does not inform the person concerned about the proceedings or about the occurrence of secret intelligence gathering."
Section 59
"(1) The directors of the National Security Services themselves may [exceptionally] authorise the secret gathering of information within the meaning of section 56 at the latest until the decision given [by the Minister] if the external authorisation procedure entails such delay as obviously countering, in the given circumstances, the interests of the successful functioning of the National Security Service."
Section 60
"(1) Secret intelligence gathering based on external permission shall be discontinued immediately if a) it achieved its aim defined in the permission; b) its continuation does not promise any results; c) its time-limit has been expired without extension; d) the secret intelligence gathering is unlawful for any reasons whatsoever. (2) In the framework of the special procedure defined in section 59 (1), secret intelligence gathering shall also be discontinued immediately if the authoriser does not permit its continuation. In that case, the data obtained by secret intelligence gathering shall be destroyed immediately, according to the laws regulating the deletion of qualified data." Section 74 (a) defines the notion of national security interests in the following terms: "Securing the sovereignty and protecting the constitutional order of Hungary and, within that framework, aa) obtaining intelligence on aggressive efforts targeted against the independence and territorial integrity of the country, ab) obtaining intelligence on and combating covert efforts violating or threatening the political, economic or defence interests of the country, ac) obtaining information of foreign relevance or origin required for government decisions, ad) obtaining intelligence on and combating covert efforts aimed at altering or disturbing by unlawful means the country's constitutional order guaranteeing respect for fundamental human rights, pluralist representational democracy, the constitutional institutions and ae) obtaining intelligence on and combating acts of terrorism, illegal arms and drugs trafficking, and illegal trafficking in internationally controlled products and technologies;" 18. Act no. CXI of 2011 on the Commissioner for Fundamental Rights ("Ajbt.") provides as follows: Under section 18 (1) f), law enforcement organs - including the anti-terrorist organ - are authorities subject to investigation by the Ombudsman. There is only one limitation on the investigations conducted by the Ombudsman: the report drafted on the secret intelligence activities of organs authorised for using secret intelligence devices shall not contain data from which the conclusion can be drawn that in the given case secret intelligence activities were or have been carried out by the organ [cf. section 28 (3)]. The Commissioner for Fundamental Rights shall annually submit a report to Parliament about the investigated cases and may - except for proposals for amendments - request Parliament to investigate any given case. Where the finding of an abuse or maladministration affects classified data, the Commissioner for Fundamental Rights shall - simultaneously with the annual report or, if the abuse or maladministration is very grave or affects a great number of natural persons, before the submission of the annual report - submit the case to the competent parliamentary committee in a report classified according to the Act on the Protection of Classified Data. The applicants submitted a statement obtained from the Commissioner's Office on 9 July 2014, according to which the Commissioner had never enquired into the field of secret surveillance measures. 19. Act no. CLI of 2011 on the Constitutional Court provides as follows:
Section 26 (1)
"Persons or organisations affected by a particular case may, under Article 24 (2) c) of the Fundamental Law, submit a constitutional complaint to the Constitutional Court where due to the application in the related court proceedings of a piece of legislation contravening the Fundamental Law, a) their rights enshrined in the Fundamental Law have been violated, and b) legal remedies have been exhausted or no remedy exists. (2) By way of derogation from subsection (1), such Constitutional Court proceedings may, exceptionally, also be initiated where a) the injury originated directly from the application or becoming effective of a provision contravening the Fundamental Law, without a court decision, and b) no procedure to redress the injury is available or the available remedies have already been exhausted by the complainant...."
Section 27
"Against a judicial decision contravening the Fundamental Law within the meaning of Article 24 (2) d.) of the Fundamental Law, a person or organisation affected by the particular case may file a constitutional complaint with the Constitutional Court where the decision on the merits of the case or another decision terminating the judicial proceedings a) has violated the complainant's rights enshrined in the Fundamental Law, and b) the complainant has already exhausted the legal remedies or no legal remedy exists." 20. Decision no. 32/2013. (XI.22.) AB of the Constitutional Court establishing the constitutional requirement to be met in respect of section 58 (3) of Nbtv. and rejecting the related constitutional complaint contains the following passages: "... 1. The Constitutional Court finds that... in order to make the external control effective, the decision of the Minister responsible for justice... authorising secret intelligence gathering must be supplied with reasons.... 42. 1.1. The regulations in force specify two types of secret intelligence gathering: secret surveillance linked to the investigation of particular crimes and secret surveillance not linked to the investigation of particular crimes.... 47. 1.2. Secret surveillance not linked to the investigation of particular crimes is either not subject to external authorisation [sections 54-55 of Nbtv.] or is subject to external authorisation [sections 54-55 of Nbtv.] In cases specified in the Act authorisation means authorisation by a judge or by the Minister of Justice. 48. According to the reasoning of Nbtv., from international practice several examples can be mentioned for States making a distinction between intelligence gathering linked to the investigation of particular crimes (including the closely related fields of crime prevention and crime detection) and intelligence gathering carried out for national security purposes. 49. On the basis of this principle, a system of divided authorisation has been adopted in the Act. For the purpose of detecting actual criminal offences, secret intelligence gathering is authorised - similarly to the solution applied in the Act on the Police - by a judge designated for the task by the President of the Budapest High Court, whereas section 56 activities carried out in the course of general intelligence gathering shall be authorised by the Minister of Justice.... 51. Section 53 (2) of Nbtv., according to which secret intelligence gathering may only be carried out if the data required to perform the statutory tasks cannot be obtained in any other manner, shall apply to both cases.... 62. Under section 14 (4) of Nbtv. Parliament's National Security Committee shall exercise control over the authorisation process of the Minister of Justice.... 69. 2. Secret intelligence gathering governed by Nbtv and not linked to the investigation of particular crimes... has not been examined by the Constitutional Court yet. However, in its decision no. 2/2007. (I. 24.) AB (henceforth: Abh.1.) the Constitutional Court specified the general aspects under which secret intelligence gathering and secret surveillance are acceptable in a democratic, rule-of-law State. 70. Since the content of Article B) (1) of the Fundamental Law is identical to the content of Article 2 (1) of the former Constitution, and since from the rules of interpretation applicable to the Fundamental Law no conclusion contrary to the above opinion of the Constitutional Court can be inferred, the statements of principle made on the necessity and proportionality of secret intelligence gathering can be maintained. 71. The Constitutional Court has also taken into consideration the Strasbourg Court's jurisprudence, as recalled in its former decisions. Cases related to "covert investigations" were examined by the Court in light of the Convention provisions set forth in Article 8 which protects the right to respect for private life. In its judgments the Court held that in a democratic society the rights enshrined under Article 8 § 1 can only be restricted within the limits specified in paragraph 2, that is only for the purposes specified in that provision and only in case the necessity of the restriction is justified. 72. Lawfulness under the Court's case law does not merely require that a given restriction be specified under the law. The phrase "in accordance with the law" requires that the regulation itself should meet the rule-of-law principles. Since secret intelligence gathering does, per definition, exclude the possibility of an effective remedy, it is imperative that the process authorising such information gathering should contain sufficient guarantees for the protection of the rights of the individuals. Therefore, the use of secret intelligence gathering must be subject to a three-stage control: when the interference is ordered, while the interference is carried out and when the interference is terminated. Control must be exercised by "bodies" independent of the executive power. First of all, only constant, continuous and mandatory control can guarantee that in a given case the requirement of proportionality is not violated.... 73. In its judgments the Court laid down the minimum requirements to be met by a legal regulation on the use of secret intelligence devices. The Court emphasised that since the interference with the fundamental rights is secret and since the use of such devices provides "unpredictable" opportunities for the executive power, it is indispensable that the procedures themselves provide sufficient guarantees for the observance of the rights of the individuals. Therefore States must create precise and detailed rules that can be abided by and accessed by the citizens. From the legal regulation the competence of the authority applying such devices, the essence of the measures and the manner of their practice should be clear and apparent. As to the requirement of the clarity of rules the Court also pointed out that the laws should specify the cases and circumstances which warrant such interference and the conditions of the interference. As a minimum guarantee the laws should determine the criteria based on which the scope of persons potentially affected can be determined and should contain provisions regulating the documentation of the use of secret intelligence devices and specifying the rules applicable to the protection and destruction of the documentation. As to decision-making on the application of secret intelligence devices, an excessively wide margin of appreciation may not be granted for the authorities (e.g. Valenzuela Contreras v. Spain (58/1997/842/1048)). As to the application of secret intelligence devices, the requirement that access to the information by outside persons should be restricted serves as an additional guarantee (e.g. Kopp v. Switzerland (13/1997/797/1000) 25 March 1998). 74. Use for a particular purpose means that secret intelligence devices may only be used for reasons specified in Article 8 § 2.... Compliance with the necessity test is closely linked to this issue. It is a basic requirement that any interference should be justified by pressing public interest and should be proportionate both to the danger needed to be countered and to the injury caused. 75. An examination of these issues should not be confined to scrutinising whether the statutory conditions laid down for the restriction meet the necessity-proportionality test but should also extend to examining the necessity of the use of secret intelligence devices in the particular case. As to the requirement of necessity it is of paramount importance that any use should only take place in case of "aggravated" (serious) threat and only in case the traditional investigative means and devices prove to be inefficient in the particular circumstances of a case; moreover, any use of the secret intelligence devices should take place according to a strict procedure that can be known in advance... 76. From the Convention and the relevant case law of the Court the Constitutional Court has concluded that national security, public security and the prosecution of crime are interests for which even covert investigations - which amount to serious law-restricting devices - can be used where the above specified criteria are met. 77. 3. The Constitutional Court has examined the contested provision within the confines of the complainants' complaint. The complainants challenged the anti-terrorist organ's secret intelligence gathering activities carried out for purposes other than prosecuting crime. They alleged non-compliance with the Fundamental Law of the contested provision by alleging that the provision at issue allowed for the anti-terrorist organ's secret intelligence gathering under Nbtv. - while Nbtv. contained no guarantees for the observance of the fundamental rights at issue. 78. The complainants did not make a distinction between the various stages of the secret intelligence gathering (ordering, carrying out and terminating the interference) but picked out some elements of the application [of this measure] and complained about those elements. As to the ordering of the interference they complained that the permission of the Minister responsible for justice did not constitute a sufficient guarantee, in particular in view of the fact that the grounds on which the request for authorisation can be made are not exhaustively enumerated. The complainants are of the view that following the termination of the interference the fate of the information irrelevant for the purposes of the surveillance and the fate of the data related to persons not concerned in the case is not settled.... 80. Therefore, within the confines of the complaint the Constitutional Court must examine whether the authorisation by the Minister responsible for justice of secret intelligence gathering for the anti-terrorist organ and the handling of data following the termination of the interference does or does not violate the fundamental rights invoked, namely the right to privacy and the right to informational autonomy.... 92. 3.2. The Constitutional Court has first examined the constitutionality of the authorisation by the Minister responsible for justice. The first phase of secret surveillance is the ordering of the interference. Since in applying section 7/E (3) of the Act on the Police (henceforth: Rtv.) the Minister responsible for justice gives - by authorising the use of the secret intelligence gathering devices and methods listed in section 56 a)-e) of Nbtv. - consent to a State interference which seriously violates fundamental rights, the process of interference must be regulated under the law, the prescribed norms must be clear, and the process must be subject to external control mechanisms.... [94]... The contested provision of Rtv. authorises the anti-terrorist organ to carry out, in performing certain of its tasks, secret intelligence gathering under the Nbtv. The Rtv. clearly specifies the two tasks for the performance of which secret surveillance under the Nbtv. may be carried out: namely, the performance of the tasks specified in section 7/E (1) a) and ad) and in section 7/E (1) e). 95. The task specified under section 7/E (1) a) (subsection (ad)) to be performed in the framework of combating terrorism is the prevention, detection and suppression of endeavours to commit an act of terrorism in the territory of Hungary with a view to promoting Hungary's national security interests. Item e) refers back to item d) which allows for the obtaining, analysing, assessing and forwarding of information on a foreign State or originating in a foreign State in so far as the information is necessary for the performance of the task specified there. The tasks specified under item d) are participation in the rescue, return to Hungary and evacuation of Hungarian nationals who have got into trouble due to acts of war or armed conflicts outside the territory of Hungary imminently threatening the lives and limbs of Hungarian nationals or due to terrorist acts or hostage-taking acts, as well as cooperation for such purposes with the member States and institutions of the European Union, the organs of the North Atlantic Treaty Organization, the international organisations concerned by the case and the authorities of the foreign State at issue. These tasks shall be carried out upon a decision to that effect taken by the Minister responsible for law enforcement in agreement with the Minister responsible for foreign affairs. 96. Section 7/E (3) of Rtv., contested by the complainants, refers to Nbtv. and repeats the Nbtv. rules on secret intelligence gathering (sections 53-60) and the handling of the acquired data [sections 38-52]. Section 7/E (3) of Rtv. provides for the application, mutatis mutandis, of the Nbtv. provisions both to the investigation of a complaint about an activity of the anti-terrorist organ, and to the parliamentary control of the anti-terrorist organ and to the investigation of a report alleging unlawful operation on the part of the anti-terrorist organ [section 11 (5), section 14 (1)-(2) and (4) a)-f) and (5), section 15 (3), section 16, section 18 and section 27 (4) of Nbtv.] Moreover, the contested provision clearly provides that the Minister responsible for justice shall be entitled to authorise the use, within the scope of the statutory tasks, of the secret intelligence devices enumerated in an exhaustive list. Therefore section 7/E (3) of Rtv. meets the requirement of being prescribed by law and the requirement of clarity of norms, as it sufficiently specifies the conditions of ordering and the circumstances of executing the measure regulated in the Act. 97. Thereafter the Constitutional Court has proceeded to examine whether in the given case the authorisation of secret intelligence gathering by the Minister responsible for justice provided sufficient guarantees for the observance of the fundamental rights of the individuals.... 102. Secret intelligence gathering for the purposes of national security may only take place under Section 7/E (1) a) ad) or e) of Rtv., that is in order to combat endeavours to commit an act of terrorism in the territory of Hungary and in relation to the protection of Hungarian nationals have got into trouble in a foreign country.... 105. The scope of national security-related tasks is much broader than the scope of the tasks related to the investigation of particular crimes as for the purposes of national security the events of real life are examined not for their criminal law relevance, and those events do not necessarily entail legal consequences. Identifying and combating endeavours aimed at committing acts having relevance from the aspects of securing the sovereignty of the State and of protecting the lawful order of the State may fall outside the sphere of particular criminal offences. Therefore national security-related tasks are not comparable to secret intelligence gathering linked to investigating a crime, which is carried out under section 69 of Rtv. and is subject to authorisation by a court. The prevention and elimination of risks to national security require political decisions, therefore decisions of this type fall in the competence of the executive power. This consideration justifies that general character secret intelligence gathering should be authorised by the Minister responsible for justice. 106. However, in granting the authorisation the Minister responsible for justice must weigh the interests of national security against the injury done to the fundamental rights. Therefore in addition to assessing the national security interests of the country from a political (home and foreign affairs) aspect, the person granting the authorisation should also strike a fair balance between the interests of national security and fundamental rights. In doing so, it must start from the principle that secret intelligence methods for national security purposes may only be used even by the anti-terrorist organ as a last resort means of detection. Section 53 (2) of Nbtv. clearly provides for the ultima ratio nature of secret intelligence methods: the special devices and methods of secret intelligence gathering can only be used where the data needed for the completion of a prescribed task cannot be obtained in any other way, namely by the traditional means of detection. This provision of Nbtv. is intended to serve as a legal guarantee similar to that which the specification in the law of the acts amounting to criminal offences constitutes in the context of secret intelligence gathering linked to the investigation of a particular crime and carried out upon the suspicion of an offence. [107]... The request for authorisation must be supported with reasons. The... grantor of the authorisation shall base his decision on the content of the request: the request shall be granted or, in case of ill-foundedness, rejected. Hence, in case the requesting authority cannot sufficiently justify that the data required for performing its tasks cannot be acquired in any other manner no authorisation for the use of intelligence devices and methods shall be given.... 114. As to the ordering and carrying out of the secret intelligence gathering external control is a fundamental guarantee. Control over the activities performed by the anti-terrorist organ under the rules of Nbtv. is exercised by the National Security Committee (henceforth: Committee) of the Parliament... Upon the Committee's request the Minister of Justice shall provide information on the nature of the authorised information gathering and on the type of the case (section 14 (4) b) Nbtv.). 115. The Committee may acquire information about irregularities related to the operation of the Services (anti-terrorist organ) from, among others, its own inquiries, from citizen complaints or from information from the staff members of the Services.... 119. Nbtv. sets one single bar to the Committee's control: the Committee may not learn of information which might endanger the prime importance national security interests in protecting the methods and sources (participating persons) relied on in the case at issue (section 16 (1) of Nbtv.). 120. The operation of the National Security Services and of the anti-terrorist organ and of the Minister of justice's authorising activity can be controlled, in addition to the Parliament, by the Parliamentary Commissioner for Fundamental Rights as well. 121. Under section 18 (1) f) of Act no. CXI of 2011 on the Parliamentary Commissioner for Fundamental Rights (henceforth: Ajbt.) law enforcement organs, including the anti-terrorist organ, are authorities that can be examined by the Ombudsman.... Hence no obstacle exists to an examination by the Ombudsman, the only bar being that - similarly to the control by Parliament - the report made on the examination of the secret intelligence activities of the authorities authorised for using secret intelligence devices and methods may not contain data from which the secret intelligence gathering activities carried out by the organ in the case at issue can be inferred (section 28 (3)). The Commissioner for Fundamental Rights may present, in case the conditions specified under section 38 of Ajbt. are met, the cases examined by him to Parliament in an annual report and may, with the exception of motions for amendments, request Parliament to examine a case.... 122. On the basis of the above information the Constitutional Court has concluded that Nbtv. allows for the control of the authorisation granting of the Minister of Justice by bodies independent of the executive power.... 