--- title: "Постановление ЕСПЧ от 28.03.2006" number: "13716/02" issuer: "Европейский суд по правам человека" issued_on: 2006-03-28 status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76" --- # Статья 76 ### Статья 76 "/.../ Народным депутатом Украины может быть гражданин Украины, достигший на день выборов двадцати одного года, имеющий право голоса и проживающий в Украине в течение последних пяти лет. /.../". 12. В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона, действовавшего на момент рассмотрения дела, право быть избранным имеет гражданин Украины, достигший на день выборов 21 года, имеющий право голоса и проживающий в Украине в течение последних пяти лет. 13. Согласно части 2 статьи 38 указанного Закона гражданин Украины, имеющий право голоса, может баллотироваться на выборах путем подачи заявления в соответствующий избирательный округ. 14. В соответствии с частями 1 и 2 статьи 43 Закона, действовавшего на момент рассмотрения дела, партия (партийный блок) либо независимый кандидат обязаны внести избирательный залог в размере 15000-кратного необлагаемого ежемесячного дохода [<*>](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100054) и 60-кратного необлагаемого ежемесячного дохода соответственно. Залог подлежал возврату победившим кандидату или партиям (в частности, если партия получила четыре процента избирательных голосов). Денежные средства, внесенные проигравшими кандидатами или партиями, возврату не подлежат. --- <*> 255000 гривен, приблизительно 42300 евро. 15. Статья 51 Закона обязывает государство возмещать часть расходов, понесенных кандидатами в период избирательной кампании, за счет государственных средств. Все кандидаты имеют равные права на возмещение. 16. Согласно статье 52 Закона соответствующая избирательная комиссия избирательного округа обязана отпечатывать 2000 экземпляров избирательных плакатов по каждому зарегистрированному кандидату за счет средств государственного бюджета. 17. В соответствии со статьей 54 Закона местные государственные теле- и радиовещательные компании обязаны предоставить каждому зарегистрированному кандидату бесплатное эфирное время в количестве 10 минут для доведения до избирателей их избирательных программ за счет средств государственного бюджета. 18. 1 октября 2005 г. Верховная Рада Украины отменила этот Закон, заменив смешанную пропорциональную и мажоритарную систему на пропорциональную систему по партийным спискам. 19. Процедура была инициирована в Конституционном Суде Украины посредством конституционной жалобы, поданной от имени 36 членов Верховной Рады, оспаривающей статью 43 Закона 2001 года на основании того, что эта статья устанавливает имущественный критерий, который дискриминирует менее преуспевающих граждан и противоречит статье 24 Конституции Украины. Спикер Парламента и Президент Украины передали указанное дело на рассмотрение Конституционного Суда Украины. Спикер поддержал оспариваемое положение в целом, но высказал свое мнение по поводу действовавшей суммы избирательного залога. Президент Украины отметил, что накладывал вето на первоначальный законопроект при его рассмотрении в Верховной Раде Украины в связи с тем, что установленная сумма была чрезмерна. По мнению Президента Украины, с тех пор, как сумма депозита была значительно снижена, данная норма перестала нарушать права и свободы человека. 20. Конституционный Суд Украины постановил, что избирательный залог не является прямым или косвенным ограничением права на участие в выборах, так как это не влияет на право гражданина избирать или быть избранным. Залог является не более чем предварительным требованием, необходимым для регистрации кандидата в избирательной комиссии. Все кандидаты, независимо от их финансового положения, обязаны внести одинаково требуемую сумму, поэтому данное положение не может быть расценено как дискриминирующее по имущественному положению. Избирательный залог установлен по следующим причинам: в целях повышения ответственности в отношении выборов, а также для предотвращения злоупотреблений избирательными правами. Более того, целью установления избирательного залога является предотвращение чрезмерных и беспричинных расходов из средств государственного бюджета, направленных на покрытие расходов кандидатов. 21. Конституционный Суд Украины также отметил, что установление суммы избирательного залога остается на усмотрении политических властей и не входит в его юрисдикцию. 22. Избирательная комиссия от одномандатного избирательного округа N 11 зарегистрировала 20 кандидатов на парламентских выборах 2002 года (двое впоследствии сняли свои кандидатуры), 12 из которых являлись независимыми кандидатами, включая двух профессоров и доктора, работающего в государственной клинике. 