--- title: "Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1996 N 16-П" number: "16-П" issuer: "Конституционный Суд Российской Федерации" issued_on: 1996-07-15 status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/postanovlenie-16-p" --- ## Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1996 N 16-П # Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1996 N 16-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации" **КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ** **ПОСТАНОВЛЕНИЕ** от 15 июля 1996 г. N 16-П **ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ** **ПУНКТА 1 СТАТЬИ 1 И ПУНКТА 4 СТАТЬИ 3 ЗАКОНА** **РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 18 ОКТЯБРЯ 1991 ГОДА** **"О ДОРОЖНЫХ ФОНДАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"** Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.Д. Рудкина, судей М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, В.Г. Ярославцева, с участием представителей сторон, обратившихся с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации: от Правительства Москвы - кандидатов юридических наук Г.С. Пономарева и А.Л. Спичека, от администрации Санкт-Петербурга - доктора юридических наук А.П. Сергеева; представителя Совета Федерации Федерального Собрания - председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам В.М. Платонова, руководствуясь [статьей 125](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100549) (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой [статьи 3,](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-1#p100018) подпунктом "а" пункта 1 части второй [статьи 22,](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-1#p100144) [статьями 36,](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-36#p100210) [74,](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-74#p100380) [84,](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-84#p100438) [85](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-85#p100440) и [86](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-86#p100443) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 1 [статьи 1](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100008) и пункта 4 [статьи 3](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100038) Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации" (в редакции Закона Российской Федерации от 25 декабря 1992 года и Федеральных законов от 1 июля 1994 года, от 11 ноября 1994 года и от 23 июня 1995 года). Поводом к рассмотрению дела явились запросы органов исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга, в которых ставится вопрос о несоответствии указанных положений Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" [статье 5 (части 1](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100032) и [4)](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100035) Конституции Российской Федерации. Поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со [статьей 48](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-48#p100274) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" соединил дела по этим запросам в одном производстве. Заслушав сообщение судьи - докладчика М.В. Баглая, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - директора отдела налогового консультирования аудиторской фирмы "Финансовые и бухгалтерские консультанты" С.Г. Пепеляева, выступления приглашенных в заседание заместителя директора Федеральной автомобильно-дорожной службы Российской Федерации В.Н. Полосина и заместителя премьера Правительства Москвы Ю.В. Росляка, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил: 1. Оспариваемый заявителями пункт 1 [статьи 1](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100008) Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" предусматривает, что на территории Российской Федерации финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, осуществляется за счет целевых внебюджетных средств, концентрируемых: в Федеральном дорожном фонде Российской Федерации; в дорожных фондах республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа. Согласно пункту 4 [статьи 3](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100038) названного Закона, на необходимость проверки конституционности которого также указывается в обоих запросах, все пять служащих источниками образования дорожных фондов налогов (пункт 1 [статьи 3),](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100024) уплачиваемых в Москве и Санкт-Петербурге, зачисляются в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, из которого выделяются субвенции для долевого участия в финансировании ремонта и содержания отдельных магистральных улиц этих городов по перечням, утверждаемым Правительством Российской Федерации. В то же время, как подчеркивают заявители, все другие, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, субъекты Российской Федерации в силу пункта 1 [статьи 1,](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100008) пункта 2 [статьи 2,](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100024) пункта 3 [статьи 3](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100034) Закона вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды, зачислять в них три из пяти установленных в пункте 1 [статьи 3](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100024) налогов (на пользователей автомобильных дорог, с владельцев транспортных средств, на приобретение автотранспортных средств) и использовать консолидируемые таким образом финансовые ресурсы на содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности соответствующих субъектов Российской Федерации. Правительство Москвы и администрация Санкт-Петербурга полагают, что оспариваемые ими нормы Закона вводят для этих городов - субъектов Российской Федерации исключения из общих правил, касающихся образования территориальных дорожных фондов и зачисления в них соответствующих налогов, что противоречит [статье 5 (части 1](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100032) и [4)](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100035) Конституции Российской Федерации. 