124. 3.3 In examining the reference in section 7/E (3) of Rtv. the Constitutional Court has observed that section 58 (3) of Nbtv. does not expressly provide for a reasoned decision... 127. A necessary element of any judicial decision to be taken on secret intelligence gathering under the Rtv. is an examination of the compliance of the request for authorisation with the statutory requirements.... 128. [...] The reference in section 7/E (3) of Rtv. also requires authorisation from the Minister of Justice for national security-related secret intelligence gathering carried out by the anti-terrorist organ, which is part of the Police Service, in order to combat endeavours to commit an act of terrorism in the territory of Hungary or in relation to the protection of Hungarian nationals who have got into trouble in a foreign country.... 130. Since Nbtv. does not expressly require the Minister of Justice to issue a reasoned decision, the authoriser is under no obligation to provide reasoning. In the absence of reasoning, however, no posterior understanding, analysis or review of the aspects and reasons giving rise to the decision in a particular case is possible for those who exercise external control. 131. Though section 58 (3) of Nbtv. prescribes that the authorisation grantor shall base his decision on the content of the request, this content is, per definition, one-sided since in arguing for the necessity of the secret information gathering the request will solely invoke national security interests. The authorisation grantor must strike a fair balance between the interests of national security and fundamental rights enshrined under Article VI (1)-(2) of the Fundamental Law for persons affected by secret intelligence gathering and must ensure, in addition to determining the necessity of the restriction, that the restriction is proportionate.... 132. Given that the special nature of secret surveillance excludes the possibility of a remedy, a restriction of the right to privacy and of the right to informational autonomy that is proportionate to the protection of national security will require effective external control already in granting the authorisation for the use of the secret intelligence devices. 133. The National Security Committee and the Commissioner for Fundamental Rights may only constitute effective external control over the authorisation activity of the Minister of Justice if the Minister's decision authorising the secret surveillance contains sufficiently detailed reasons. The reasons should be of a depth and detail that enable those who exercise the external control to review the balance struck between the interests of national security and the fundamental rights at issue. 134. Upon the authorisation granted in section 46 (3) of Abtv., in order to ensure effective external control, the Constitutional Court has laid down as a constitutional requirement ensuring compliance with Article VI (1)-(2) of the Fundamental Law that in applying section 58 (3) of Nbtv. the decision of the Minister responsible for justice ordering secret intelligence gathering must be supported by reasons. 135. 3.4. Thereafter the Constitutional Court has examined whether the data handling by the anti-terrorist organ following the termination of the secret intelligence gathering violates the right to informational autonomy. The complainants complained that Nbtv., contrary to Rtv., fails to provide for the deletion of such recorded information which is irrelevant for the purposes of the surveillance and of data which are related to persons not concerned by the case.... 138. Based on the above considerations the Constitutional Court has established that though Nbtv., contrary to section 73 (3) of Rtv., does not expressly provide for the deletion of such recorded information which is irrelevant for the purposes of the surveillance and of data which are related to persons not concerned by the case, from the joint interpretation of the phrase "obviously unnecessary" in section 50 (2) e) and of section 43 of Nbtv. it clearly follows that any data unnecessary for achieving the aim serving as a legal ground for the data acquisition, in particular the data related to persons not concerned by the case, must be deleted ex officio. Therefore the above regulation meets the principle of being purpose-bound and is suitable to prevent storing data acquisition. Moreover, Nbtv. allows for the concerned persons to file a request for the deletion of their personal data, which request can only be rejected by the Chief Director on specific grounds. External control exists over the data processing as well, since the reasons for the rejection of a request must also be sent to the National Data-Protection and Information Freedom Authority [section 48 of Nbtv.]. 139. Therefore the Constitutional Court dismisses, in this respect as well, the complaint alleging non-compliance of the contested provision with the Fundamental Law and seeking the annulment of the contested provision...." 21. The Report on the Democratic oversight of the Security Services adopted by the Venice Commission at its 71st Plenary Session (Venice, 1-2 June 2007) (CDL-AD(2007)016-e) contains the following passages: "81. In the light of the importance and nature of the interests at stake, security intelligence gathering is one of the main areas of national decision-making which a government is most unwilling to submit to national legislative scrutiny and judicial review and, a fortiori, to international supervision and control. 82. For a variety of reasons, there can be tension as regards national security policy, not only between the governing party and the political opposition in a State, but also constitutional tension between the executive and the legislative power, tension within a government (especially a coalition government), and tension between political masters and the staff of security intelligence agencies. A large degree of secrecy must accompany national security policy making and operations. However secrecy also has the effect of increasing the government's control over policy at the expense of the legislative power, and of insulating the former from criticism. This is exacerbated by the fact that nowadays, there is a link between "external" and "internal" threats to the State. Accordingly, security and intelligence information tends to form an indivisible whole.... 86. It is particularly important, as regards the limited scope of parliamentary and judicial control, to note the special nature of security intelligence. The heart of a security agency is its intelligence files. "Hard" data, purely factual information, is insufficient for a security agency, or for that matter, any police organization. It also needs to gather speculative intelligence in order to determine which people are, or are probably or possibly, threatening national security. This information can be obtained in different ways. A large proportion of non-open source internal security information comes from informants. Like factual information, such "soft intelligence" can, and must if the agency is to do its job properly, be collated to produce a personality profile of a suspect or an analysis of a suspected activity.... 130. Internal control of security services is the primary guarantee against abuses of power, when the staff working in the agencies are committed to the democratic values of the State and to respecting human rights. External controls are essentially to buttress the internal controls and periodically ensure these are working properly. 131. Internal controls mean in the first place that the senior management of the agency must exercise efficient control in practice over the lower ranks of the agency. 134. Just as strong internal controls are a precondition for effective executive control over the security agency, a strong executive control over the security agency is a precondition for adequate parliamentary accountability, given that access by parliament to intelligence usually depends on the executive. The same is less true for expert review/authorization systems, to the extent that these have their own access to officials and intelligence material... 137. In order to provide for impartial verification and assurance for the government that secret agencies are acting according to its policies, effectively and with propriety, a number of countries have devised offices such as Inspectors-General, judicial commissioners or auditors to check on the activities of the security sector and with statutory powers of access to information and staff. 150. There are several reasons why parliamentarians should be involved in the oversight of security agencies. Firstly, the ultimate authority and legitimacy of security agencies is derived from legislative approval of their powers, operations and expenditure. Secondly, there is a risk that the agencies may serve narrow political or sectional interests, rather than the State as a whole and protecting the constitutional order, if democratic scrutiny does not extend to them. A stable, politically bi-partisan approach to security may be ensured therefore by proper control, to the benefit of the State and the agencies themselves. 153. From a comparative international perspective, the most frequent arrangement is for parliament to establish a single oversight body for all the major security and intelligence agencies, rather than having multiple oversight bodies for specific agencies. 195. Judicial control over internal security services can take different forms. First, there is prior authorization in a pre-trial phase, and/or post hoc review, of special investigative measures, such as telephone tapping, bugging and video surveillance. This is the normal practice in European States. 204. Nonetheless, there is an obvious advantage of requiring prior judicial authorization for special investigative techniques, namely that the security agency has to go "outside of itself" and convince an independent person of the need for a particular measure. It subordinates security concerns to the law, and as such it serves to institutionalize respect for the law. If it works properly, judicial authorization will have a preventive effect, deterring unmeritorious applications and/or cutting down the duration of a special investigative measure. The Parliamentary Assembly has earlier expressed a clear preference for prior judicial authorization of special investigative measures (depending on the type of measures). 218. Expert bodies can serve as either a supplement or a replacement for parliamentary bodies or judicial accountability... 219. An expert body allows for greater expertise and time in the oversight of security and intelligence services and avoids the risks of political division and grand-standing to which parliamentary committees can be prone. The body may be full or part time, but even if it is part time, the supervision exerted is likely to be more continuous than that exercised by a parliamentary body, the members of which have many other political interests and responsibilities. The members' tenure can be made longer than the standard electoral period, something which is particularly important as intelligence has, as already mentioned..., a relatively long "learning curve". 220. Like parliamentary oversight, the mandate of an expert body can be institutional, meaning that it can be established to exercise supervision only over a specific internal security body (this is in contrast to functional review discussed below)... 222. It is, however, important that the scope of the review is drawn carefully, to avoid disputes as to whether a particular activity falls within the body's mandate and to avoid overlaps with other accountability mechanisms, in particular judicial controls over police powers and Ministerial accountability to parliament. 241. Clearly it is necessary for individuals who claim to have been adversely affected by the exceptional powers of security and intelligence agencies, such as surveillance or security clearance, to have some avenue for redress. Quite apart from strengthening accountability, complaints may also help to lead to improved performance by the agencies through highlighting administrative failings. The requirements of human rights treaties, and especially the European Convention on Human Rights, with its protections of fair trial, respect for private life and the requirement of an effective remedy must obviously also be borne in mind. 242. Plainly, though, legitimate targets of a security or intelligence agency should not be able to use a complaints system to find out about the agency's work. A complaints system should balance, on the one hand, independence, robustness and fairness, and, on the other hand, sensitivity to security needs. Designing such a system is difficult but not impossible. 243. Individuals who allege wrongdoing by the State in other fields routinely have a right of action for damages before the courts. The effectiveness of this right depends, however, on the knowledge of the individual of the alleged wrongful act, and proof to the satisfaction of the courts. As already mentioned, for a variety of reasons, the capacity of the ordinary courts to serve as an adequate remedy in security fields is limited. The case law of the European Court of Human Rights... makes it very clear that a remedy must not simply be on paper. 244. An alternative is to allow an investigation and report into a complaint against an agency by an independent official, such as an ombudsman.... 245. In these ombudsman-type systems, the emphasis is on an independent official investigating on behalf of the complainant. These independent offices usually exist to deal with an administrative failure by public bodies, rather than a legal error. Their investigations may give less emphasis to the complainant's own participation in the process and to transparency than would be the case with legal proceedings. Typically an investigation of this type will conclude not with a judgment and formal remedies, but with a report, and (if the complaint is upheld) a recommendation for putting matters right and future action... 246. A less common variation is for a State to use a parliamentary or expert oversight body to deal with complaints and grievances of individuals.... There may be a benefit for a parliamentary oversight body in handling complaints brought against security and intelligence agencies since this will give an insight into potential failures - of policy, legality and efficiency. On the other hand, if the oversight body is too closely identified with the agencies it oversees or operates within the ring of secrecy, the complainant may feel that the complaints process is insufficiently independent. In cases where a single body handles complaints and oversight it is best if there are quite distinct legal procedures for these different roles. 247. On the whole it is preferable that the two functions be given to different bodies but that processes are in place so that the oversight body is made aware of the broader implications of individual complaints. This approach is also supported by the ECHR. The requirement in ECHR Article 13 of a mechanism for remedies for alleging violations of Convention rights which is independent from the authorization process means that a State's control system, e.g. for data processing, may pass the test of "accordance with the law" and "necessity in a democratic society" but that the absence of a remedy means that there is nonetheless a violation of the Convention. As already mentioned, the ECtHR has stated that a remedy must be effective in law and fact. It should be noted in particular that the ECtHR has ruled that a data inspection authority which is independent, and which has formal competence in law to award a remedy for the holding of inaccurate, inappropriate etc. security data, but which in fact lacks the expertise to evaluate this data, is not an effective remedy within the meaning of Article 13. 249. In some countries, not only individuals but also members of the services are permitted to bring service-related issues to the attention of an ombudsman or parliamentary oversight body... 250. Another method of handling complaints is through a specialist tribunal." 22. Several elements of international law, relevant in this context, are outlined in the judgment Dragojeviæ v. Croatia (no. 68955/11, §§ 62 to 66, 15 January 2015). 23. In Digital Rights Ireland v Minister for Communications & Others, (cases C-293/12 and C-594/12, 8 April 2014), the Court of Justice of the European Union held as follows: "26. In that regard, it should be observed that the data which providers of publicly available electronic communications services or of public communications networks must retain, pursuant to Articles 3 and 5 of Directive 2006/24, include data necessary to trace and identify the source of a communication and its destination, to identify the date, time, duration and type of a communication, to identify users' communication equipment, and to identify the location of mobile communication equipment, data which consist, inter alia, of the name and address of the subscriber or registered user, the calling telephone number, the number called and an IP address for Internet services. Those data make it possible, in particular, to know the identity of the person with whom a subscriber or registered user has communicated and by what means, and to identify the time of the communication as well as the place from which that communication took place. They also make it possible to know the frequency of the communications of the subscriber or registered user with certain persons during a given period. 27. Those data, taken as a whole, may allow very precise conclusions to be drawn concerning the private lives of the persons whose data has been retained, such as the habits of everyday life, permanent or temporary places of residence, daily or other movements, the activities carried out, the social relationships of those persons and the social environments frequented by them. ... 52. So far as concerns the right to respect for private life, the protection of that fundamental right requires, according to the Court's settled case-law, in any event, that derogations and limitations in relation to the protection of personal data must apply only in so far as is strictly necessary (Case C-473/12 IPI EU:C: 2013:715, paragraph 39 and the case-law cited). ... 62. In particular, Directive 2006/24 does not lay down any objective criterion by which the number of persons authorised to access and subsequently use the data retained is limited to what is strictly necessary in the light of the objective pursued. Above all, the access by the competent national authorities to the data retained is not made dependent on a prior review carried out by a court or by an independent administrative body whose decision seeks to limit access to the data and their use to what is strictly necessary for the purpose of attaining the objective pursued and which intervenes following a reasoned request of those authorities submitted within the framework of procedures of prevention, detection or criminal prosecutions. Nor does it lay down a specific obligation on Member States designed to establish such limits." 24. The 2013 Report of the United Nations Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Frank La Rue, contains the following conclusions and recommendations: "78. Communications techniques and technologies have evolved significantly, changing the way in which communications surveillance is conducted by States. States must therefore update their understandings and regulation of communications surveillance and modify their practices in order to ensure that individuals' human rights are respected and protected. 79. States cannot ensure that individuals are able to freely seek and receive information or express themselves without respecting, protecting and promoting their right to privacy. Privacy and freedom of expression are interlinked and mutually dependent; an infringement upon one can be both the cause and consequence of an infringement upon the other. Without adequate legislation and legal standards to ensure the privacy, security and anonymity of communications, journalists, human rights defenders and whistleblowers, for example, cannot be assured that their communications will not be subject to States' scrutiny. 80. In order to meet their human rights obligations, States must ensure that the rights to freedom of expression and privacy are at the heart of their communications surveillance frameworks. To this end, the Special Rapporteur recommends the following:
A. Updating and strengthening laws and legal standards
81. Communications surveillance should be regarded as a highly intrusive act that potentially interferes with the rights to freedom of expression and privacy and threatens the foundations of a democratic society. Legislation must stipulate that State surveillance of communications must only occur under the most exceptional circumstances and exclusively under the supervision of an independent judicial authority. Safeguards must be articulated in law relating to the nature, scope and duration of the possible measures, the grounds required for ordering them, the authorities competent to authorize, carry out and supervise them, and the kind of remedy provided by the national law. 82. Individuals should have a legal right to be notified that they have been subjected to communications surveillance or that their communications data has been accessed by the State. Recognizing that advance or concurrent notification might jeopardize the effectiveness of the surveillance, individuals should nevertheless be notified once surveillance has been completed and have the possibility to seek redress in respect of the use of communications surveillance measures in their aftermath. 83. Legal frameworks must ensure that communications surveillance measures: (a) Are prescribed by law, meeting a standard of clarity and precision that is sufficient to ensure that individuals have advance notice of and can foresee their application; (b) Are strictly and demonstrably necessary to achieve a legitimate aim; and (c) Adhere to the principle of proportionality, and are not employed when less invasive techniques are available or have not yet been exhausted. 84. States should criminalize illegal surveillance by public or private actors. Such laws must not be used to target whistleblowers or other individuals seeking to expose human rights violations, nor should they hamper the legitimate oversight of government action by citizens. 85. The provision of communications data by the private sector to States should be sufficiently regulated to ensure that individuals' human rights are prioritized at all times. Access to communications data held by domestic corporate actors should only be sought in circumstances where other available less invasive techniques have been exhausted. 86. The provision of communications data to the State should be monitored by an independent authority, such as a court or oversight mechanism. At the international level, States should enact Mutual Legal Assistance Treaties to regulate access to communications data held by foreign corporate actors. 87. Surveillance techniques and practices that are employed outside of the rule of law must be brought under legislative control. Their extra-legal usage undermines basic principles of democracy and is likely to have harmful political and social effects.
