Статья 136.2Конституции Российской Федерации устанавливает, что полномочия и порядок деятельности областного Совета народных депутатов определяются Конституцией и законами Российской Федерации, а также уставом области. Пункт "а" части первой статьи 84.1 Конституции Российской Федерации и пункт "а" статьи II указанного Договора о разграничении предметов ведения и полномочий так же требуют соответствия уставов и иных нормативных актов области Конституции и законам Российской Федерации.Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.1993 № 14-П

Следует отметить, что назначение выборов главы областной администрации и дата их проведения как важнейший вопрос областного значения в силу части второй статьи 87 Конституции Российской Федерации, статьи 9 Закона РСФСР от 25.11.93 «О выборах главы администрации», Постановления седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10.12.92 «О главах администраций» и исходя из смысла статьи 4 Закона РСФСР от 05.12.92 «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» должен рассматриваться на сессии областного Совета. Решение малого Совета по этому вопросу самостоятельного юридического значения иметь не может.

Решение Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года как и решение малого Совета от 14 января 1993 года по вопросу о дне выборов главы областной администрации противоречит целому ряду нормативных актов, действовавших на момент вынесения этих решений.

В обоснование данного решения областной Совет ссылается на Постановление седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации и отсутствие согласования с Советом кандидатуры главы администрации, предусмотренного Указами Президента Российской Федерации № 75 от 22 августа 1991 года и № 239 от 25 ноября 1991 года. Однако Постановлением седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 года «О главах администраций» право принимать решения о назначении выборов главы администрации было предоставлено Советам не повсеместно, а лишь в случаях, определенных в пункте 2 этого Постановления, в том числе тогда, когда была нарушена процедура, предусмотренная Указами Президента. Но именно этот случай имеет оговорку: «назначенные в соответствии с порядком, определенным Постановлением пятого Съезда народных депутатов ... главы администраций обладают всеми правами и обязанностями, предусмотренными законодательством ...». В Постановлении же пятого Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» однозначно записано, что порядок согласования «не распространяется на уже назначенных Президентом РСФСР глав администраций». Аналогичная норма содержится в пункте 5 Указа Президента Российской Федерации от 25 ноября 1991 г. № 239 «О порядке назначения глав администраций» и пункте 3 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации „О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации“.»

Поскольку глава Челябинской областной администрации был назначен Президентом Российской Федерации до указанного Постановления пятого Съезда народных депутатов, процедура согласования на него распространяться не должна и, следовательно, Челябинский областной Совет народных депутатов не имел законных оснований для назначения выборов.

Глава администрации Челябинской области в соответствии со статьей 43 Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» своевременно опротестовал решения Челябинского областного Совета и малого Совета народных депутатов о проведении выборов.

Ссылка на то, что эти решения не были адресованы администрации, несостоятельна. Совершенно очевидно, что весь комплекс вопросов, связанных с выборами, напрямую касается деятельности исполнительных органов, пункт 3 решения малого Совета прямо адресован «местным администрациям области», не говоря уже о том, что сам вопрос непосредственно затрагивал правовое положение главы администрации.

Часть первая статьи 27 Закона о краевом, областном Совете предусматривает, что вопрос об отклонении протеста главы областной администрации решается большинством от числа депутатов, избранных в данный Совет. Малый Совет, исходя из смысла и содержания данного закона, так же как и Закона РСФСР от 5 декабря 1991 года «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов», не вправе, по нашему мнению, решать вопрос об отклонении протеста на решения, принятые областным Советом. Именно такой вывод сделан в определении зампредседателя Челябинского областного суда от 1 марта 1993 года, указавшего, что «решение по протесту принималось неправомочным субъектом (малым Советом) и правового значения не имеет».

Поскольку протест не был рассмотрен и отклонен в установленном законом порядке в месячный срок, в соответствии с частью пятой статьи 43 Закона о краевом, областном Совете опротестованное решение считается отмененным. Этот вывод был также подтвержден судебным решением. 8 апреля 1993 года Челябинский областной суд установил, что «окружная избирательная комиссия по выборам главы областной администрации осуществляла свои полномочия на основании решений областного Совета от 14 и 21 января 1993 года, а они считаются отмененными, то правовой основы деятельности избирательной комиссии не имелось.». Заместитель председателя Верховного Суда Российской Федерации не нашел оснований для принесения протеста на данное решение областного суда.

