Постановление ЦИК России от 01.12.1998 № 156/1075-II

«О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации»

ЦЕНТРАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 1 декабря 1998 г. № 156/1075-II

О ПРАКТИКЕ РАБОТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУТА ОТЗЫВА ДЕПУТАТОВ, ВЫБОРНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Обобщив практику работы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по реализации института отзыва депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, а также судебную практику по этому вопросу, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отмечает, что данный институт является важной составной частью непосредственной демократии, организации и функционирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Право на отзыв депутатов, выборных должностных лиц является реальным проявлением принадлежащей народу власти, одним из средств контроля избирателей за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц.

К настоящему времени в 35 субъектах Российской Федерации разработаны и приняты законы об отзыве депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, главы об отзыве включены в избирательные кодексы, в 4 субъектах Российской Федерации отзыв предусмотрен в отношении депутатов и выборных должностных лиц как органов государственной власти субъекта Российской Федерации, так и органов местного самоуправления.

В 1996 — 1998 годах в 9 субъектах Российской Федерации возбуждался вопрос об отзыве глав исполнительной власти, в 4 — об отзыве депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Проведено голосование по отзыву депутата Верховного Совета Республики Хакасия, однако оно признано несостоявшимся из-за низкой явки участников голосования.

На уровне местного самоуправления за указанный выше период инициировались отзывы 66 глав муниципальных образований в 19 субъектах Российской Федерации. Голосование состоялось в 24 случаях, 13 глав отозваны. После инициирования отзыва 9 глав сложили с себя полномочия, не дожидаясь голосования. В 4 субъектах Российской Федерации инициировались отзывы в отношении 23 депутатов представительных органов местного самоуправления. Голосование состоялось в 8 случаях, отозваны 2 депутата.

Анализ практики применения законодательства об отзыве показывает, что в законах ряда субъектов Российской Федерации порядок отзыва необоснованно упрощен, не предусмотрены гарантии депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления на осуществление ими своих полномочий, нет четких критериев, определяющих объективность и достаточность оснований отзыва. Во многих случаях инициаторы отзыва не указывают основания для возбуждения вопроса об отзыве.

Требования к количеству граждан, принявших участие в голосовании, для признания отзыва состоявшимся, порядок установления итогов голосования по отзыву не адекватны условиям выборов, слабо защищают интересы большинства избирателей, участвовавших в выборах депутата, выборного должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления.

Практика возложения полномочий формирования комиссий по отзыву на отзываемого главу муниципального образования либо на представительный орган местного самоуправления, возглавляемый этим главой, не обеспечивает должной независимости комиссий.

Решения судов по вопросам инициирования, назначения и проведения голосования по отзыву также весьма противоречивы.

Признавая необходимость дальнейшего совершенствования института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации постановляет:

1. Члену Центральной избирательной комиссии Российской Федерации А.И. Тур, Правовому и Территориальному управлениям (Р.В. Нарбутов, С.Ю. Нестеров) совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации продолжить изучение и обобщение практики законодательного регулирования и применения института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, а также судебной практики по данному вопросу.

2. Научно — методическому совету при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации обеспечить завершение:

до конца 1998 года — работы над проектом модельного закона о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления;

в течение первого квартала 1999 года — подготовки модельных законов о порядке отзыва выборных должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

3. Предложить избирательным комиссиям тех субъектов Российской Федерации, где приняты законодательные акты по отзыву депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, проанализировать и внести в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации предложения по внесению изменений и дополнений в указанные акты с учетом требований Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предъявляемых к основным стадиям избирательного процесса.