B. Facilitating private, secure and anonymous communications
88. States should refrain from compelling the identification of users as a precondition for access to communications, including online services, cybercafés or mobile telephony. 89. Individuals should be free to use whatever technology they choose to secure their communications. States should not interfere with the use of encryption technologies, nor compel the provision of encryption keys. 90. States should not retain or require the retention of particular information purely for surveillance purposes. 91. States should be completely transparent about the use and scope of communications surveillance techniques and powers. They should publish, at minimum, aggregate information on the number of requests approved and rejected, a disaggregation of the requests by service provider and by investigation and purpose. 92. States should provide individuals with sufficient information to enable them to fully comprehend the scope, nature and application of the laws permitting communications surveillance. States should enable service providers to publish the procedures they apply when dealing with State communications surveillance, adhere to those procedures, and publish records of State communications surveillance. 93. States should establish independent oversight mechanisms capable to ensure transparency and accountability of State surveillance of communications. 94. States should raise public awareness on the uses of new communication technologies in order to support individuals in properly assessing, managing, mitigating and making informed decisions on communications-related risks. 95. States should ensure that communications data collected by corporate actors in the provision of communications services meets the highest standards of data protection. 96. States must refrain from forcing the private sector to implement measures compromising the privacy, security and anonymity of communications services, including requiring the construction of interception capabilities for State surveillance purposes or prohibiting the use of encryption. 97. States must take measures to prevent the commercialization of surveillance technologies, paying particular attention to research, development, trade, export and use of these technologies considering their ability to facilitate systematic human rights violations.
E. Furthering the assessment of relevant international human
rights obligations
98. There is a significant need to advance international understanding on the protection of the right to privacy in light of technological advancements. The Human Rights Committee should consider issuing a new General Comment on the right to privacy, to replace General Comment No. 16 (1988). 99. Human rights mechanisms should further assess the obligations of private actors developing and supplying surveillance technologies." 25. The European Parliament resolution of 12 March 2014 on the US NSA surveillance programme, surveillance bodies in various Member States and their impact on EU citizens' fundamental rights and on transatlantic cooperation in Justice and Home Affairs contains the following passages:
The impact of mass surveillance
"...
G. whereas the revelations since June 2013 have caused
numerous concerns within the EU as to:..
- the possibility of these mass surveillance operations being used for reasons other than national security and the fight against terrorism in the strict sense, for example economic and industrial espionage or profiling on political grounds; - the undermining of press freedom and of communications of members of professions with a confidentiality privilege, including lawyers and doctors; - the respective roles and degree of involvement of intelligence agencies and private IT and telecom companies; - the increasingly blurred boundaries between law enforcement and intelligence activities, leading to every citizen being treated as a suspect and being subject to surveillance; - the threats to privacy in a digital era and the impact of mass surveillance on citizens and societies; ... T. whereas fundamental rights, notably freedom of expression, of the press, of thought, of conscience, of religion and of association, private life, data protection, as well as the right to an effective remedy, the presumption of innocence and the right to a fair trial and non-discrimination, as enshrined in the Charter of Fundamental Rights of the European Union and in the European Convention on Human Rights, are cornerstones of democracy; whereas mass surveillance of human beings is incompatible with these cornerstones; ...
Democratic oversight of intelligence services
BW. whereas intelligence services in democratic societies are given special powers and capabilities to protect fundamental rights, democracy and the rule of law, citizens' rights and the State against internal and external threats, and are subject to democratic accountability and judicial oversight; whereas they are given special powers and capabilities only to this end; whereas these powers should be used within the legal limits imposed by fundamental rights, democracy and the rule of law and their application should be strictly scrutinised, as otherwise they lose legitimacy and risk undermining democracy; BX. whereas the fact that a certain level of secrecy is conceded to intelligence services in order to avoid endangering ongoing operations, revealing modi operandi or putting at risk the lives of agents, such secrecy cannot override or exclude rules on democratic and judicial scrutiny and examination of their activities, as well as on transparency, notably in relation to the respect of fundamental rights and the rule of law, all of which are cornerstones in a democratic society; BY. whereas most of the existing national oversight mechanisms and bodies were set up or revamped in the 1990s and have not necessarily been adapted to the rapid political and technological developments over the last decade that have led to increased international intelligence cooperation, also through the large scale exchange of personal data, and often blurring the line between intelligence and law enforcement activities; BZ. whereas democratic oversight of intelligence activities is still only conducted at national level, despite the increase in exchange of information between EU Member States and between Member States and third countries; whereas there is an increasing gap between the level of international cooperation on the one hand and oversight capacities limited to the national level on the other, which results in insufficient and ineffective democratic scrutiny; CA. whereas national oversight bodies often do not have full access to intelligence received from a foreign intelligence agency, which can lead to gaps in which international information exchanges can take place without adequate review; whereas this problem is further aggravated by the so-called 'third party rule' or the principle of 'originator control', which has been designed to enable originators to maintain control over the further dissemination of their sensitive information, but is unfortunately often interpreted as applying also to the recipient services' oversight; CB. whereas private and public transparency reform initiatives are key to ensuring public trust in the activities of intelligence agencies; whereas legal systems should not prevent companies from disclosing to the public information about how they handle all types of government requests and court orders for access to user data, including the possibility of disclosing aggregate information on the number of requests and orders approved and rejected;
Main findings
... 6. Recalls the EU's firm belief in the need to strike the right balance between security measures and the protection of civil liberties and fundamental rights, while ensuring the utmost respect for privacy and data protection; 7. Considers that data collection of such magnitude leaves considerable doubts as to whether these actions are guided only by the fight against terrorism, since it involves the collection of all possible data of all citizens; points, therefore, to the possible existence of other purposes including political and economic espionage, which need to be comprehensively dispelled; 8. Questions the compatibility of some Member States' massive economic espionage activities with the EU internal market and competition law as enshrined in Titles I and VII of the Treaty on the Functioning of the European Union; reaffirms the principle of sincere cooperation as enshrined in Article 4 (3) of the Treaty on European Union, as well as the principle that Member States shall 'refrain from any measures which could jeopardise the attainment of the Union's objectives'; 10. Condemns the vast and systemic blanket collection of the personal data of innocent people, often including intimate personal information; emphasises that the systems of indiscriminate mass surveillance by intelligence services constitute a serious interference with the fundamental rights of citizens; stresses that privacy is not a luxury right, but is the foundation stone of a free and democratic society; points out, furthermore, that mass surveillance has potentially severe effects on freedom of the press, thought and speech and on freedom of assembly and of association, as well as entailing a significant potential for abusive use of the information gathered against political adversaries; emphasises that these mass surveillance activities also entail illegal actions by intelligence services and raise questions regarding the extraterritoriality of national laws; 12. Sees the surveillance programmes as yet another step towards the establishment of a fully-fledged preventive state, changing the established paradigm of criminal law in democratic societies whereby any interference with suspects' fundamental rights has to be authorised by a judge or prosecutor on the basis of a reasonable suspicion and must be regulated by law, promoting instead a mix of law enforcement and intelligence activities with blurred and weakened legal safeguards, often not in line with democratic checks and balances and fundamental rights, especially the presumption of innocence; recalls in this regard the decision of the German Federal Constitutional Court on the prohibition of the use of preventive dragnets (' präventive Rasterfahndung') unless there is proof of a concrete danger to other high-ranking legally protected rights, whereby a general threat situation or international tensions do not suffice to justify such measures; ... 14. Points out that the abovementioned concerns are exacerbated by rapid technological and societal developments, since internet and mobile devices are everywhere in modern daily life ('ubiquitous computing') and the business model of most internet companies is based on the processing of personal data; considers that the scale of this problem is unprecedented; notes that this may create a situation where infrastructure for the mass collection and processing of data could be misused in cases of change of political regime;..." 26. The applicants complained under Article 8 of the Convention that they could potentially be subjected to measures within the framework of "section 7/E (3) surveillance". They submitted that the legal framework was prone to abuse, notably for want of judicial control. Article 8 provides as follows: "1. Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence. 2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others." 27. The Government contested these allegations. ##### A. Admissibility ###### 1. The parties' submissions 28. The Government did not formally contest the applicants' potential victim status within the meaning of the Court's jurisprudence, under which the mere existence of a piece of legislation allowing for the use of secret intelligence devices served as a ground for victim status, even if no such device had ever been used against an applicant. However, the Government disputed the applicants' allegations that - as staff members of a watchdog organisation - they were affected more directly by the possibility of being subjected to secret surveillance than others. 29. Moreover, the Government submitted that in their constitutional complaint the applicants had not complained about the presence or absence of guarantees in the entire process of secret intelligence gathering. They had only complained about the authorisation by the Minister of Justice of the interference and the data handling following the termination of the interference. The Government emphasised that in respect of any further complaints that the applicants might have in relation to other phases of the process, they had failed to exhaust the available domestic remedies. 30. Regarding victim status, the applicants emphasised that the lack of meaningful external control over the use of covert surveillance had put individuals' privacy in danger as nothing prevented the political power from using this prerogative arbitrarily. Their watchdog activity might not serve as a ground for secret intelligence gathering. Nevertheless, their statement - according to which they, as staff members of watchdog organisations voicing criticism against the Government, felt more frustrated and worried about being subjected to secret surveillance than average citizens probably did - could not be regarded as fear based on completely unfounded assumptions, especially if considering some of the Government's recent measures as being directed against civil organisations. 31. Concerning exhaustion of domestic remedies, the applicants did not dispute that their constitutional complaint had been focused on the system of authorisation, since only the safeguards built into this phase were able to provide adequate protection to right to privacy. This meant that guarantees related to later procedural phases were unable to counterbalance the detriment caused to the right to privacy if there was no control mechanism built into the process of authorisation of secret surveillance that was able to impede legally unjustifiable interventions into the private sphere. However, the question as to whether this assertion was correct might only be assessed considering the procedure as a whole. The Government's suggestion that the Court should refrain from the assessment of procedural phases beyond the authorisation phase was pointless and practically not feasible. Moreover, the applicants emphasised that the complaint lodged with the Constitutional Court and the complaint submitted to the Court did not completely correspond to each other in terms of the arguments forwarded, and that therefore the Court should not refrain, purely relying on the principle of subsidiarity, from examining the question as to whether the other guarantees provided in the procedure ensured adequate protection. ###### 2. The Court's assessment 32. As to the applicants' victim status, the Court has consistently held in its case-law that its task is not normally to review the relevant law and practice in abstracto, but to determine whether the manner in which they were applied to, or affected, the applicant gave rise to a violation of the Convention (see, inter alia, Klass and Others v. Germany, 6 September 1978, § 33, Series A no. 28; N.C. v. Italy [GC], no. 24952/94, § 56, ECHR 2002-X; and Krone Verlag GmbH & Co. KG v. Austria (no. 4), no. 72331/01, § 26, 9 November 2006). 33. However, in recognition of the particular features of secret surveillance measures and the importance of ensuring effective control and supervision of them, the Court has accepted that, under certain circumstances, an individual may claim to be a victim on account of the mere existence of legislation permitting secret surveillance, even if he cannot point to any concrete measures specifically affecting him. The Court's approach to assessing whether there has been an interference in cases raising a complaint about the legislation allowing secret surveillance measures was set out in its Klass and Others judgment (cited above, §§ 34 and 36) as follows: "34.... the effectiveness (l'effet utile) of the Convention implies in such circumstances some possibility of having access to the Commission. If this were not so, the efficiency of the Convention's enforcement machinery would be materially weakened. The procedural provisions of the Convention must, in view of the fact that the Convention and its institutions were set up to protect the individual, be applied in a manner which serves to make the system of individual applications efficacious. The Court therefore accepts that an individual may, under certain conditions, claim to be the victim of a violation occasioned by the mere existence of secret measures or of legislation permitting secret measures, without having to allege that such measures were in fact applied to him. The relevant conditions are to be determined in each case according to the Convention right or rights alleged to have been infringed, the secret character of the measures objected to, and the connection between the applicant and those measures. ... 36. The Court points out that where a State institutes secret surveillance the existence of which remains unknown to the persons being controlled, with the effect that the surveillance remains unchallengeable, Article 8 could to a large extent be reduced to a nullity. It is possible in such a situation for an individual to be treated in a manner contrary to Article 8, or even to be deprived of the right granted by that Article, without his being aware of it and therefore without being able to obtain a remedy either at the national level or before the Convention institutions.... The Court finds it unacceptable that the assurance of the enjoyment of a right guaranteed by the Convention could be thus removed by the simple fact that the person concerned is kept unaware of its violation. A right of recourse to the Commission for persons potentially affected by secret surveillance is to be derived from Article 25, since otherwise Article 8 runs the risk of being nullified." 34. Following Klass and Others (cited above) and Malone v. the United Kingdom (2 August 1984, § 64, Series A no. 82), the former Commission, in a number of cases against the United Kingdom in which the applicants alleged actual interception of their communications, emphasised that the test in Klass and Others could not be interpreted so broadly as to encompass every person in the United Kingdom who feared that the security services may have conducted surveillance of him. Accordingly, the Commission required applicants to demonstrate that there was a "reasonable likelihood" that the measures had been applied to them (see, for example, Esbester v. the United Kingdom, no. 18601/91, Commission decision of 2 April 1993; Redgrave v. the United Kingdom, no. 20271/92, Commission decision of 1 September 1993; and Matthews v. the United Kingdom, no. 28576/95, Commission decision of 16 October 1996); subsequently, the Court applied a similar approach (see Halford v. the United Kingdom, 25 June 1997, §§ 56 to 57, Reports of Judgments and Decisions 1997-III). 35. More pertinently with regard to the present application, in other cases which concerned complaints about the legislation and practice permitting secret surveillance measures, the Court has reiterated the Klass and Others approach on a number of occasions (see, inter alia, Weber and Saravia (dec.), no. 54934/00, § 78, ECHR 2006 XI; Association for European Integration and Human Rights and Ekimdzhiev v. Bulgaria, no. 62540/00, §§ 58 to 60, 28 June 2007; Iliya Stefanov v. Bulgaria, no. 65755/01, § 49, 22 May 2008; Liberty and Others v. the United Kingdom, no. 58243/00, §§ 56 to 57, 1 July 2008; and Iordachi and Others v. Moldova, no. 25198/02, §§ 30 to 35, 10 February 2009). 36. In the case of Kennedy v. the United Kingdom (no. 26839/05, § 124, 18 May 2010) the Court held that in order to assess, in a particular case, whether an individual can claim an interference as a result of the mere existence of legislation permitting secret surveillance measures, the Court must have regard to the availability of any remedies at the national level and the risk of secret surveillance measures being applied to him. Where there is no possibility of challenging the alleged application of secret surveillance measures at domestic level, widespread suspicion and concern among the general public that secret surveillance powers are being abused cannot be said to be unjustified. In such cases, even where the actual risk of surveillance is low, there is a greater need for scrutiny by the Court. Most recently, the Court adopted, in Roman Zakharov v. Russia ([GC], no. 47143/06, §§ 170-172, 4 December 2015), a harmonised approach based on Kennedy, according to which firstly the Court will take into account the scope of the legislation permitting secret surveillance measures by examining whether the applicant can possibly be affected by it, either because he or she belongs to a group of persons targeted by the contested legislation or because the legislation directly affect all users of communication services by instituting a system where any person can have his or her communications intercepted; and secondly the Court will take into account the availability or remedies at the national level and will adjust the degree of scrutiny depending on the effectiveness of such remedies. 37. The Court observes that the present applicants complained of an interference with their homes, communications and privacy on the basis of the very existence of the law permitting secret surveillance and the lack of adequate safeguards, admitting that their personal or professional situations were not of the kind that might normally attract the application of surveillance measures. They nevertheless thought they were at particular risk of having their communications intercepted as a result of their employment with civil-society organisations criticising the Government. 38. The Court observes that affiliation with a civil-society organisation does not fall within the grounds listed in section 7/E (1) point (a) sub-point (ad) and point (e) of the Police Act, which concern in essence terrorist threats and rescue operations to the benefit of Hungarian citizens in dangerous situations abroad. Nevertheless, it appears that under these provisions any person within Hungary may have his communications intercepted if interception is deemed necessary on one of the grounds enumerated in the law (see paragraph 16 above). The Court considers that it cannot be excluded that the applicants are at risk of being subjected to such measures should the authorities perceive that to do so might be of use to pre-empt or avert a threat foreseen by the legislation - especially since the law contains the notion of "persons concerned identified... as a range of persons" which might include indeed any person. The Court also notes that, by examining their constitutional complaint on the merits, the Constitutional Court implicitly acknowledged the applicants' being personally affected by the legislation in question for the purposes of section 26 (1) of the Act on the Constitutional Court (see paragraph 19 above). It is of importance at this juncture to note that they are staff members of a watchdog organisation, whose activities have previously been found similar, in some ways, to those of journalists (see Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary, no. 37374/05, § 36, 14 April 2009). The Court accepts the applicants' suggestion that any fear of being subjected to secret surveillance might have an impact on such activities (see, mutatis mutandis, Nagla v. Latvia, no. 73469/10, § 82, 16 July 2013). In any case, whether or not the applicants belong to a targeted group, the Court considers that the legislation directly affects all users of communication systems and all homes. 