2. Согласно Конституции Российской Федерации (статья 5, [части 1](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100032) и [4;](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100035) [статья 11,](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100054) часть 3; [статьи 71,](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-71#p100265) [72,](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-72#p100285) [73,](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-73#p100302) [75)](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100307) все составляющие Российское государство республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа являются равноправными субъектами Российской Федерации. Причем специально оговаривается, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все они равноправны между собой. Это выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами федерации. 3. Из [статей 71](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100274) (пункты "з", "и") и [76](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100313) (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что регулирование федеральных налогов и сборов, в том числе связанных с использованием федеральных путей сообщения, является прерогативой федерального законодателя. В соответствии с этими положениями пункт "м" части первой [статьи 19](https://bukva.ai/docs/zakon-2118-1/statya-18#p100029) Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в редакции Законов Российской Федерации от 16 июля 1992 года, от 22 декабря 1992 года и от 21 мая 1993 года) относит налоги, служащие источниками образования дорожных фондов, к федеральным налогам, зачисляемым в них в порядке, определяемом законодательными актами о дорожных фондах в Российской Федерации. Не меняет федеральной природы этих налогов и наделение субъектов федерации в соответствии с [Законом](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1) Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" полномочиями определять порядок образования и использования территориальных дорожных фондов, устанавливать ставки и сроки уплаты соответствующих налогов и т.д. Однако федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, без учета конституционных основ федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов федерации. 4. Право Москвы и Санкт-Петербурга иметь территориальные дорожные фонды рассматриваемым Законом прямо не отрицается. Вместе с тем, согласно пункту 2 его [статьи 2,](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100020) они не включены в перечень субъектов Российской Федерации, которые управомочены самостоятельно определять порядок образования и использования территориальных дорожных фондов. Это позволяет уяснить подлинный смысл оспариваемой нормы, содержащейся в пункте 1 [статьи 1](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100008) Закона: не включив Москву и Санкт-Петербург и в перечень субъектов Российской Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, законодатель имел в виду, что создание таких фондов в Москве и Санкт-Петербурге не предусматривается. Отсутствие законного права зачислять в свои территориальные дорожные фонды средства, получаемые от трех налогов, указанных в пункте 3 [статьи 3](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100034) Закона, исключает для этих субъектов федерации возможность образования таких фондов за счет имеющихся налоговых поступлений, что может побуждать их к установлению дополнительных налогов на дорожные нужды, для удовлетворения которых налоги гражданами уже были уплачены. Законодатель оставляет Москве и Санкт-Петербургу возможность использовать на содержание дорог только субвенции и дотации из Федерального дорожного фонда, получаемые и другими субъектами Российской Федерации, исключая для них, в отличие от всех остальных субъектов, финансирование затрат на эти нужды также из собственных дорожных фондов. Такой подход нарушает конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Применительно к рассматриваемой ситуации равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти должно означать, что федерация не может отказать кому-либо из них как в праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в возможности формировать их за счет одинаковых для всех источников. 5. Установление для Москвы и Санкт-Петербурга порядка зачисления и использования образующих дорожные фонды налогов, отличного от предусмотренного для других субъектов Российской Федерации, предопределяется подходом законодателя к определению общих правовых основ создания дорожных, в том числе территориальных, фондов [(преамбула](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100006) и пункт 1 [статьи 1](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100008) Закона). Исходя из того, что сеть автомобильных дорог общего пользования, на финансирование которых должны направляться средства территориальных дорожных фондов, включает в себя по Закону только внегородские автомобильные дороги, находящиеся в собственности соответствующих субъектов Российской Федерации, законодатель ограничил право городов федерального значения на общих основаниях создавать территориальные дорожные фонды. В то же время норма абзаца второго пункта 3 [статьи 1](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100014) Закона подтверждает наличие фактических и правовых оснований для образования территориальных дорожных фондов городов федерального значения, поскольку признает существование дорог общего пользования, относящихся к собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга. Из данного факта исходит оспариваемый заявителями пункт 4 [статьи 3](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100038) Закона, поскольку он предусматривает частичное содержание дорог в Москве и Санкт-Петербурге за счет Федерального дорожного фонда, а также принятые во исполнение содержащегося в нем предписания Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 25 марта 1993 г. N 249 "Об утверждении перечней отдельных магистральных улиц городов Москвы и Санкт-Петербурга, для долевого участия в финансировании ремонта и содержания которых выделяются субвенции из Федерального дорожного фонда Российской Федерации" и Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. N 