4. Рекомендовать избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации, другим органам, обладающим правом законодательной инициативы, предусматривать в проектах законодательных актов по вопросам отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления нормы, обеспечивающие:

проведение голосования по отзыву депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления с учетом гарантий избирательных прав граждан, установленных федеральным законодательством;

возможность возбуждения инициативы отзыва депутата, выборного должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления при наличии правовых оснований;

признание депутата, выборного должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления отозванным, если за его отзыв подано более половины числа голосов участников голосования по отзыву и при условии, что это число не меньше числа голосов избирателей, поданных за избрание отзываемого лица;

независимость комиссий по отзыву от органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также от должностных лиц, в отношении которых возбужден вопрос о досрочном прекращении полномочий.

5. Опубликовать настоящее Постановление и записку о практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (прилагается) в журнале «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации».

Изучение и обобщение практики работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, предложений избирательных комиссий 57 субъектов Российской Федерации показывает, что в настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации введен и действует институт отзыва депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутатов представительного органа местного самоуправления, глав муниципальных образований (далее — выборные лица), который можно рассматривать как важную составную часть организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Тот факт, что Конституцией Российской Федерации и федеральными законами не предусмотрен институт отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не исключает возможность его введения на уровне субъектов Российской Федерации.

Исходя из содержания пункта «н» части 1 статьи 72 и части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации при отсутствии федерального закона, определяющего общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации института отзыва выборных лиц не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Это подтверждается судебной практикой (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»).

Что касается вопроса отзыва депутата представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования, то согласно подпункту 9 пункта 1 статьи 8 и пункту 5 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Вопросы об отзыве выборных лиц в субъекте Российской Федерации решаются путем внесения соответствующих норм в конституции, уставы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований. Например, конституции, уставы ряда субъектов (Республики Татарстан, Республики Мордовия, Республики Северная Осетия, Алтайского края, Архангельской, Тамбовской, Тюменской, Челябинской, Ульяновской, Костромской, Новосибирской областей, Агинского Бурятского, Ханты — Мансийского, Эвенкийского и Ямало — Ненецкого автономных округов), уставы большинства муниципальных образований Алтайского края, Тверской, Ульяновской областей, других субъектов Российской Федерации содержат указанные положения.

Условия и порядок отзыва в 30 субъектах Российской Федерации установлены в специальных нормативных правовых актах о порядке отзыва выборных лиц (например, Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Карелия, Алтайский край, Камчатская область, Тверская область и др.), а в 5 субъектах Российской Федерации — в избирательных кодексах (Республика Коми, Республика Башкортостан, Белгородская, Воронежская, Свердловская области).

При этом отзыв выборных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрен в 26, а отзыв глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления — в 22 субъектах Российской Федерации, в том числе в 4 субъектах Федерации отзыв предусмотрен в отношении всех названных лиц.

Всего в 35 субъектах Российской Федерации принято 62 законодательных акта, которые содержат нормы об отзыве, в том числе 5 — об отзыве главы исполнительного органа государственной власти, 25 — об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, 5 — об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, 11 — об отзыве глав муниципальных образований, 16 — об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления.

В 24 субъектах Российской Федерации с участием избирательных комиссий разрабатываются проекты законов об отзыве.

Вместе с тем существует мнение, что введение института отзыва было возможно, когда главенствовала концепция императивного мандата депутата, основным, обязательным элементом которой были наказы избирателей. Современным же федеральным и региональным избирательным законодательством предусмотрен свободный мандат, то есть во главу угла ставится избирательная платформа кандидата, а не наказы избирателей.

На уровне субъекта Российской Федерации в течение 1996 — 1998 годов гражданами инициировался вопрос об отзыве глав исполнительной власти девяти субъектов Российской Федерации и пяти депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти четырех субъектов Российской Федерации.

Из них голосование проведено в одном случае — по отзыву депутата Верховного Совета Республики Хакасия (по итогам голосования отзыв не состоялся по причине низкой явки избирателей — 37 вместо необходимых 50 процентов).

Представляют интерес действия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации при инициировании отзывов губернаторов Санкт — Петербурга и Тверской области.