39. Considering in addition that the domestic law does not appear to provide any possibility for an individual who alleges interception of his or her communications to lodge a complaint with an independent body, the Court is of the view that the applicants can claim to be victims of a violation of their rights under the Convention, within the meaning of Article 34 of the Convention. 40. Concerning the exhaustion of domestic remedies, the Court is satisfied that the applicants brought to the attention of the national authorities, in the instant case the Constitutional Court, the essence of their grievance, that is, the alleged insufficiency of guarantees in the rules governing "section 7/E (3) surveillance". While noting the Government's objection according to which this constitutional complaint was focused on but a few central issues, the Court considers that, because of the nature of the problem, the system of guarantees preceding the measures, prevailing during their application and following it is a complex set of arrangements which must be assessed in its entirety (see Klass and Others, cited above, §§ 39 to 60). Consequently - and assuming that the procedure before the Constitutional Court was at all an effective remedy to exhaust in the circumstances - the fact that the applicants' constitutional complaint did not encompass all possible issues but highlighted a few cannot be held against them so as to enable the rejection of their complaints on account of non-exhaustion of domestic remedies, in so far as their representations made to the Court on these issues can be seen as supplementing the ones submitted to the Constitutional Court (see, mutatis mutandis, Gustafsson v. Sweden, 25 April 1996, § 51, Reports 1996-II). 41. Moreover, the Court concludes that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 (a) of the Convention. No other ground for declaring it inadmissible has been established. It must therefore be declared admissible. ##### B. Merits ###### 1. Arguments of the parties (a) The Government 42. With regard to the necessity of judicial authorisation in the context of Article 8, the Government referred to the Venice Commission's Report on the Democratic Oversight of the Security Services (CDL-AD(2007)016, adopted at the Venice Commission's 71st Plenary Session, Venice, 1-2 June 2007). Relying on several observations made in this report, the Government submitted that the domestic courts were not suitable to determine the necessity of secret intelligence gathering for national security purposes due to the nature of the data to be assessed, to the inherent subjectivity of the risk assessment, to the political nature of the notion of national security and to the wide margin of appreciation afforded in this field to the Government. 43. In the Government's view, it was an inherent feature of a judicial decision that the judge examines the compliance of the proposed decision with the rules of positive law or with rules that could be inferred from positive law. In the field of authorising national security-purposed secret intelligence gathering no positive law specifying any exact criteria providing grounds for judicial decisions existed or could be created. The reason for that was that, in authorising national security secret intelligence gathering, the decision, for which the decision-maker bore political responsibility, was to be taken by assessing the country's security interests and by taking into account home and foreign political aspects. Consequently, the Minister of Justice - bearing political responsibility - was a person more qualified than judges to make such decisions. In any case, experience showed that judicial review in this field was not more apt than governmental supervision. 44. Moreover, the Government reiterated that the national security related authorisation activity of the Minister of Justice had always been controlled by the Parliamentary Committee for National Security and by the Data Protection Ombudsman and there were no signs indicating that the authorisation mechanism was formal or arbitrary. 45. Finally, the Government argued - relying on the observations made by the Court in Klass and Others (cited above), in Goranova-Karaeneva v. Bulgaria (no. 12739/05, 8 March 2011) and in Golder v. the United Kingdom (21 February 1975, Series A no. 18) - that the complaint related to the lack of an effective legal remedy under Article 13 was manifestly ill-founded. (b) The applicants 46. Replying to the arguments based on the Venice Commission's Report, the applicants stressed that because ordinary courts were, in practice, frequently confronted with difficulties in dealing with the large discretion afforded to the Government in this area, as observed by the Venice Commission, it could not be concluded that judicial control resulted in a less adequate control of secret surveillance for national security purposes. The actual conclusion of the Report was that only a complex arrangement of guarantees designed to involve judges in the control of security services could ensure the adequate protection of individuals. As pointed out in the Venice Convention's Report, "[i]n order for judicial control to be effective, the judges must be independent and possess the necessary expertise". 47. The applicants also emphasised that the preconditions for the use of special secret surveillance instruments and methods of intelligence information gathering were not precisely defined in the law and this might also lead to arbitrary decision-making in the absence of judicial control. In this connection the applicants referred to the Court's case-law, arguing that restrictions on the right to privacy by means of secret surveillance might only be in line with the Convention if the restriction was properly defined by the law (cf. Malone, cited above). 48. The applicants further argued that the Data Protection Ombudsman and the Parliamentary Committee for National Security were not a substitute for the judicial control in the authorisation phase since they constituted oversight, rather than remedial, mechanisms and these had only general consequences not affecting the concrete case. Upon queries addressed to these two organs, the applicants found that none of them had ever dealt with a case on surveillance of citizens. These potential control mechanisms were thus not effective. (c) The third parties (i) Center for Democracy & Technology (CDT) 49. The CDT drew the Court's attention to the States' advanced present-day capabilities for sophisticated and invasive surveillance, as well as to their ability to build a detailed profile of any individual's activities and relationships using intercepted data. It mentioned the vast amount of information that could be retrieved from a physically seized computer or other personal electronic device. It further emphasised the development of the possibilities to intercept communication and metadata, such as contacts and location information, remotely, by tapping Internet or telephone networks. In addition to mass surveillance and the sophisticated analysis of the intercepted data, States were also able to conduct targeted surveillance of specific individuals by installing remotely malicious software on their devices, even enabling secret surveillance agencies to record keystrokes, sounds, photos or videos, unbeknown to the owner. 50. According to the CDT, in the light of such surveillance capabilities, Article 8 required judicial oversight over all secret surveillance programmes conducted for the purpose of national security. Regarding those exceptional cases where judicial oversight was impossible, the CDT invited the Court to provide clear guidance to Contracting Parties and applicants by adopting a set of specific criteria for determining whether a non-judicial oversight process was sufficient to prevent the abuse of Article 8 rights - although the CDT maintained that Article 8 nevertheless required judicial control as the last resort. Finally, the CDT concluded that anyone within the jurisdiction of a Contracting Party who had a credible claim to have been the victim of an Article 8 violation arising from a secret national security surveillance programme must have access to a remedy that was effective in the sense that the remedial body was obliged to conduct an investigation into the complaint, and was both empowered and obligated to provide effective redress for the violation. (ii) Privacy International 51. Privacy International reviewed the relevant jurisprudence, both of the Court and national courts in Europe, Canada and the United Sates, highlighting recent decisions affirming that surveillance measures, including mere access to data retained by communications service providers, must be subject to judicial control or dependent upon the issuance of a judicial warrant. Moreover, Privacy International overviewed the international human rights standards relevant to the question of judicial control of surveillance, referring - among other things - to United Nations announcements and to the International Principles on the Application of Human Rights to Communications Surveillance which all include the need for judicial control of surveillance and for the right to an effective remedy. ###### 2. The Court's assessment 52. It is not in dispute between the parties that the measures which the TEK is entitled to apply under section 56 of the National Security Act (see paragraph 17 above), that is, to search and keep under surveillance the applicants' homes secretly, to check their postal mail and parcels, to monitor their electronic communications and computer data transmissions and to make recordings of any data acquired through these methods can be examined from the perspective of the notions of "private life", "home" and "correspondence", guaranteed under Article 8 of the Convention. The Court sees no reason to hold otherwise (see Klass and Others, cited above, § 41). 53. In the mere existence of the legislation itself there is involved, for all those to whom the legislation could be applied, a menace of surveillance; this menace necessarily strikes at freedom of communication between users of the postal and telecommunication services and thereby constitutes an "interference by a public authority" with the exercise of the applicants' right to respect for private and family life and for correspondence (see Klass and Others, cited above, § 41). Given the technological advances since the Klass and Others case, the potential interferences with email, mobile phone and Internet services as well as those of mass surveillance attract the Convention protection of private life even more acutely (see Copland v. the United Kingdom, no. 62617/00, § 41, ECHR 2007-I). 54. Any interference can only be justified under Article 8 § 2 if it is in accordance with the law, pursues one or more of the legitimate aims to which paragraph 2 of Article 8 refers and is necessary in a democratic society in order to achieve any such aim. This provision, "since it provides for an exception to a right guaranteed by the Convention, is to be narrowly interpreted. Powers of secret surveillance of citizens, characterising as they do the police state, are tolerable under the Convention only in so far as strictly necessary for safeguarding the democratic institutions" (see Klass and Others, cited above, § 42). 55. The Court finds that the aim of the interference in question is to safeguard national security and/or to prevent disorder or crime in pursuance of Article 8 § 2. This has not been in dispute between the parties. On the other hand, it has to be ascertained whether the means provided under the impugned legislation for the achievement of the above-mentioned aim remain in all respects within the bounds of what is necessary in a democratic society (see Klass and Others, cited above, § 46). 56. In its case-law on secret measures of surveillance, the Court has developed the following minimum safeguards that should be set out in law in order to avoid abuses of power: the nature of offences which may give rise to an interception order; the definition of the categories of people liable to have their telephones tapped; a limit on the duration of telephone tapping; the procedure to be followed for examining, using and storing the data obtained; the precautions to be taken when communicating the data to other parties; and the circumstances in which recordings may or must be erased or destroyed (see Huvig v. France, 24 April 1990, § 34, Series A no. 176-B; Amann v. Switzerland [GC], no. 27798/95, §§ 56-58, ECHR 2000-11; Valenzuela Contreras v. Spain, 30 July 1998, § 46, Reports 1998-V; Prado Bugallo v. Spain, no. 58496/00, § 30, 18 February 2003; Weber and Saravia, cited above, § 95; Association for European Integration, cited above, § 76; and Roman Zakharov, cited above, § 231). 57. When balancing the interest of the respondent State in protecting its national security through secret surveillance measures against the seriousness of the interference with an applicant's right to respect for his or her private life, the national authorities enjoy a certain margin of appreciation in choosing the means for achieving the legitimate aim of protecting national security. However, this margin is subject to European supervision embracing both legislation and decisions applying it. In view of the risk that a system of secret surveillance set up to protect national security may undermine or even destroy democracy under the cloak of defending it, the Court must be satisfied that there are adequate and effective guarantees against abuse. The assessment depends on all the circumstances of the case, such as the nature, scope and duration of the possible measures, the grounds required for ordering them, the authorities competent to authorise, carry out and supervise them, and the kind of remedy provided by the national law. The Court has to determine whether the procedures for supervising the ordering and implementation of the restrictive measures are such as to keep the "interference" to what is "necessary in a democratic society" (see Klass and Others, cited above, §§ 49, 50 and 59; Weber and Saravia, cited above, §106; Kvasnica v. Slovakia, no. 72094/01, § 80, 9 June 2009; Kennedy, cited above, §§ 153 and 154; and Roman Zakharov, cited above, § 232). 58. The Court has found an interference under Article 8 § 1 in respect of the applicants' general complaint about the rules of "section 7/E (3) surveillance" and not in respect of any actual interception activity allegedly taking place. Accordingly, in its examination of the justification for the interference under Article 8 § 2, the Court is required to examine this legislation itself and the safeguards built into the system allowing for secret surveillance, rather than the proportionality of any specific measures taken in respect of the applicants. In the circumstances, the lawfulness of the interference is closely related to the question whether the "necessity" test has been complied with in respect of the "section 7/E (3) surveillance" regime and it is therefore appropriate for the Court to address jointly the "in accordance with the law" and "necessity" requirements (see Kvasnica, cited above, § 84). 59. The expression "in accordance with the law" in Article 8 § 2 requires, first, that the impugned measure should have some basis in domestic law; it also refers to the quality of the law in question, requiring that it should be compatible with the rule of law and accessible to the person concerned, who must, moreover, be able to foresee its consequences for him (see, among other authorities, Kruslin v. France, 24 April 1990, § 27, Series A no. 176-A; Huvig, cited above, § 26; Lambert v. France, 24 August 1998, § 23, Reports 1998-V; Perry v. the United Kingdom, no. 63737/00, § 45, ECHR 2003-IX (extracts); Dumitru Popescu v. Romania (no. 2), no. 71525/01, § 61, 26 April 2007; Association for European Integration, cited above, § 71; and Liberty, cited above, § 59). The "quality of law" in this sense implies that the domestic law must not only be accessible and foreseeable in its application, it must also ensure that secret surveillance measures are applied only when "necessary in a democratic society", in particular by providing for adequate and effective safeguards and guarantees against abuse (see Roman Zakharov, cited above, § 236). 60. It is not in dispute that the interference in question had a legal basis. The relevant rules are contained in statute law, that is, in the Police Act and the National Security Act. Their accessibility has not been called into question. 61. The applicants, however, contended that this law was not sufficiently detailed and precise to meet the "foreseeability" requirement of Article 8 § 2, as it did not provide for sufficient guarantees against abuse and arbitrariness. 62. The reference to "foreseeability" in the context of interception of communications cannot be the same as in many other fields. Foreseeability in the special context of secret measures of surveillance, such as the interception of communications, cannot mean that an individual should be able to foresee when the authorities are likely to intercept his communications so that he can adapt his conduct accordingly. However, especially where a power vested in the executive is exercised in secret, the risks of arbitrariness are evident. It is therefore essential to have clear, detailed rules on interception of telephone conversations, especially as the technology available for use is continually becoming more sophisticated. The domestic law must be sufficiently clear to give citizens an adequate indication as to the circumstances in which and the conditions on which public authorities are empowered to resort to any such measures (see Roman Zakharov, cited above, § 229). 63. In the present case, two situations may entail secret surveillance, namely, the prevention, tracking and repelling of terrorist acts in Hungary (section 7/E (1) a) (ad) of the Police Act) and the gathering of intelligence necessary for rescuing Hungarian citizens in distress abroad (section 7/E (1) e), see in paragraph 16 above). The applicants criticised these rules as being insufficiently clear. 64. The Court is not wholly persuaded by this argument, recalling that the wording of many statutes is not absolutely precise, and that the need to avoid excessive rigidity and to keep pace with changing circumstances means that many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague (see Kokkinakis v. Greece, 25 May 1993, § 40, Series A no. 260-A). It is satisfied that even in the field of secret surveillance, where foreseeability is of particular concern, the danger of terrorist acts and the needs of rescue operations are both notions sufficiently clear so as to meet the requirements of lawfulness. For the Court, the requirement of "foreseeability" of the law does not go so far as to compel States to enact legal provisions listing in detail all situations that may prompt a decision to launch secret surveillance operations. The reference to terrorist threats or rescue operations can be seen in principle as giving citizens the requisite indication (compare and contrast Iordachi and Others, cited above, § 46). For the Court, nothing indicates in the text of the relevant legislation that the notion of "terrorist acts", as used in section 7/E (1) a) (ad) of the Police Act, does not correspond to the crime of the same denomination contained in the Criminal Code (see paragraph 16 above). 65. However, in matters affecting fundamental rights it would be contrary to the rule of law, one of the basic principles of a democratic society enshrined in the Convention, for a discretion granted to the executive in the sphere of national security to be expressed in terms of unfettered power. Consequently, the law must indicate the scope of any such discretion conferred on the competent authorities and the manner of its exercise with sufficient clarity, having regard to the legitimate aim of the measure in question, to give the individual adequate protection against arbitrary interference (see Roman Zakharov, cited above, § 247). 66. The Court notes that under "section 7/E (3) surveillance", it is possible for virtually any person in Hungary to be subjected to secret surveillance. The legislation does not describe the categories of persons who, in practice, may have their communications intercepted. In this respect, the Court observes that there is an overlap between the condition that the categories of persons be set out and the condition that the nature of the underlying situations be clearly defined. The relevant circumstances which can give rise to interception, discussed in the preceding paragraphs, give guidance as to the categories of persons who are likely, in practice, to have their communications intercepted. Under the relevant Hungarian law, the proposal submitted to the responsible government minister must specify, either by name or as a range of persons, the person or persons as the interception subjects and/or any other relevant information capable of identifying them as well as the premises in respect of which the permission is sought (section 57 (2) of the National Security Act, see paragraph 17 above). 67. It is of serious concern, however, that the notion of "persons concerned identified... as a range of persons" might include indeed any person and be interpreted as paving the way for the unlimited surveillance of a large number of citizens. The Court notes the absence of any clarification in domestic legislation as to how this notion is to be applied in practice (see, mutatis mutandis, Roman Zakharov, cited above, § 245). For the Court, the category is overly broad, because there is no requirement of any kind for the authorities to demonstrate the actual or presumed relation between the persons or range of persons "concerned" and the prevention of any terrorist threat - let alone in a manner enabling an analysis by the authoriser which would go to the question of strict necessity (see in paragraphs 72 and 73 below) with regard to the aims pursued and the means employed - although such an analysis appears to be warranted by section 53 (2) of the National Security Act, according to which "secret intelligence gathering [may only be applied] if the intelligence needed... cannot be obtained in any other way". 68. For the Court, it is a natural consequence of the forms taken by present-day terrorism that governments resort to cutting-edge technologies in pre-empting such attacks, including the massive monitoring of communications susceptible to containing indications of impending incidents. The techniques applied in such monitoring operations have demonstrated a remarkable progress in recent years and reached a level of sophistication which is hardly conceivable for the average citizen (see the CDT's submissions on this point in paragraphs 49-50 above), especially when automated and systemic data collection is technically possible and becomes widespread. In the face of this progress the Court must scrutinise the question as to whether the development of surveillance methods resulting in masses of data collected has been accompanied by a simultaneous development of legal safeguards securing respect for citizens' Convention rights. These data often compile further information about the conditions in which the primary elements intercepted by the authorities were created, such as the time and place of, as well as the equipment used for, the creation of computer files, digital photographs, electronic and text messages and the like. Indeed, it would defy the purpose of government efforts to keep terrorism at bay, thus restoring citizens' trust in their abilities to maintain public security, if the terrorist threat were paradoxically substituted for by a perceived threat of unfettered executive power intruding into citizens' private spheres by virtue of uncontrolled yet far-reaching surveillance techniques and prerogatives. In this context the Court also refers to the observations made by the Court of Justice of the European Union and, especially, the United Nations Special Rapporteur, emphasising the importance of adequate legislation of sufficient safeguards in the face of the authorities' enhanced technical possibilities to intercept private information (see paragraphs 23 and 24 above). 