476 "О дополнении Постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 25 марта 1993 г. N 249". Сопоставление имеющихся в данных Постановлениях перечней автомобильных дорог с [перечнями](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-62-1991#p100009) магистральных и прочих федеральных дорог, утвержденными Постановлением Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 г. N 62, а также с введенным Постановлением Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 г. N 61 "О классификации автомобильных дорог в РСФСР" порядком исчисления протяженности автомобильных дорог [(пункт 3)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-61-1991-pravitelstvo-rf-pravitelstvo#p100093) подтверждает, что Москва и Санкт-Петербург признаются имеющими собственные дороги общефедерального значения. К тому же в приложениях к этим Постановлениям магистральные улицы этих городов квалифицируются как продолжение магистральных автомобильных дорог. Таким образом, оспариваемые нормы, поскольку в соответствии с ними Москва и Санкт-Петербург не включены в перечень субъектов Российской Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, а также поскольку для них установлен принципиально иной в сравнении с другими субъектами Российской Федерации порядок финансирования затрат на содержание и развитие дорог общего пользования, противоречат [частям 1](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100032) и [4 статьи 5](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100035) Конституции Российской Федерации. 6. Заявители оспаривают конституционность пункта 4 [статьи 3](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100038) Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" в целом. Однако их позиция может быть признана обоснованной только частично, поскольку признание этой нормы неконституционной в полном объеме могло бы означать, что все указанные в ней пять налогов, которые, так же как и в других субъектах Российской Федерации, уплачиваются в Москве и Санкт-Петербурге, должны зачисляться в территориальные дорожные фонды этих городов. Между тем два налога из пяти (налог на реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан) перечисляются в Федеральный дорожный фонд и всеми другими субъектами Российской Федерации в равной степени. Следовательно, установленная Законом аналогичная обязанность для Москвы и Санкт-Петербурга соответствует конституционному принципу равноправия субъектов Российской Федерации. 7. Федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации. Исходя из этого федеральный законодатель вправе дифференцированно распределять поступления от дорожных налогов, подлежащих зачислению в Федеральный и территориальные дорожные фонды, не ограничивая при этом право субъекта федерации создавать собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых источников. Осуществляемое на территории Российской Федерации выравнивание в сфере развития сети автомобильных дорог общего пользования достигается путем перераспределения средств, поступающих от субъектов - доноров, в пользу экономически более слабых субъектов федерации. Однако в силу конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации в основу такого перераспределения должны быть положены единые критерии. На основании изложенного и руководствуясь [частями первой](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-1#p100367) и [второй статьи 71](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-1#p70), [статьями 72,](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-72#p100372) [75](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-75#p100386) и [87](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-87#p100452) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил: 1. Признать установление в пункте 1 [статьи 1](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100008) Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" порядка финансирования затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, за счет целевых внебюджетных средств, концентрируемых в Федеральном дорожном фонде Российской Федерации и в дорожных фондах субъектов Российской Федерации, соответствующим [Конституции](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1) Российской Федерации. Признать пункт 1 [статьи 1](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100008) Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" в части, не включающей Москву и Санкт-Петербург в перечень субъектов Российской Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 5 [(части 1](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100032) и [4).](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100035) 2. Признать пункт 4 [статьи 3](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100038) Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" в части, устанавливающей, что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (как и в других субъектах Российской Федерации) налог на реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан зачисляются в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, соответствующим Конституции Российской Федерации. Признать пункт 4 [статьи 3](https://bukva.ai/docs/zakon-1759-1-1991/statya-1#p100038) Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" в части, устанавливающей, что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (в отличие от других субъектов Российской Федерации) налоги на пользователей автомобильных дорог, с владельцев транспортных средств и на приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых гражданами в личное пользование легковых автомобилей) зачисляются в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 5 [(части 1](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100032) и [4).](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100035) 3. Согласно частям первой и второй [статьи 79](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-1#p100415) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно. 4. Согласно [статье 78](https://bukva.ai/docs/zakon-1-fkz/statya-1#p100412) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, Москвы и Санкт-Петербурга. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
---