В 1997 году Санкт — Петербургская избирательная комиссия зарегистрировала инициативную группу по проведению референдума, которая предлагала вынести на референдум Санкт — Петербурга следующие вопросы:

«1. Считаете ли Вы, что проводимая губернатором Санкт — Петербурга Яковлевым социально — экономическая политика снизила Ваш жизненный уровень?»

2. Считаете ли Вы, что губернатор Санкт — Петербурга Яковлев должен уйти в отставку?».

18 мая 1997 года инициативной группой по проведению референдума Санкт — Петербурга в Санкт — Петербургскую избирательную комиссию были представлены для проверки 8730 подписных листов, содержащих 246075 подписей граждан в поддержку проведения референдума.

В соответствии со статьей 6 Закона Санкт — Петербурга «О референдуме Санкт — Петербурга» Комиссия проверила, соответствуют ли представленные подписные листы требованиям указанного Закона, и, установив, что в поддержку проведения референдума засчитано достаточное количество подписей, направила в Законодательное Собрание Санкт — Петербурга предложение о проведении референдума.

Однако решение Комиссии о регистрации инициативной группы было обжаловано избирателем С.А. Соболевым в суд. Среди оснований указывалось на то, что первый вопрос содержит несколько положений, допускающих как одобрение, так и неодобрение.

Вопрос был исследован с привлечением экспертов — лингвистов, и судебная коллегия по гражданским делам Санкт — Петербургского городского суда своим решением от 5 июня 1997 года признала решение Санкт — Петербургской избирательной комиссии «О регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума Санкт — Петербурга» недействующим. Кроме того, суд указал, что Комиссия не реализовала свое право и обязанность проверки формулировки вопроса, выносимого на референдум, на предмет соответствия закону. Было также отмечено, что, хотя Закон Санкт — Петербурга о референдуме не содержит механизма проверки формулировок вопросов, выносимых на референдум, это не лишает Комиссию права разработать такой механизм.

В мае 1997 года Избирательная комиссия Тверской области зарегистрировала группу избирателей, инициировавших отзыв губернатора Тверской области. Однако в постановлении Избирательной комиссии не было указано основание для отзыва, вследствие чего избиратели оказались лишенными возможности знать, по каким основаниям ставится вопрос об отзыве губернатора, а значит, не могли и выразить свое подлинное мнение по этому вопросу.

Судебная коллегия по гражданским делам Тверского областного суда признала постановление Избирательной комиссии области о регистрации инициативной группы несоответствующим Закону «О порядке отзыва губернатора Тверской области», а регистрационное свидетельство, выданное инициативной группе, — недействительным.

При этом суд указал, что, вынося постановление о регистрации инициативной группы и выдавая ей регистрационное свидетельство на право сбора подписей в поддержку инициативы об отзыве губернатора, Избирательная комиссия области не проверила наличие предусмотренных законом оснований к этому, подтвержденных соответствующим образом.

Процедура отзыва, предусмотренная Законом Удмуртской Республики «Об отзыве депутата Государственного Совета Удмуртской Республики», отличается от принятых в большинстве субъектов Российской Федерации.

Голосование по отзыву депутата проводится одновременно с проведением дополнительных выборов депутата по соответствующему избирательному округу. При этом депутат, в отношении которого инициирован отзыв, включается в число кандидатов в депутаты по избирательному округу без прохождения процедур, предусмотренных для выдвижения кандидатом в депутаты.

Голосование по отзыву проводится в соответствии с Законом «О выборах депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики». Отзыв депутата считается несостоявшимся, если в результате выборов он получил наибольшее в сравнении с другими кандидатами число голосов, то есть фактически подтвердил свой депутатский мандат.

На сегодня отсутствует практика применения этого Закона в полном объеме, хотя инициативы отзыва депутата в соответствии с ним были.

В 1996 — 1998 годах отзыв выборных лиц местного самоуправления инициировался в 20 субъектах Российской Федерации.