69. The Court recalls that in Kennedy, the impugned legislation did not allow for "indiscriminate capturing of vast amounts of communications" (see Kennedy, cited above, § 160) which was one of the elements enabling it not to find a violation of Article 8. However, in the present case, the Court considers that, in the absence of specific rules to that effect or any submissions to the contrary, it cannot be ruled out that the broad-based provisions of the National Security Act can be taken to enable so-called strategic, large-scale interception, which is a matter of serious concern. 70. The Court would add that the possibility occurring on the side of Governments to acquire a detailed profile (see the CDT's submissions on this in paragraph 49 above) of the most intimate aspects of citizens' lives may result in particularly invasive interferences with private life. Reference is made in this context to the views expressed by the Court of Justice of the European Union and the European Parliament (see paragraphs 23 and 25 above). This threat to privacy must be subjected to very close scrutiny both on the domestic level and under the Convention. The guarantees required by the extant Convention case-law on interceptions need to be enhanced so as to address the issue of such surveillance practices. However, it is not warranted to embark on this matter in the present case, since the Hungarian system of safeguards appears to fall short even of the previously existing principles. 71. Moreover, under section 57 (2) b), in the motion requesting permission from the Minister, the director must substantiate the necessity for the secret intelligence gathering (see paragraph 17 above). However, reading the relevant provisions jointly, the Court is not reassured that an adequate analysis of the aims pursued and the means applied in performing the national security tasks is possible or guaranteed. Indeed, the mere requirement for the authorities to give reasons for the request, arguing for the necessity of secret surveillance, falls short of an assessment of strict necessity (see in paragraphs 72 and 73 below). There is no legal safeguard requiring TEK to produce supportive materials or, in particular, a sufficient factual basis for the application of secret intelligence gathering measures which would enable the evaluation of necessity of the proposed measure - and this on the basis of an individual suspicion regarding the target person (see Roman Zakharov, cited above, §§ 259 and 261). For the Court, only such information would allow the authorising authority to perform an appropriate proportionality test. 72. Quite apart from what transpires from section 53 (2) of the National Security Act, the Court recalls at this point that in Klass and Others it held that "powers of secret surveillance of citizens... are tolerable under the Convention only in so far as strictly necessary for safeguarding the democratic institutions" (see Klass and Others, cited above, § 42, quoted in paragraph 54 above). Admittedly, the expression "strictly necessary" represents at first glance a test different from the one prescribed by the wording of paragraph 2 of Article 8, that is, "necessary in a democratic society". 73. However, given the particular character of the interference in question and the potential of cutting-edge surveillance technologies to invade citizens' privacy, the Court considers that the requirement "necessary in a democratic society" must be interpreted in this context as requiring "strict necessity" in two aspects. A measure of secret surveillance can be found as being in compliance with the Convention only if it is strictly necessary, as a general consideration, for the safeguarding the democratic institutions and, moreover, if it is strictly necessary, as a particular consideration, for the obtaining of vital intelligence in an individual operation. In the Court's view, any measure of secret surveillance which does not correspond to these criteria will be prone to abuse by the authorities with formidable technologies at their disposal. The Court notes that both the Court of Justice of the European Union and the United Nations Special Rapporteur require secret surveillance measures to answer to strict necessity (see paragraphs 23 and 24 above) - an approach it considers convenient to endorse. Moreover, particularly in this context the Court notes the absence of prior judicial authorisation for interceptions, the importance of which will be examined below in paragraphs 75 et seq. This safeguard would serve to limit the law-enforcement authorities' discretion in interpreting the broad terms of "persons concerned identified... as a range of persons" by following an established judicial interpretation of the terms or an established practice to verify whether sufficient reasons for intercepting a specific individual's communications exist in each case (see, mutatis mutandis, Roman Zakharov, cited above, § 249). It is only in this way that the need for safeguards to ensure that emergency measures are used sparingly and only in duly justified cases can be satisfied (see Roman Zakharov, cited above, § 266). 74. Furthermore, in respect of the duration of any surveillance, the National Security Act stipulates, first, the period after which a surveillance permission will expire (that is, after a maximum of 90 days, as per section 58 (4) of the National Security Act) and, second, the conditions under which a renewal is possible. Permissions can be renewed for another 90 days; and the government minister in charge must authorise any such renewal upon a reasoned proposal from the service involved (see paragraph 17 above). Section 60 stipulates that the permission must be cancelled if it is no longer necessary, if the continued surveillance has no prospect of producing results, if its time-limit has expired or if it turns out to be in breach of the law for any reason. The Court cannot overlook, however, that it is not clear from the wording of the law - especially in the absence of judicial interpretation - if such a renewal of the surveillance warrant is possible only once or repeatedly, which is another element prone to abuse. 75. A central issue common to both the stage of authorisation of surveillance measures and the one of their application is the absence of judicial supervision. The measures are authorised by the Minister in charge of justice upon a proposal from the executives of the relevant security services, that is, of the TEK which, for its part, is a dedicated tactical department within the police force, subordinated to the Ministry of Home Affairs, with extensive prerogatives to apply force in combating terrorism (see section 1 (2) subsection 15 of the Police Act quoted in paragraph 16 above). For the Court, this supervision, eminently political (as observed by the Constitutional Court, see point 105 of the decision quoted in paragraph 20 above) but carried out by the Minister of Justice who appears to be formally independent of both the TEK and of the Minister of Home Affairs - is inherently incapable of ensuring the requisite assessment of strict necessity with regard to the aims and the means at stake. In particular, although the security services are required, in their applications to the Minister for warrants, to outline the necessity as such of secret information gathering, this procedure does not guarantee that an assessment of strict necessity is carried out, notably in terms of the range of persons and the premises concerned (see section 57 (2) of the National Security Act quoted in paragraph 17 above). 76. The Court notes the Government's argument according to which a government minister is better positioned than a judge to authorise or supervise measures of secret surveillance. Although this consideration might be arguable from an operational standpoint, the Court is not convinced of the same when it comes to an analysis of the aims and means in terms of strict necessity. In any case, it transpires from the parties' submissions that anti-terrorism surveillance measures in Hungary have never been subjected to judicial control, for which reason it is not possible to pass judgement on its advantages or drawbacks. The Court finds therefore the Government's argument on this point unpersuasive (see, a contrario, Roman Zakharov, cited above, § 259). 77. As regards the authority competent to authorise the surveillance, authorising of telephone tapping by a non-judicial authority may be compatible with the Convention (see, for example, Klass and Others, cited above, § 51; Weber and Saravia, cited above, § 115; and Kennedy, cited above, § 31), provided that that authority is sufficiently independent from the executive (see Roman Zakharov, cited above, § 258). However, the political nature of the authorisation and supervision increases the risk of abusive measures. The Court recalls that the rule of law implies, inter alia, that an interference by the executive authorities with an individual's rights should be subject to an effective control which should normally be assured by the judiciary, at least in the last resort, judicial control offering the best guarantees of independence, impartiality and a proper procedure. In a field where abuse is potentially so easy in individual cases and could have such harmful consequences for democratic society as a whole, it is in principle desirable to entrust supervisory control to a judge (see Klass and Others, cited above, §§ 55 and 56). The Court recalls that in Dumitru Popescu (cited above, §§ 70-73) it expressed the view that either the body issuing authorisations for interception should be independent or there should be control by a judge or an independent body over the issuing body's activity. Accordingly, in this field, control by an independent body, normally a judge with special expertise, should be the rule and substitute solutions the exception, warranting close scrutiny (see Klass and Others, cited above, §§ 42 and 55). The ex ante authorisation of such a measure is not an absolute requirement per se, because where there is extensive post factum judicial oversight, this may counterbalance the shortcomings of the authorisation (see Kennedy, cited above, § 167). Indeed, in certain respects and for certain circumstances, the Court has found already that ex ante (quasi-)judicial authorisation is necessary, for example in regard to secret surveillance measures targeting the media. In that connection the Court held that a post factum review cannot restore the confidentiality of journalistic sources once it is destroyed (see Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. and Others v. the Netherlands, no. 39315/06, § 101, 22 November 2012; for other circumstances necessitating ex ante authorisation see Kopp v. Switzerland, 25 March 1998, Reports 1998 II). For the Court, supervision by a politically responsible member of the executive, such as the Minister of Justice, does not provide the necessary guarantees. 78. The governments' more and more widespread practice of transferring and sharing amongst themselves intelligence retrieved by virtue of secret surveillance - a practice, whose usefulness in combating international terrorism is, once again, not open to question and which concerns both exchanges between Member States of the Council of Europe and with other jurisdictions - is yet another factor in requiring particular attention when it comes to external supervision and remedial measures. 79. It is in this context that the external, preferably judicial, a posteriori control of secret surveillance activities, both in individual cases and as general supervision, gains its true importance (see also Klass and Others, cited above, §§ 56, 70 and 71; Dumitru Popescu, cited above, § 77; and Kennedy, cited above, §§ 184-191), by reinforcing citizens' trust that guarantees of the rule of law are at work even in this sensitive field and by providing redress for any abuse sustained. The significance of this control cannot be overestimated in view of the magnitude of the pool of information retrievable by the authorities applying highly efficient methods and processing masses of data, potentially about each person, should he be, one way or another, connected to suspected subjects or objects of planned terrorist attacks. The Court notes the lack of such a control mechanism in Hungary. 80. The Court concedes that by the nature of contemporary terrorist threats there can be situations of emergency in which the mandatory application of judicial authorisation is not feasible, would be counterproductive for lack of special knowledge or would simply amount to wasting precious time. This is especially true in the present-day upheaval caused by terrorist attacks experienced throughout the world and in Europe, all too often involving important losses of life, producing numerous casualties and significant material damage, which inevitably disseminate a feeling of insecurity amongst citizens. The observations made on this point by the Court in Klass and Others are equally valid in the circumstances of the present case: "[d]emocratic societies nowadays find themselves threatened by highly sophisticated forms of espionage and by terrorism, with the result that the State must be able, in order effectively to counter such threats, to undertake the secret surveillance of subversive elements operating within its jurisdiction. The Court has therefore to accept that the existence of some legislation granting powers of secret surveillance over the mail, post and telecommunications is, under exceptional conditions, necessary in a democratic society in the interests of national security and/or for the prevention of disorder or crime" (cited above, § 48). 81. Furthermore, where situations of extreme urgency are concerned, the law contains a provision under which the director of the service may himself authorise secret surveillance measures for a maximum of 72 hours (see sections 58 and 59 of the National Security Act quoted in paragraph 17 above). For the Court, this exceptional power should be sufficient to address any situations in which external, judicial control would run the risk of losing precious time. Such measures must however be subject to a post factum review, which is required, as a rule, in cases where the surveillance was authorised ex ante by a non-judicial authority. 82. The Court notes at this juncture the liability of the executive to give account, in general terms rather than concerning any individual cases, of such operations to a parliamentary committee. However, it cannot identify any provisions in Hungarian legislation permitting a remedy granted by this procedure during the application of measures of secret surveillance to those who are subjected to secret surveillance but, by necessity, are kept unaware thereof. The Minister is under an obligation to present a general report, at least twice a year, to the responsible parliamentary committee about the functioning of national security services, which report, however, does not seem to be available to the public and by this appears to fall short of securing adequate safeguards in terms of public scrutiny (see Roman Zakharov, cited above, § 283). The committee is entitled, of its own motion, to request information from the Minister and the directors of the services about the activities of the national security services. However, the Court is not persuaded that this scrutiny is able to provide redress to any individual grievances caused by secret surveillance or to control effectively, that is, in a manner with a bearing on the operations themselves, the daily functioning of the surveillance organs, especially since it does not appear that the committee has access in detail to relevant documents. The scope of their supervision is therefore limited (see, mutatis mutandis, Roman Zakharov, cited above, § 281). 83. Moreover, the complaint procedure outlined in section 11 (5) of the National Security Act seems to be of little relevance, since citizens subjected to secret surveillance will not take cognisance of the measures applied. In regard to the latter point, the Court shares the view of the Venice Commission according to which "individuals who allege wrongdoing by the State in other fields routinely have a right of action for damages before the courts. The effectiveness of this right depends, however, on the knowledge of the individual of the alleged wrongful act, and proof to the satisfaction of the courts." (see point 243 of the Report, quoted in paragraph 21 above). A complaint under section 11 (5) of the National Security Act will be investigated by the Minister of Home Affairs, who does not appear to be sufficiently independent (see Association for European Integration, cited above, § 87; and Roman Zakharov, cited above, § 278). 84. The Court further notes the evidence furnished by the applicants according to which the Commissioner for Fundamental Rights has never so far enquired into the question of secret surveillance (see paragraph 18 above). 85. In any event, the Court recalls that in Klass and Others a combination of oversight mechanisms, short of formal judicial control, was found acceptable in particular because of "an initial control effected by an official qualified for judicial office" (cited above, § 56). However, the Hungarian scheme of authorisation does not involve any such official. The Hungarian Commissioner for Fundamental Rights has not been demonstrated to be a person who necessarily holds or has held a judicial office (see, a contrario, Kennedy, cited above, § 57). 86. Moreover, the Court has held that the question of subsequent notification of surveillance measures is inextricably linked to the effectiveness of remedies and hence to the existence of effective safeguards against the abuse of monitoring powers, since there is in principle little scope for any recourse by the individual concerned unless the latter is advised of the measures taken without his or her knowledge and thus able to challenge their justification retrospectively. As soon as notification can be carried out without jeopardising the purpose of the restriction after the termination of the surveillance measure, information should be provided to the persons concerned (see Weber and Saravia, cited above, §135; Roman Zakharov, cited above, § 287). In Hungarian law, however, no notification, of any kind, of the measures is foreseen. This fact, coupled with the absence of any formal remedies in case of abuse, indicates that the legislation falls short of securing adequate safeguards. 87. It should be added that although the Constitutional Court held that various provisions in the domestic law read in conjunction secured sufficient safeguards for data storage, processing and deletion, special reference was made to the importance of individual complaints made in this context (see point 138 of the decision, quoted in paragraph 20 above). For the Court, the latter procedure is hardly conceivable, since once more it transpires from the legislation that the persons concerned will not be notified of the application of secret surveillance to them. 88. Lastly, the Court notes that is for the Government to illustrate the practical effectiveness of the supervision arrangements with appropriate examples (see Roman Zakharov, cited above, § 284). However, the Government were not able to do so in the instant case. 89. In total sum, the Court is not convinced that the Hungarian legislation on "section 7/E (3) surveillance" provides safeguards sufficiently precise, effective and comprehensive on the ordering, execution and potential redressing of such measures. Given that the scope of the measures could include virtually anyone, that the ordering is taking place entirely within the realm of the executive and without an assessment of strict necessity, that new technologies enable the Government to intercept masses of data easily concerning even persons outside the original range of operation, and given the absence of any effective remedial measures, let alone judicial ones, the Court concludes that there has been a violation of Article 8 of the Convention. 90. The applicants further complained that their exposure to secret surveillance measures without judicial control or remedy amounted to a violation of their rights under Article 6 as well as Article 13 read in conjunction with Article 8 of the Convention. 91. The Government contested that argument. 92. The Court notes that these complaints are linked to the one examined above and must therefore likewise be declared admissible. 93. The Court reiterates that Article 13 cannot be interpreted as requiring a remedy against the state of domestic law (see Ostrovar v. Moldova, no. 35207/03, § 113, 13 September 2005; Iordachi, cited above, § 56). In these circumstances, the Court finds no breach of Article 13 of the Convention taken together with Article 8. 94. Moreover, having regard to the finding relating to Article 8 (see paragraph 89 above), the Court considers that it is not necessary to examine whether, in this case, there has been a violation of Articles 6 of the Convention. 95. Article 41 of the Convention provides: "If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party." ##### A. Damage 96. Each applicant claimed 10,000 euros (EUR) in respect of non-pecuniary damage. 97. The Government found the claim excessive. 98. The Court considers that in the circumstances of the present case the finding of a violation of Article 8 constitutes in itself sufficient just satisfaction for any non-pecuniary damage sustained. ##### B. Costs and expenses 99. The applicants also claimed, jointly, EUR 7,500 for the costs and expenses incurred before the Constitutional Court and the Court in Strasbourg. This corresponds to altogether 50 hours of legal work billable by their lawyer at an hourly rate of EUR. 100. The Government contested this claim. 101. According to the Court's case-law, an applicant is entitled to the reimbursement of costs and expenses only in so far as it has been shown that these have been actually and necessarily incurred and are reasonable as to quantum. In the present case, regard being had to the documents in its possession and the above criteria, the Court considers it reasonable to award the sum of EUR 4,000 covering costs under all heads. 102. The Court considers it appropriate that the default interest rate should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points. 1. Declares the application admissible; 2. Holds that there has been a violation of Article 8 of the Convention; 3. Holds that there has been no violation of Article 13 read in conjunction with Article 8 of the Convention; 4. Holds that there is no need to examine the complaint under Article 6 of the Convention; 5. Holds that the finding of a violation constitutes in itself sufficient just satisfaction for any non-pecuniary damage sustained by the applicants; 6. Holds (a) that the respondent State is to pay the applicants, jointly, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, EUR 4,000 (four thousand euros), plus any tax that may be chargeable to the applicants, in respect of costs and expenses, to be converted into the currency of the respondent State at the rate applicable at the date of settlement; (b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amount at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points; 7. Dismisses the remainder of the applicants' claim for just satisfaction. Done in English, and notified in writing on 12 January 2016, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.