Таким образом, судами общей юрисдикции в пределах компетенции, определенной Конституцией и законами Российской Федерации, была установлена незаконность решений Челябинского областного Совета народных депутатов о проведении выборов главы областной администрации. Более того, эти решения признаны недействующими. По нашему мнению, это исключает возможность признания этих решений соответствующими Конституции Российской Федерации.

Факт наличия судебных решений правомерно положен Конституционным Судом в основу признания конституционным Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 апреля 1993 года по тому же вопросу, поскольку Верховный Совет нарушил в этом случае принцип разделения властей, фактически осуществил судебную функцию.

Однако и для Конституционного Суда решение Челябинского областного суда в силу пункта 4 статьи 1 Закона о Конституционном Суде обладает преюдициальностью, и, руководствуясь пунктом 4 части первой статьи 62 того же закона, Конституционный Суд должен был отказать в рассмотрении данного ходатайства.

2. В то же время Конституционный Суд необоснованно и непоследовательно прекратил «в настоящее время» (?) дело о проверке конституционности Постановлений Верховного Совета Российской Федерации от 27 января 1993 года «О толковании пункта 2 Постановления седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации „О главах администраций“ и от 15 апреля 1993 года „О порядке применения Закона РСФСР „О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов“ и Закона Российской Федерации „О местном самоуправлении в Российской Федерации“.»

Оба эти Постановления тесно связаны с рассматриваемым Постановлением Верховного Совета от 16 апреля 1993 года об оценке законности назначения выборов главы администрации Челябинской области. Причем именно этот вопрос и послужил одним из поводов для издания этих Постановлений, которые и использовались в последующем для обоснования принятого облсоветом решения и самого Постановления Верховного Совета от 16 апреля 1993 года.

Конституционный Суд, руководствуясь частью восьмой статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, объединил эти ходатайства как сопутствующие и уже в ходе судебного рассмотрения отказался пересмотреть это решение по ходатайству представителей Верховного Совета и Челябинского областного Совета народных депутатов. Вопрос был в полной мере исследован в судебном заседании, нашел отражение в экспертных заключениях, обсуждался сторонами, и у Конституционного Суда имелись все основания для удовлетворения ходатайства о признании указанных Постановлений не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Постановление Верховного Совета от 27 января 1993 года предоставляет Советам право провести выборы главы администрации во всех случаях, когда он был назначен без согласования с Советом, независимо от даты назначения. Этим Верховный Совет Российской Федерации под предлогом толкования фактически изменил достаточно ясную и четко определенную норму, принятую вышестоящим органом — Съездом народных депутатов, придав ей к тому же обратную силу. Седьмой Съезд народных депутатов со ссылкой на Постановление пятого Съезда сохранил правовые положения тех глав администраций, которые были назначены без согласования с Советом до 1 ноября 1991 года. Аналогичное исключение предусмотрено также в ряде названных выше действующих нормативных актов. Таким образом, Верховный Совет в данном Постановлении вышел за пределы своей компетенции, вторгся в прерогативы вышестоящего органа государственной власти, нарушил принцип законности, то есть статьи 4, 104, 109 Конституции Российской Федерации.

Постановление Верховного Совета от 15 апреля 1993 года также существенно изменяет целый ряд норм законов, о порядке применения которых в нем говорится. Перечень вопросов, изъятых из компетенции малого Совета, этим Постановлением расширен и превращен в исчерпывающий, причем в этот перечень неосновательно не включены те полномочия по важнейшим вопросам областного значения, которые требуют принятия решения Советом большинством избранных в него депутатов, например, принятие устава области (статья 27 пункт 2 закона о краевом, областном Совете), назначение референдумов, выборов главы администрации или рассмотрение протеста на решение сессии Совета. Этим, в частности, создаются непреодолимые затруднения в решении вопросов о правомочиях малого Совета, существенно ограничиваются полномочия представительного органа в целом, закрепленные статьями 44 — 47 закона о краевом, областном Совете, статьей 87 Конституции Российской Федерации.

Постановление Верховного Совета в пункте 3 коренным образом изменяет также нормы о кворуме для принятия решений Советом, что противоречит пункту 2 статьи 27 Закона о краевом, областном Совете.

Таким образом, данное Постановление не соответствует статьям 4, 87 Конституции Российской Федерации.

---