В отношении депутатов представительных органов местного самоуправления отзыв инициировался в четырех субъектах Российской Федерации (всего 23 инициативы, из них 13 — в Алтайском крае), в отношении глав муниципальных образований — в 19 (66 инициатив, в том числе 36 — в Алтайском крае).

По отзыву депутатов представительных органов местного самоуправления проведено 8 голосований, состоялось 2 отзыва, а по отзыву глав муниципальных образований проведено 24 голосования и состоялось 13 отзывов.

После инициирования отзыва 9 глав муниципальных образований сложили свои полномочия, не дожидаясь голосования.

Основные причины, по которым инициатива отзыва не была доведена до этапа голосования, следующие: отсутствие достаточной нормативной базы, ее несоответствие федеральному законодательству (25% случаев), нарушение процедуры инициирования отзыва (26% случаев), нарушение порядка и сроков сбора подписей в поддержку инициативы отзыва, недостаточное количество собранных подписей (21% случаев), отсутствие правовых оснований отзыва (26% случаев), то, что на собрании по возбуждению инициативы отзыва при голосовании не набрано необходимое число голосов участников собрания (2% случаев).

Значительная часть инициатив, процедуры сбора подписей, агитации, организации голосования, результатов голосования обжалуются в избирательные комиссии и в суды. Так, в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации в 1997 году поступило 11 обращений граждан, в 1998 году — 14 из 12 субъектов Российской Федерации. В связи с инициированием процедур отзыва только по Алтайскому краю принято 25 судебных решений и определений.

Основная причина жалоб (заявлений) — несовершенство законодательства субъектов Российской Федерации об отзыве и уставов муниципальных образований в части установления порядка отзыва.

Так, в Законе Тверской области «О порядке отзыва губернатора Тверской области» не установлено, кто и на какой стадии процедуры отзыва определяет достаточность оснований для возбуждения вопроса досрочного прекращения полномочий губернатора, что послужило основанием для неоднозначного толкования: Законодательное Собрание области направило в Избирательную комиссию области ответ на запрос, в котором указало, что оценка достаточности оснований отзыва не входит в компетенцию Комиссии, а суд определил, что Избирательная комиссия области должна была проверить наличие предусмотренных законом оснований.

Верховный Суд Российской Федерации оставил решение областного суда без изменения.

В Законе Тверской области «О порядке отзыва депутата, главы муниципального образования и иного выборного должностного лица местного самоуправления» указывается, что решение о возбуждении вопроса об отзыве принимается на собрании избирателей. Однако в Законе не предусмотрен порядок принятия решения (проводится голосование или нет, как оно проводится и т.д.). Решение о регистрации инициативной группы принимает территориальная избирательная комиссия, которая на его основании проводит проверку подписных листов и по ее результатам принимает заключение о назначении голосования об отзыве либо мотивированное решение об отказе в назначении голосования. При этом не определен порядок работы и финансирования территориальной комиссии в этот период, так как следует учитывать, что в ней никто не работает на штатной основе. В статье 14 названного Закона определено, что подготовку и проведение голосования об отзыве осуществляет в том числе территориальная избирательная комиссия, на которую представительный орган местного самоуправления возлагает функцию комиссии по проведению голосования об отзыве. Однако в Законе не указано, когда именно на нее возлагаются указанные функции. Данное обстоятельство послужило основанием для обжалования действий территориальной избирательной комиссии в суд (решение пока не принято).

В законах Алтайского края об отзыве содержатся, на наш взгляд, необоснованно упрощенные процедуры.

Так, при сборе подписей собственноручно ставится лишь подпись, при установлении результатов голосования выборное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании (некорректность этой нормы продемонстрировал отзыв главы Волчихинского района Алтайского края: за его избрание в 1996 году проголосовало 4600 избирателей, а отозван он был в 1998 году всего лишь 1670 голосами).