V. De Gaetano
President Aracý Fatoº
Deputy Registrar
In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the separate opinion of Judge Pinto de Albuquerque is annexed to this judgment.
V.D.G. F.A.
1. The Chamber is unanimous in finding a violation of Article 8, but I am not satisfied with the reasoning of the judgment. In two crucial issues, the Chamber departs deliberately from the Grand Chamber judgment delivered in the very recent Roman Zakharov v. Russia case <1>, which set the European standard on mass surveillance for intelligence and national security purposes. The two points of confrontation between the Chamber's reasoning and that provided by the Grand Chamber relate to the question of the necessity test for determining covert surveillance operations and the degree of suspicion of involvement in the offences or activities being monitored. --- <1> Roman Zhakarov v. Russia [GC], no. 47143/06, 4 December 2015. 2. I cannot agree with the Chamber's approach, for two imperative reasons: firstly, because I already took a different position on these issues in my separate opinion joined to the judgment delivered in the Draksas v. Lithuania case on phone tapping and other communication interception as covert surveillance and intelligence gathering measures <2>, which should not be confused with special investigation techniques in the criminal-law field <3>; secondly, my opinion in Draksas was confirmed, in substance, by the Grand Chamber in the above-mentioned Russian case. Hence, nothing could justify my defiance to the Grand Chamber's findings in Roman Zakharov. That is why, in the following opinion, I will seek to defend the Grand Chamber's findings and to deconstruct the present judgment's reasoning where it departed from them. --- <2> Draksas v. Lithuania, no. 36662/04, 31 July 2012. <3> See my opinion joined to the case of Lagutin and Others v. Russia, nos. 6228/09, 19123/09, 19678/07, 52340/08 and 7451/09, 24 April 2014. This case related to law-enforcement and criminal investigations, whose standards differ from those of secret surveillance for national security purposes. It should be noted that the Chamber often confuses these standards (see, for example, paragraphs 22 and 56 of the judgment, citing elements of international law and Court cases relevant for criminal investigation purposes). 3. Since the disclosure of mass surveillance practices in June 2013 by the former United States National Security Agency (US NSA) contractor Mr Edward Snowden, the discussion on the issue of protection of privacy has regained a new impetus in the United Nations. In a chillingly accurate forecast, the Report of the United Nations Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Frank La Rue, of 17 April 2013, analysed the implications of States' surveillance of communications on the exercise of the human rights to privacy and to freedom of opinion and expression <4>. Immediately after the Snowden revelations, on 21 June 2013, the United Nations Special Rapporteur on the Protection and Promotion of the Right to Freedom of Opinion and Expression and the Special Rapporteur for Freedom of Expression of the Inter-American Commission on Human Rights considered it necessary to highlight a series of international legal principles on the issue and published a "Joint Declaration on surveillance programs and their impact on freedom of expression" <5>. On 26 September 2013 the 35th International Conference of Data Protection and Privacy Commissioners adopted a "Resolution on anchoring data protection and the protection of privacy in international law". The Commissioners resolved to call upon governments to advocate the adoption of an additional protocol to Article 17 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), which should be based on the standards that have been developed and endorsed by the International Conference and the provisions in General Comment No. 16 to the Covenant. --- <4> A/HRC/23/40. The Rapporteur advocated judicial supervision of State surveillance of communications, the right of the monitored person to be notified once the operation has been completed and the right to seek redress (paragraphs 81 and 82). Prior to that report, the UN Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism put forward the "Compilation of good practices on legal and institutional frameworks and measures that ensure respect for human rights by intelligence agencies while countering terrorism, including on their oversight", 17 May 2010 (A/HRC/14/46). Important documents by civil society were also published on this topic. The "International Principles on the Application of Human Rights to Communications Surveillance", endorsed by almost 400 non-governmental and human rights organisations, were launched in May 2014. The Open Society Justice Initiative published the "Global Principles on National Security and the Right to Information (Tshwane Principles)", on 12 June 2013, which were drafted by 22 organisations and academic centres, following the "Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information" adopted by a group of experts convened by Article 19 in 1995, and the "Principles of Oversight and Accountability for Security Services in a Constitutional Democracy" elaborated in 1997 by the Centre for National Security Studies (CNSS) and the Polish Helsinki Foundation for Human Rights. <5> Paragraph 9 of the Joint Declaration stated that the law must clearly specify the criteria to be used for determining the cases in which such surveillance is legitimate for national security purposes and that such measures shall be authorised only in the event of a clear risk to protected interests and when the damage that may result would be greater than society's general interest in maintaining the right to privacy and the free circulation of ideas and information. In any event, the collection of this information is to be monitored by an independent oversight body and governed by sufficient due-process guarantees and judicial oversight, within the limitations permissible in a democratic society. 4. On 18 December 2013 the United Nations General Assembly adopted Resolution 68/167, on "the Right to Privacy in the Digital Age" <6>, which expressed deep concern at the negative impact that surveillance and interception of communications - including extraterritorial surveillance and interception of communications, as well as the collection of personal data, in particular when carried out on a mass scale - may have on the exercise and enjoyment of human rights, and urged States to establish or maintain existing independent, effective domestic oversight mechanisms capable of ensuring transparency, as appropriate, and accountability for State surveillance of communications, their interception and the collection of personal data. --- <6> A/RES/68/167. The resolution, which was co-sponsored by 57 Member States, was taken without a vote. 5. More specifically, on 26 March 2014 the Human Rights Committee, in its Concluding observations on the fourth report of the United States of America under the ICCPR <7>, recommended that measures should be taken to ensure that any interference with the right to privacy complies with the principles of legality, proportionality and necessity, regardless of the nationality or location of the individuals whose communications are under direct surveillance. It also insisted on the need for reform of the current oversight system of surveillance activities to ensure its effectiveness, including by providing for judicial involvement in the authorisation or monitoring of surveillance measures, and considering the establishment of strong and independent oversight mandates with a view to preventing abuses. --- <7> Human Rights Committee Concluding Observations on the 4th USA report, CCPR/C/USA/CO/4, 26 March 2014, paragraph 22 (d). 6. On request of the General Assembly, the United Nations High Commissioner for Human Rights (UNHCHR) presented a report on 30 June 2014 on the right to privacy in the digital age <8>. The report dealt with the protection and promotion of the right to privacy in the context of domestic and extraterritorial surveillance and the interception of digital communications and the collection of personal data, including on a mass scale. Concerned with media revelations suggesting that the National Security Agency in the United States of America and the General Communications Headquarters in the United Kingdom had developed technologies allowing access to much global internet traffic, call records in the United States, individuals' electronic address books and huge volumes of other digital communications content, and that these technologies had been deployed through a transnational network comprising strategic intelligence relationships between Governments, regulatory control of private companies and commercial contracts, the UNHCHR underscored that, other than the right to privacy, the rights to freedom of opinion and expression, and to seek, receive and impart information, to freedom of peaceful assembly and association and to family life may also be affected by mass surveillance, the interception of digital communications and the collection of personal data. Targeted surveillance of digital communication may constitute a necessary and effective measure for intelligence and law-enforcement entities when conducted in compliance with international and domestic law, but "it will not be enough that the measures are targeted to find certain needles in a haystack; the proper measure is the impact of the measures on the haystack, relative to the harm threatened; namely, whether the measure is necessary and proportionate". Mandatory third-party data retention, whereby Governments require telephone companies and Internet service providers to store metadata about their customers' communications and location for subsequent law-enforcement and intelligence agency access, appears neither necessary nor proportionate. With the line between criminal justice and protection of national security blurring significantly, the sharing of data between law-enforcement agencies, intelligence bodies and other State organs risks violating the right to privacy, because surveillance measures that may be necessary and proportionate for one legitimate aim may not be so for the purposes of another. Thus, States should take steps to ensure that effective and independent oversight regimes and practices are in place, with attention to the right of victims to an effective remedy <9>. --- <8> A/HRC/27/37. <9> Paragraphs 24-27 and 50 of the report. 7. More recently, on 24 March 2015 the Human Rights Council decided to appoint, for a period of three years, a special rapporteur on the right to privacy <10>. --- <10> A/HRC/28/L.27. 8. Within the Council of Europe, the disclosure of the mass surveillance practices aroused renewed interest in the Convention for the protection of Individuals with regard to automatic processing of personal data, of 28 January 1981 <11>, and the Additional Protocol to the Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data, regarding supervisory authorities and transborder data flows of 8 November 2001 <12>, as well as in Committee of Ministers Recommendation No. R (87) 15 on the use of personal data in the police sector, adopted on 17 September 1987, Recommendation No. R (95) 4, on the protection of personal data in the area of telecommunication services, with particular reference to telephone services, adopted on 7 February 1995, and Parliamentary Assembly (PACE) Recommendation 1402 (1999)1, on the control of internal security services in Council of Europe member states, adopted on 26 April 1999 <13>. Additionally, both the Venice Commission report on the democratic oversight of the security services, adopted in June 2007 <14>, and the European Commission against Racism (ECRI) General Policy Recommendation no. 11 on combating racism and racial discrimination in policing, adopted on 29 June 2007, gained new actuality <15>. --- <11> ETS no. 108. <12> ETS no. 181. <13> The PACE expressed its clear preference for extensive a priori and ex post facto judicial control of surveillance activities with a high potential to infringe upon human rights, on the basis of "probable cause for belief that an individual is committing, has committed, or is about to commit an offence", or "probable cause for belief that particular communications or specific proof concerning that offence will be obtained through the proposed interception or house searches, or that (in the case of arrest) a crime can thus be prevented" and "normal investigative procedures have been attempted but have failed or appear unlikely to succeed or be too dangerous." The authorisation to undertake this kind of operative activity should be time-limited (to a maximum of three months). Once observation or wire-tapping has ended, the person concerned should be informed of the measure taken. <14> CDL-AD(2007)016-e. The Venice Commission stated its preference for judicial authorisation and review of surveillance operations directed to "individual cases", but noting at the same time that much surveillance work is not directed towards pre-trial legal procedures, such as data-mining, and this kind of surveillance work tends to escape judicial control (paragraphs 29, 202-204). Finally, it conceded that "there may not be much in the way of concrete suspicions to go on at the time when surveillance is requested but other means of obtaining information may be regarded as impracticable." (paragraph 207). <15> CRI(2007)39. The ECRI called on the Governments to introduce a reasonable suspicion standard, whereby powers relating to control, surveillance or investigation activities can only be exercised on the basis of a suspicion that is founded on objective criteria. 9. Immediately after the publication of the Snowden files, the Committee of Ministers adopted the "Declaration on Risks to Fundamental Rights stemming from Digital Tracking and other Surveillance Technologies", of 11 June 2013, followed by PACE Recommendation (2024)2013 <16> and Resolution (1954)2013 on national security and the right to information, both adopted on 2 October 2013 <17>, and the Commissioner for Human Rights Comment on "human rights at risk when secret surveillance spreads", of 24 October 2013, and issue paper "The rule of law on the internet and in the wider digital world", of 8 December 2014 <18>. --- <16> The Recommendation encouraged member States of the Council of Europe to take into account the Tshwane Principles. <17> The Resolution affirmed that the neutrality of the Internet requires that public authorities, Internet service providers and others abstain from using invasive wiretapping technologies, such as deep packet inspection, or from otherwise interfering with the data traffic of Internet users. <18> CommDH/IssuePaper(2014)1. The Commissioner asserted that "suspicion-less mass retention of communications data" is fundamentally contrary to the rule of law, incompatible with core data-protection principles and ineffective. Member States should not resort to it or impose compulsory retention of data by third parties. 10. More recently, in March 2015 the Venice Commission adopted the "Update of the 2007 report on the democratic oversight of the security services and report on the democratic oversight of signals intelligence agencies", which distinguishes between targeted surveillance (covert collection of conversations, telecommunications and metadata) and "strategic surveillance" which "does not necessarily start with a suspicion against a particular person or persons". The Commission insists on a system of judicial authorisation complemented by some form of follow-up control that conditions are being complied with. The power to "contact chain", i.e. to identify people in contact with each other, should be framed narrowly: contact chaining of metadata should normally only be possible for people suspected of "actual involvement in particularly seriously offences", such as terrorism. Strengthened justification requirements and procedural safeguards should apply, such as the involvement of a privacy advocate, with regard to searches of content data. In the view of the Commission, notification that one has been subject to strategic surveillance is not an absolute requirement of Article 8 of the Convention. If a State has a general complaints procedure to an independent oversight body, this can compensate for non-notification <19>. --- <19> CDL-AD(2015)006, paragraphs 3, 16, 24, 51, and 103-105. 11. On 21 April 2015 the PACE approved Resolution 2045 (2015) on mass surveillance, urging the Council of Europe member and observer States to ensure that their national laws only allow for the collection and analysis of personal data, including metadata, with the consent of the person concerned or following a court order granted on the basis of reasonable suspicion of the target being involved in criminal activity. 12. In May 2015 the Council of Europe Commissioner for Human Rights published an issue paper on "Democratic and effective oversight of national security services", advocating that independent ex ante authorisation should be extended to untargeted bulk collection of information, the collection of and access to communications data, including when held by the private sector, and, potentially, computer network exploitation. The process by which intrusive measures are authorised or re-authorised should itself be subject to scrutiny. States must ensure that individuals can also access a supervisory institution equipped to make legally binding orders. 13. Reacting to the worldwide debate on mass surveillance, the European Union (EU) did not speak with one voice. The first institutional position came from the European Commission, with its Communications to the European Parliament and the Council on the Functioning of the Safe Harbour from the Perspective of EU Citizens and Companies Established <20>, and on "Restoring Trust in EU-US data flows" <21>, both of 27 November 2013. Following the Schrems judgment by the Court of Justice, the Commission delivered a Communication to the European Parliament and the Council on the Transfer of Personal Data from the EU to the United States of America under Directive 95/46/EC, on 6 November 2015, insisting that a renewed and sound framework for transfers of personal data to the United States remains a key priority for the Commission, but at the same time identifying alternative, e.g. contractual, tools authorising data flows by companies for lawful data transfers to third countries such as the United States. --- <20> COM(2013) 847 final. The Commission identified a number of shortcomings and set out 13 recommendations. On the basis of these recommendations, the Commission has been holding talks with the US authorities since January 2014 with the aim of putting in place a renewed and stronger arrangement for transatlantic data exchanges. <21> COM(2013) 846 final. 14. In its resolution of 12 March 2014 on the US NSA surveillance programme, surveillance bodies in various Member States and their impact on EU citizens' fundamental rights and on transatlantic cooperation in Justice and Home Affairs <22>, the European Parliament virulently condemned the vast and systemic blanket collection of the personal data of innocent people, often including intimate personal information, in an "indiscriminate and non-suspicion-based manner", calling on EU Member States to ensure that their intelligence services were subject to parliamentary and judicial oversight and public scrutiny and that they respect the principles of legality, necessity, proportionality, due process, user notification and transparency. In the framework of the relations between the EU and the US, the European Parliament specifically required that effective guarantees be given to Europeans to ensure that the use of surveillance and data processing for foreign intelligence purposes is proportional, limited by clearly specified conditions, and related to reasonable suspicion and probable cause of terrorist activity, stressing that this purpose must be subject to transparent judicial oversight. One year later, the European Parliament resolution of 29 October 2015 on the follow-up to the European Parliament resolution of 12 March 2014 <23> called on the Commission to prepare guidelines for Member States on how to bring any instruments of personal data collection for the purpose of the prevention, detection, investigation and prosecution of criminal offences, including terrorism, into line with the judgments of the Court of Justice on data retention and on Safe Harbour, pointing in particular to paragraphs 58 and 59 of the data retention judgment and to paragraphs 93 and 94 of the Safe Harbour judgment, which, in the parliamentarians' view, clearly demand a targeted approach for data collection rather than a 'full take'. It further warned against the obvious downward spiral for the fundamental right to privacy and personal data protection occurring when every bit of information on human behaviour is considered to be potentially useful in combating future criminal acts, necessarily resulting in a mass surveillance culture where every citizen is treated as a potential suspect and leading to the corrosion of societal coherence and trust. --- <22> 20013/20188 (INI). This Resolution was preceded by the important "Report on the US NSA surveillance programme, surveillance bodies in various Member States and their impact on EU citizens' fundamental rights and on transatlantic cooperation in Justice and Home Affairs" (A7-0139/2014), of 21 February 2014. <23> 2015/2635 (RSP). 15. As a matter of fact, the Luxembourg Court played a major role in redefining the limits of covert data gathering for national security purposes in the EU and outside it. In Maximillian Schrems v. Data Protection Commissioner <24>, the Court of Justice of the European Union declared that the Commission's US Safe Harbour Decision is invalid, because it authorises, on a generalised basis, storage of all the personal data of all the persons whose data is transferred from the EU to the United States without any differentiation, limitation or exception being made in the light of the objective pursued and without an objective criterion being laid down for determining the limits of the access of the public authorities to the data and of its subsequent use. The Court added that legislation permitting the public authorities to have access on a generalised basis to the content of electronic communications must be regarded as compromising the essence of the fundamental right to respect for private life. Likewise, the Court observed that legislation not providing for any possibility for an individual to pursue legal remedies in order to have access to personal data relating to him, or to obtain the rectification or erasure of such data, compromises the essence of the fundamental right to effective judicial protection, the existence of such a possibility being inherent in the existence of the rule of law. Finally, the Court found that the Safe Harbour Decision denies the national data protection supervisory authorities their powers where a person calls into question whether the decision is compatible with the protection of the privacy and of the fundamental rights and freedoms of individuals. The Court held that the Commission did not have competence to restrict the national supervisory authorities' powers in that way. --- <24> Case C-362/14, judgment of 6 October 2015. In the joint cases of Digital Rights Ireland and Seitinger and Others <25>, the Luxembourg Court had already declared invalid the Data Retention Directive 2006/24/EC laying down the obligation on the providers of publicly available electronic communication services or of public communications networks to retain all traffic and location data (or metadata) for periods from six months to two years, in order to ensure that the data were available for the purpose of the investigation, detection and prosecution of serious crime, as defined by each Member State in its national law. Both individually and in the aggregate, these surveillance capabilities allowed the State to build a precise picture of the most intimate aspects of an individual's life. The potential threat to privacy resulting from such compulsory, suspicion-less, untargeted data retention obligation, generating in the minds of the persons concerned the feeling that their private lives were subject to constant surveillance, breached Articles 7 and 8 of the EU Charter on Fundamental Rights <26>. --- <25> Cases C-293/12 and C-594/12, judgment of 8 April 2014. <26> The Luxembourg Court was clearly inspired by the standard established in the data retention directive case in Germany in 2010 (BVerfG 125, 260). 16. Finally, the European Data Protection Authorities made known their views on the threats to privacy resulting from mass surveillance tools. The European Data Protection Supervisor delivered, on 20 February 2014, an Opinion on the Communications from the Commission to the European Parliament and the Council on "Rebuilding Trust in EU-US Data Flows" and on "the Functioning of the Safe Harbour from the Perspective of EU Citizens and Companies Established in the EU" <27>. Subsequently, the Working Party Article 29 published its Opinion 4/2014 on surveillance of electronic communications for intelligence and national security purposes, of 10 April 2014 <28>. On 26 November 2014 the European Data Protection Authorities Assembled in the Article 29 Working Party issued a Joint Statement <29>. --- <27> 2014/C 116/04. <28> 819/14/EN. While focusing on the access to metadata, the Working Party concluded that secret, massive and indiscriminate surveillance programs are incompatible with the EU fundamental laws and cannot be justified by the fight against terrorism or other important threats to national security. The Working Party, amongst others, called for effective, robust and independent external oversight, performed either by a dedicated body with the involvement of the data protection authorities or by the data protection authority itself. The recommendations of the Opinion were based on the legal analysis published in the Working Document on surveillance of electronic communications for intelligence and national security purposes, of 5 December 2014. <29> 14/EN WP227. 17. Act no. XXXIV of 1994 on the Police (the Police Act) does not contain any definition of a "terrorist act" or "terrorist action", which could eventually raise a problem in terms of the foreseeability of the legal framework of intelligence gathering for national security purposes under section 7/E (3). It can be argued that the reference of section 69 (5) to "terrorist act" as defined in section 261 of the former Criminal Code and sections 314 to 316 of the new Criminal Code fills the definitional gap and consequently that these concepts refer to the definitions of the Criminal Code, as paragraph 64 of the judgment states <30>. Hence, the safeguard mentioned in paragraph 231 of Roman Zakharov ("the nature of offences which may give rise to an interception order") is set out in the Hungarian law with the necessary degree of clarity and precision <31>. --- <30> Paragraph 64 of the judgment. <31> See also my separate opinion in Draksas, cited above, page 26, point (2). Hence, I cannot share the Chamber's statement that "the requirement of "foreseeability" of the law does not go so far as to compel States to enact legal provisions listing in detail all situations that may prompt a decision to launch secret surveillance operations" (paragraph 64 of the judgment), which not only downgrades the role of the principle of legality in a field of law where its rigorous reading is most needed, but also leaves the door wide open to creative interpretation of the law by Government and therefore to State abuse. An example of this worrying creative interpretation is given by the Government themselves in the present case, when they refer to the following two tasks pursued by secret intelligence gathering subject to ministerial authorisation in Hungary: "one the one hand, to detect and eliminate acts of terrorism and, on the other hand, to find and rescue Hungarian nationals [who have] got into trouble in a foreign country. The applicants may only be regarded to be affected by the contested provisions in so much that the Act does not exclude them from the circle of persons who in the context of the detection and identification of a person or a group of persons potentially linked to an act of terrorism may, among the persons or at a location or in a facility endangered by an act of terrorism, be affected by secret intelligence gathering..." (see page 8 of the Government observations of 31 October 2014). This means that any person with a "potential link" to an act of terrorism or a place endangered by an act of terrorism, including the potential victims, may be submitted to a surveillance measure, as well as any person potentially linked to an incident with an Hungarian who "got into trouble in a foreign country"! In their security-purposed logic, the Government conclude that "the national security aspects to be weighed can be specified under the law in very broad terms, as in the actual assessment security policy aspects, that is, non-legal aspects will have priority... In the field of authorising national security-purposed secret intelligence gathering no positive law specifying an exact criteria system providing grounds for a judicial decision exists or can be created... Therefore in the field of combatting terrorism authorisation for national security-purposed secret intelligence gathering is granted on the basis of a politically influenced criteria-system which cannot be specified under positive law..." (see page 12 of the Observations). Summing up the Government's perspective, State secret surveillance is the realm of politics and no law "exits or can be created" to limit this realm. 18. Act no. CXXXV of 1995 on National Security Services (the National Security Act) does not contain any requirement that the persons being monitored must be subject to a "reasonable suspicion" standard, set out in paragraphs 260, 262 and 263 of Roman Zakharov and previously in paragraph 51 of Iordachi and Others <32>. The only standard established by the Hungarian law is that of the "persons concerned [to be] identified by name or as a range of persons" (section 57 (2) (a) of the National Security Act), which inevitably allows for unfettered ministerial discretion and for a "strategic, large-scale interception" <33>. In paragraph 71 of the present judgment, the Chamber chose the lower standard of an unqualified "individual suspicion", which diminishes significantly the degree of protection set out in Roman Zakharov and previously in Iordachi and Others <34>. Worse still, the almost evanescent suspicion criterion chosen by the Chamber is totally at odds with the growing concern of the United Nations, the Council of Europe and the European Union with regard to massive, indiscriminate and secret "bulk surveillance" and the present state of international law, as established in the above-mentioned documents, such as Parliamentary Assembly Resolution 2045 (2015) and its Recommendation 1402 (1999)1, the Venice Commission's 2007 and 2015 reports, the European Commission against Racism's General Policy Recommendation no. 11 and the European Parliament Resolutions of 12 March 2014 and of 29 October 2015. --- <32> Iordachi and Others v. Moldova, no. 25198/02, 10 February 2009. See also my separate opinion in Draksas, cited above, page 26, point (3), and page 27, for similar defects in the Lithuanian law. <33> The critique of the Chamber in paragraph 69 of the judgment is entirely right, but unfortunately the Chamber did not follow through this argument to its logical end. <34> In other words, the Chamber standard is even below the lowest degree of bona fide suspicion or "initial suspicion" (Anfangsverdacht) relevant in criminal law. The Chamber's reference to paragraphs 259 and 261 of Zakharov is misleading, since the Grand Chamber qualified the "individual suspicion" by restricting it to a "reasonable suspicion" test in paragraphs 260, 262 and 263, which the Chamber chose to ignore. Furthermore, the Chamber's reference to a "sufficient factual basis" adds nothing, because this evidentiary "basis" refers to the "supportive materials" and not to the degree of suspicion required to justify the application of any secret intelligence gathering measure. For further discussion on the three possible degrees of suspicion in the field of criminal law, see my separate opinion in Lagutin and Others, cited above, page 38, point 9.1). 19. Implicit in the Chamber's reasoning, as well as in the Constitutional Court's, is the assumption that national security protection is not limited to the investigation of past, ongoing or future offences and therefore the "reasonable suspicion" criterion should be dispensed with. This assumption is wrong in the present case, in face of the letter of section 7/E (3) of the Police Act, which specifically refers to preventing, tracking and repealing of attempts to carry out terrorist acts in Hungary (subsection (1) point a) sub-point ad)) and to rescuing Hungarian citizens who are in distress due to an imminent and life-threatening danger of act of war, armed conflict, hostage-taking or terrorist action outside the territory of Hungary (subsection (1) point (e)). As is clear, these tasks refer either to to the criminal prevention of acts of terrorism in Hungary or to rescue operations in situations of danger, war, armed conflict, hostage-taking or terrorist action already ongoing outside the territory of Hungary. In both the cases of criminal prevention and rescue operations, nothing hinders the applicability of the criterion of the "reasonable suspicion" that the targeted monitored person is involved in the future commission of a terrorist act or in the creation of an imminent situation of danger when collecting secret intelligence useful for the performance of those tasks. 20. The real reason why the Chamber's reasoning does not remain faithful to the Grand Chamber's criterion of "reasonable suspicion" is because it assumes that the fight against terrorism requires a "pool of information retrievable by the authorities applying highly efficient methods and processing masses of data, potentially about each person, should he be, one way or another, connected to suspected subjects or objects of planned terrorist attacks" <35>. The vagueness of this language is impressive, encapsulating the net-widening, all-inclusive, minimalist suspicion threshold supposedly needed to fight efficiently terrorism. In so stating, the Chamber ignores that "The Court does not consider that there is any ground to apply different principles concerning the accessibility and clarity of the rules governing the interception of individual communications, on the one hand, and more general programmes of surveillance, on the other." <36> Furthermore, such optimistic language is indicative of an illusory conviction that global surveillance is the deus ex machina capable of combating the scourge of global terrorism. Even worse, such delusory language obliterates the fact that the vitrification of society brings with it the Orwellian nightmare of 1984. In practice, the Chamber is condoning, to use the words of the European Parliament, "the establishment of a fully-fledged preventive state, changing the established paradigm of criminal law in democratic societies whereby any interference with suspects' fundamental rights has to be authorised by a judge or prosecutor on the basis of a reasonable suspicion and must be regulated by law, promoting instead a mix of law-enforcement and intelligence activities with blurred and weakened legal safeguards, often not in line with democratic checks and balances and fundamental rights, especially the presumption of innocence" <37>. --- <35> Paragraph 78 of the judgment. <36> Liberty and Others v. the United Kingdom, no. 58243/00, § 63, 1 July 2008, and Weber and Saravia v. Germany (dec.), no. 54934/00, § 114, 29 June 2006, both concerned with generalised "strategic monitoring". <37> Paragraph 12 of the European Parliament Resolution of 12March 2014, cited above. 21. Section 53 of the National Security Act provides for the necessity test. Paragraphs 67, 71, 72, 74, 75 and 88 of the judgment use a "strict necessity" test and refer it to two purposes: the safeguarding of democratic institutions and the acquiring of vital intelligence in an individual operation <38>. This creative rephrasing of the legal test raises several problems. Firstly, it is a stricter criterion than that in paragraphs 233 and 236 of Roman Zakharov <39>. Secondly, it does not match the looser criterion for the degree of suspicion of involvement in the offences or activities being monitored. It is logically inconsistent that the same judgment imposes a "strict necessity" test for the determination of the surveillance measure, but at the same time accepts a very loose criterion for the degree of suspicion of involvement in the offences or activities being monitored, as demonstrated above. It is logically incoherent to criticise the overly broad text of the Hungarian law when it refers to the "persons concerned identified as a range of persons" and yet to accept the linguistically vague and legally imprecise "individual suspicion" test to ground the applicability of a surveillance measure. Thirdly, the Chamber did not clarify in what the "strict necessity test" consists, having merely linked the test to the purposes pursued. Nowhere does the judgment clarify that the necessity test warrants that any surveillance operation be ordered only if the establishment of the facts by other less intrusive methods has proven unsuccessful or, exceptionally, if other less intrusive methods are deemed unlikely to succeed <40>. --- <38> In fact, the Chamber uses a double language. Paragraph 58 refers to the "necessity" test and the "necessity" requirements, but subsequently the language becomes more demanding, adding the adjective "strict" to the word necessity. <39> Roman Zakharov, cited above, § 233 ("the bounds of necessity, within the meaning of article 8 § 2") and § 236 ("the necessity test", "to address jointly the "in accordance with the law" and "necessity" requirements"). <40> See my separate opinion in Draksas, cited above, page 26, point (4), and my separate opinion in Lagutin and Others, cited above, page 36, point (6). 22. Section 56 of the National Security Act provides an exhaustive list of special investigation techniques, which include search and surveillance of dwellings, interception of mail and electronic communications and computer and network data interception. However, section 58 does not provide a maximum time limit for the surveillance measures, as paragraph 231 of Roman Zakharov laid down <41>. It only foresees a maximum period of 90 days for each request, with the possibility of unlimited renewals being open to the Minister of Justice. Furthermore, the Minister of Justice has no access to the results of the ongoing surveillance operation when he or she is called upon to decide on its prolongation, which evidently facilitates the mere rubber-stamping of the prolongation request. --- <41> See my separate opinion in Draksas, cited above, page 26, point (5). 