Имели место случаи, когда проводилась ничем не обоснованная замена в составе комиссий по отзыву, когда агитация за отзыв или против него начиналась задолго до регистрации инициативной группы, а избирательные комиссии при этом были лишены возможности вмешиваться в процесс, так как законы субъекта Российской Федерации не содержали норм, устанавливающих срок начала агитационной кампании.

Неоднозначно решается вопрос о назначении судом даты голосования по отзыву.

Так, в Бурлинском районе Алтайского края дата голосования по отзыву главы района решением краевого суда от 1 сентября 1998 года была назначена на 25 октября 1998 года.

Территориальная комиссия, не дожидаясь вступления в силу решения краевого суда, провела все необходимые мероприятия по подготовке и проведению 25 октября голосования, по итогам которого глава был отозван (в голосовании приняли участие 43% избирателей, за отзыв проголосовало 68% от числа принявших участие в голосовании).

Однако 26 октября было получено определение Верховного Суда Российской Федерации, которым решение краевого суда о назначении даты голосования было отменено, как принятое органом, не установленным в Законе края.

В некоторых законодательных актах (Закон Камчатской области «О досрочном прекращении полномочий губернатора Камчатской области и народного депутата Совета народных депутатов Камчатской области», Закон Алтайского края «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае», Закон Хабаровского края «Об отзыве главы муниципального образования в Хабаровском крае») правом инициативы возбуждения вопроса об отзыве наделены только граждане.

Это положение не согласуется с требованиями федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта Российской Федерации о выборах. По нашему мнению, право отзыва должно принадлежать тому же кругу инициаторов, что и право выдвижения кандидатов.

Указанный вывод содержится и в решении Камчатского областного суда от 22 сентября 1998 года о признании противоречащим действующему федеральному законодательству Закона Камчатской области «О досрочном прекращении полномочий губернатора Камчатской области и народного депутата Совета народных депутатов Камчатской области», а также в модельных законах об отзыве, разрабатываемых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Анализ конкретных случаев показал, что основными причинами инициатив отзыва являются сложное социально — экономическое положение в муниципальных образованиях, борьба за власть различных политических сил, попытки криминальных элементов взять под контроль хозяйственную сферу, недостойное поведение выборного лица.

В этих условиях, на наш взгляд, важно, чтобы процедура отзыва была реализуемой и, с одной стороны, обеспечивала избирателям реальную возможность отзыва при наличии правовых оснований, а с другой — защиту выборного лица от необоснованных инициатив по отзыву.

С целью повышения легитимности результатов голосования по отзыву целесообразно, чтобы в законодательстве об отзыве норма участия избирателей для признания голосования состоявшимся составляла не менее 50 процентов от числа зарегистрированных избирателей, а выборное должностное лицо признавалось отозванным, если число проголосовавших за его отзыв составит не менее 50 процентов от числа принявших участие в голосовании, но не меньше числа голосов, поданных за избрание отзываемого лица.

Поступают предложения ввести денежный залог, вносимый инициативной группой, причем условием его возврата установить не только то, чтобы было принято решение об отзыве, но и чтобы число проголосовавших за отзыв было не менее числа подписей, собранных в поддержку инициативы.

Поскольку отзыв выборных лиц влечет за собой прекращение их полномочий, то в целях обеспечения одинаковых условий и равных прав избранных и отзываемых лиц, а также избирателей и граждан, принимающих участие в голосовании по отзыву, нормативный правовой акт, регулирующий процедуру отзыва, должен разрабатываться с учетом требований Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также с учетом законодательства субъекта Российской Федерации о выборах.

Предлагается закрепить в федеральном законодательстве основные принципы института отзыва, на которых строилось бы и региональное законодательство.

Избирательные комиссии в целом положительно оценивают работу Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по подготовке модельных законов об отзыве.

Исходя из вышеизложенного полагаем, что необходимо дальнейшее изучение, обобщение практики и совершенствование института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в том числе путем разработки модельных законов об отзыве.

---