23. The National Security Act does not provide for an independent authority to authorize the beginning of the surveillance operation (first stage or ex ante review stage), since section 58 only refers to the Minister of Justice as the sole authority to decide on the motion for a secret surveillance measure, with no further appeal against his or her decision being admissible <42>. The legal framework does not include an examination of the case file or an assessment of the factual and legal grounds for authorisation of the secret surveillance measure by an independent authority, preferably a judge, as paragraph 233 of Roman Zakharov stated, following Klass and Others <43>. In view of the enlarged consensus in international law mentioned above and the gravity of the present-day dangers to citizens' privacy, the rule of law and democracy, the time has come not to dispense with the fundamental guarantee of judicial authorisation and review in the field of covert surveillance gathering <44>. Obviously, the judicial guarantee is not incongruous with an additional external guarantee of political, e.g. parliamentary, nature. --- <42> On the three stages of the oversight procedure, when the surveillance is first ordered, while it is being carried out and after it has been terminated, see paragraph 233 of Roman Zakharov, cited above, as well as paragraph 72 of Decision no. 32/2013 (XI.22) AB of the Constitutional Court, cited in paragraph 20 of the present judgment. <43> Klass and Others v. Germany, 6 September 1978, §§ 55 and 56, Series A, no. 28. <44> See also my separate opinion in Draksas, cited above, page 26, point (6). Thus, I cannot follow the Hungarian Constitutional Court when it argues that "Identifying and combating endeavours aimed at committing acts having relevance from the aspects of securing the sovereignty of the State and of protecting the lawful order of the State may fall outside the sphere of particular criminal offences... The prevention and elimination of risks to national security require political decisions, therefore decisions of this type fall in the competence of the executive power" (paragraph 105 of Decision no. 32/2013 (XI.22) AB of the Constitutional Court, cited in paragraph 20 of the judgment). Neither can I accept the argument of the Government that judges are not welcomed, "because either due to lack of expertise or the absence of external - political - accountability on the part of the courts or - in case of specialisation - due to the courts' becoming part of the system and their resulting readiness to give preference to national security interests, courts tend to accept the risk-assessments of the national security services, hence judicial control constitutes only formal supervision." (Government observations of 31 October 2014, page 11). 24. In the case at hand, the external control by Parliament's National Security Committee and the Commissioner for Fundamental Rights does not guarantee an independent evaluation of the ministerial exercise of decisional powers, in view of the external supervisory entities' own lack of review powers in concrete cases <45>. In addition, in the course of his or her inquiry affecting the national security services, the Commissioner for Fundamental Rights is deprived of almost all relevant documentation, since he or she may not inspect registers for the identification of individuals cooperating with the national security services, documents containing the technical data of devices and methods used by the national security services for intelligence information gathering, or documents making it possible to identify the persons using them, documents relating to encryption activities and encoding, security documents relating to the installations and staff of the national security services, documents related to security documents and technological control, documents in respect of which access would make possible the identification of the source of the information, or documents with regard to which access would infringe the obligations undertaken by the national security services towards foreign partner services <46>. --- <45> Although the Committee may request information on particular cases under section 14 (4) a) of the National Security Act, and the Minister or the chief director shall, within the established deadline, reply, the Committee lacks any decision-making power with regard to the particular cases. <46> Article 23 (2) of Act CXI of 2011 on the Commissioner for Fundamental Rights. This contradicts the principle that oversight institutions should have the power to initiate their own investigations into areas of the intelligence service's work that fall under their mandates, and are granted access to all information necessary to do so (see UN 2010 Compilation of good practices, cited above, paragraph 14, and the UNHCHR 2014 report, cited above, paragraph 41). In fact, the reality is that the Ombudsman's office has never dealt with a case concerning the surveillance of a citizen (see paragraph 18 of the judgment and annex 2 to the applicants' observations). 25. The shortcomings in the external political control are correctly criticised by the Chamber, but the judgment's reasoning omits a holistic assessment of the subsequent surveillance review procedure, which is essential to assess if the overall fairness of the system put in place by the Hungarian legislature compensates for the shortcomings in the first stage of the secret intelligence gathering procedure <47>. --- <47> Such a holistic assessment was made of the Russian law by the Grand Chamber in Roman Zakharov, cited above, § 178. The Hungarian Constitutional Court examined both the authorisation stage and the handling of the collected data following the termination of the interference and found the protection of the right to privacy satisfactory in the light of the guarantees subsequent to the authorisation stage, such as the parliamentary external oversight. The Government themselves referred to these guarantees in paragraphs 16 to 18 of their observations. Although the Chamber considered, in paragraph 58 of the judgment, that "the Court is required to examine this legislation itself and the safeguards built into the system allowing for secret surveillance", it did not deliver what it promised. 26. The National Security Act does not establish an independent (i.e. judicial) authority to monitor and review - pending the surveillance operation (second stage or implementation stage) - such matters as whether the secret services are in fact complying with the decision authorising the use of secret operational measures, whether they faithfully reproduce in the records the original data obtained during the operation and whether the surveillance remains necessary for the performance of the tasks specified in the law, as paragraph 251 of Roman Zakharov emphasises <48>. --- <48> In paragraph 274 of Roman Zakharov, cited above, the Court noted that the domestic courts had no competence to supervise the implementation stage of the secret surveillance measure, finding in paragraph 285 that the supervision of this second stage by the public prosecutor was insufficient. 27. In addition, when the surveillance operation is over (third stage or ex post review stage), there is no provision for acquainting an independent (i.e. judicial) authority with the results of the surveillance, and the law does not compel this authority to review whether the requirements of the law have been complied with. There are no regulations specifying with an appropriate degree of precision the manner for screening the original data obtained through surveillance, the procedures for preserving its integrity and confidentiality and the procedure for its destruction <49>. Similarly, there exists no independent review of whether the original data are in fact destroyed within a time-limit if the surveillance has proved fruitless <50>. --- <49> The interpretation proposed by the Constitutional Court in paragraph 138 of Decision no. 32/2013 (XI.22) AB of the Constitutional Court, cited in paragraph 20 of the judgment above, deriving from sections 43 and 50 (2) (e), when read in conjunction, a legal obligation to delete ex officio unnecessary data not only seems forced, but does not really solve the issue, since no specifics are provided about the competence, timing and procedure for deletion of data collected for the purposes of Section 7/E (3) of the Police Act. <50> See my separate opinion in Draksas, cited above, page 28, for similar defects in the Lithuanian law. Paragraph 255 of Roman Zakharov, cited above, censured the automatic storage for six months of clearly irrelevant data. But the Grand Chamber did not take in account the interest of the monitored person to invoke the allegedly "irrelevant" data in his or her defence, as quite rightly argued in Dumitru Popescu v. Romania (no. 2), no. 71525/01, § 78, 26 April 2007. 28. An urgent procedure may be decided by a non-independent authority, such as the director of the national secret services, only where the normal procedure would entail a delay that would render useless the operation. Section 59 of the National Security Act refers to a situation in which "the external authorisation procedure entails such delay as obviously countering, in the given circumstances, the interests of the successful functioning of the National Security Service". But it does not limit the use of the urgent procedure to cases involving an immediate serious danger to national security. Furthermore, it does not provide that the director's decision be confirmed within a short period of time by an independent (i.e. judicial) authority, with full reviewing power, as established in paragraph 266 of Roman Zakharov and previously in paragraph 16 of Association for European Integration and Human Rights and Ekimzhiev <51>, since the director's decision may only be confirmed, or not, by the Minister of Justice within 72 hours. --- <51> European Integration and Human Rights and Ekimzhiev v Bulgaria, no. 62540/00, § 16,28 June 2007. 29. The National Security Act does not set out the conditions to be fulfilled and the precautions to be taken when the National Security Services communicate the data obtained to third parties, as paragraph 231 of Roman Zakharov specifically requests <52>. The vague reference in section 45 to the transfer of personal data to "foreign data processing authorities within the framework of laws on protection of personal data" is manifestly insufficient. --- <52> See also my separate opinion in Draksas, cited above, page 26, point (8). 30. The National Security Act does not establish the duty to notify the person under surveillance of the measure taken when it is over, provided that the interests of national security are not endangered by such disclosure, as paragraph 234 of Roman Zakharov lays down, here again following Klass and Others <53>. Nor are any special guarantees with regard to the secrecy of lawyer-client, doctor-patient, priest-penitent and journalist-source privileged communications included in the Hungarian legal regime <54>. --- <53> Klass and Others, cited above, §§ 55 and 56. See also my separate opinion in Draksas, cited above, page 26, point (9), and page 29 for similar defects in the Lithuanian law. <54> See also my separate opinion in Draksas, cited above, page 26, point (10). The Parliamentary Assembly Resolution 1954 (2013), cited above, reiterated that measures such as interception orders or actions concerning communication or correspondence of journalists or their employers or surveillance orders or actions concerning journalists, their contacts or their employers should not be applied if their purpose is to circumvent the right of journalists not to disclose information identifying a source. The Venice Commission underscored very recently the "particularly problematic" nature of interception of privileged communications by means of covert intelligence of lawyers, priests or journalists and gave the example of covert surveillance of journalists in order to identify their sources (Venice Commission Update of the 2007 report, cited above, paragraphs 18 and 106-108). 31. Section 58 of the National Security Act prohibits appeals against the Minister of Justice's decision on any motion for a covert surveillance measure under section 7/E (3) of the Police Act. The absence of any ex post facto notification aggravates the situation of helplessness of the monitored persons. Hence, the complaint procedure outlined in sections 11 (5) and 14 (4) (c) to (f) of the National Security Act provides a merely virtual defence possibility to monitored persons <55>. Consequently, persons under surveillance in Hungary, as in Russia, have no real possibility of lodging complaints, requests or appeals against concrete surveillance orders to which they have been subjected <56>. --- <55> This is confirmed by the inexistence of complaints to the National Security Commission (annex 1 of the applicants' observations, confirmed by the Government observations of 14 January 2015). <56> In Russia, the general remedies were only available to persons in the possession of information about the surveillance measure, and therefore their effectiveness was undermined by the absence of a requirement to notify the subject of the measure at any point (see Roman Zakharov, cited above, § 298, and previously, Association for European integration and Human rights and Ekimdzhiev, cited above, § 100). 32. In the unlikely event that the individual concerned does learn of the surveillance measure issued in his or her regard, for example, where he or she receives leaked information confirming the measure, the domestic complaint procedure does not ensure an independent and effective assessment of the submitted grievances. In addition to what has already been stated about the Parliamentary National Security Committee's lack of decision-making powers, it should be added that inquiries about complaints related to the activities of the national security services are initially conducted by the Minister of Home Affairs, who must inform the complainants about the findings of the inquiry and the measures taken within 30 days. The Minister is evidently not an independent authority. If not satisfied, the complainant may appeal to the Committee, which may conduct inquiries if "the weight of the complaint, according to one third of the votes of the committee members, justifies the inquiry". The political nature of the Committee's decision is enhanced by the discretionary assessment of the "weight of the complaint" and the majority vote taken in order to open the inquiry. The Committee may conduct a fact-finding inquiry, in the course of which it may have access to the relevant documents kept in the registry of the national security services, and may hear the staff members of the national security services. If it concludes that the operation of the national security services is unlawful, or is contrary to their designated purpose in any manner, the Committee may only call upon the Minister to take the necessary measures. Hence, the remedial body is neither obligated to conduct an investigation nor to furnish effective redress, let alone to order the discontinuance of any ongoing abusive surveillance and the destruction of unlawful personal data. Ultimately, it is up to the Minister to decide what action, if any, he or she wishes to take in reply to the complainant's grievances. 33. Furthermore, although section 50 (2) (b) of the National Security Act mentions the possibility of deletion of personal data "ordered by a court in data protection proceedings", and section 48 allows for the "concerned persons to file a request for the deletion of their personal data" <57>, it is not clear how the monitored individual concerned may request that his or her personal data be deleted if he or she does not even have a fair possibility of obtaining information about the collection of that personal data by the National Security Services. --- <57> See the Constitutional Court's interpretation of this provision in paragraph 138 of its Decision no. 32/2013 (XI.22) AB, cited in paragraph 20 of the judgment. 34. In sum, by depriving the subject of the secret surveillance measure of any notification of its existence and therefore of the effective possibility of challenging it retrospectively, Hungarian law eschews the most important safeguard against improper use of secret surveillance measures <58>. Were Samuel Warren and Louis Brandeis confronted with this law, they would undoubtedly repeat the words they used to call for their right to privacy: "The intensity and complexity of life, attendant upon advancing civilization, have rendered necessary some retreat from the world, and man, under the refining influence of culture, has become more sensitive to publicity so that solitude and privacy have become more essential to the individual" <59>. --- <58> I cannot therefore agree with the Constitutional Court's statement that "Since secret intelligence gathering does, per definition, exclude the possibility of an effective remedy..." (see paragraph 72 of the Decision no. 32/2013 (XI.22) AB of the Constitutional Court, cited in paragraph 20 of the judgment above). <59> Samuel Warren and Louis Brandeis, "The right to privacy", in Harvard Law Review, volume IV, no. 5, 15 December 1890, p. 196. 35. As a matter of principle, I would reiterate that "a system of secret surveillance designed to protect national security entails a risk of undermining or even destroying democracy on the ground of defending it" <60>. With this in mind, the Chamber quite rightly did not tone down its critique of the Hungarian legal framework on covert and massive surveillance in order to make it more palatable to the respondent Government. Yet while the tone is right, the substance of the judgment risks failing to allay entirely the serious dangers for citizens' privacy, the rule of law and democracy resulting from such a legal framework <61>. Worse still, the choices made by the Chamber introduce a strong dissonant note in the Court's case-law. Paragraph 71 of the judgment departs clearly from paragraphs 260, 262 and 263 of Roman Zakharov and paragraph 51 of Iordachi and Others v. Moldova, since the Chamber uses a vague, anodyne, unqualified "individual suspicion" to apply the secret intelligence gathering measure, while the Grand Chamber uses the precise, demanding, qualified criterion of "reasonable suspicion". Judicial authorisation and review is watered down if coupled with the Chamber's ubiquitous criterion, because any kind of "suspicion" will suffice to launch the heavy artillery of State mass surveillance on citizens, with the evident risk of the judge becoming a mere rubber-stamper of the governmental social-control strategy. A ubiquitous "individual suspicion" equates to overall suspicion, i.e., to the irrelevance of the suspicion test at all. In practice, the Chamber condones volenti nolenti widespread, non-(reasonable) suspicion-based, "strategic surveillance" for the purposes of national security, in spite of the straightforward rebuke that this method of covert intelligence gathering for "national, military, economic or ecological security" purposes received from the Grand Chamber in Roman Zakharov. Only the intervention of the Grand Chamber will put things right again. --- <60> Rotaru v. Romania [GC], no. 28341/95, § 59, 5 May 2000, paraphrasing Klass and Others, cited above, § 49: "The Court, being aware of the danger such a law poses of undermining or even destroying democracy on the ground of defending it, affirms that the Contracting States may not, in the name of the struggle against espionage and terrorism, adopt whatever measures they deem appropriate." <61> This is particularly worrying if one considers that over the past few years, several privacy and digital rights organizations have pointed to evidence that the Hungarian authorities have purchased potentially invasive surveillance technologies (Freedom House, Freedom on the Internet, report on Hungary, 2015, page 15). ---