23. Избирательное право, по крайней мере, 14 стран-членов Совета Европы устанавливает требование об избирательном взносе кандидатами, однако в некоторых случаях устанавливает его только для избирательных списков, а не для индивидуальных кандидатов. Несколько неевропейских демократических государств также устанавливают данное требование (см. ниже [§ 30](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100085) - [33](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100089)). 24. Запрашиваемая сумма складывается различными путями, например, путем умножения сумм, установленных законодательством (таких, как минимальная заработная плата в Армении, средняя заработная плата в Литве), или установлением фиксированной суммы (как в Болгарии). Текущая сумма для индивидуальных кандидатов варьируется от 92 евро (Мальта) до 2600 евро (Болгария). 25. Несмотря на то, что зарегистрированные кандидаты обычно получают различную форму поддержки из государственных фондов (бесплатное телевизионное эфирное время, почтовые услуги, помещения для встреч и т.д.), это не всегда бывает именно так. 26. Залог обычно подлежит возврату, если кандидаты набрали определенный процент голосов. Только законодательство Украины, Турции и Литвы устанавливает, что залог не подлежит возврату, если кандидат не победил на выборах. 27. По делу "Редмонт против Министерства окружающей среды" (Redmond v Minister for the Environment) ((2001) IEHC 2008) истец подал жалобу в Верховный суд Ирландии о том, что с тех пор, как он стал безработным и не имеет никаких действительных финансовых доходов, он не в состоянии внести избирательный залог, требуемый для участия в национальных парламентских выборах и европейских выборах (300 и 1000 ирландских фунтов, соответственно). В данном Решении судья Херберт (Herbert) определил восемь причин, которые были выдвинуты в доказательство необходимости системы избирательных залогов либо иных подобных фильтров: "1. Чрезмерность... огромное количество граждан, желающих баллотироваться на выборах в качестве члена Дайл Эйреанн (Dail Eireann), может подорвать демократические устои государства. 2. Представление огромного количества кандидатов в избирательном бюллетене может привести в замешательство избирателя. 3. Голосующие предпочтут сделать выбор, так и не дочитав длинный список кандидатов до конца, что нарушает принципы демократии. 4. Чем больше неуспешных кандидатов на выборах, тем сложнее достичь пропорционального представительства, что является главным... возрастающее число кандидатов будет подрывать основы пропорциональной системы представительства, при которой происходит голосование с указанием кандидатов в порядке предпочтения, закрепленной в пункте 5 части 5 статьи 16 Конституции. 5. Огромное количество проигравших кандидатов затрудняет возможность прогнозов по исходу выборов, в связи с чем их возможность по рациональному использованию своего голоса теряется или снижается. 6. Подсчет голосов займет более длительное время, так как количество кандидатов возрастает, и при большем количестве кандидатов создаются большие возможности для пересчетов голосов. 7. При большом количестве кандидатов, стремящихся убедить избирателей в течение максимально разрешенного периода в 30 дней, предусмотренного пунктом 2 части 3 статьи 16 Конституции, избирательная кампания может быть сорвана, избиратели будут введены в замешательство либо отнесутся с безразличием. 8. Процедура назначения на должность, передача полномочий, вступление в силу решения о назначении на должность будет нарушена, если огромное количество кандидатов будет баллотироваться на выборах". 28. Судья Херберт далее продолжил, что система избирательного залога дискриминирует права человека и таким образом посягает на его достоинство. Учитывая обстоятельства, приведенные выше, он, тем не менее, пришел к выводу, что отмена системы избирательных взносов вызовет те серьезные разрушения, которые были рассмотрены. В заключение, он отметил, что при отсутствии альтернативного пути попасть в избирательный бюллетень система избирательного залога является несправедливой, неразумной и дискреционной. 29. В последующем году система избирательного залога была заменена системой назначения на должность и системой подписей. 30. По делу "Фигероа против Канады и генеральной прокуратуры" (Figueroa v. Canada Attorney-General) истец, лидер Коммунистической партии Канады (the Communist Party of Canada), обжаловал отдельные положения избирательного права Канады на основании того, что, по его убеждению, они являются дискриминирующими маленькие, малочисленные партии, как его. 31. В Суде провинции Онтарио (Ontario Court of Justice) судья Молли (Molley) признал недействительным правило, регулирующее существовавшую систему избирательного залога, согласно которой 1000 канадских долларов, взимаемые с кандидатов на выборах, возвращались кандидатам в полном объеме только при условии, если последние набрали на выборах более 10 процентов голосов. Тем, кто набирал меньше, возвращались только 500 канадских долларов от внесенного залога. Судья признал данное требование противоречащим статье 3 Хартии прав и свобод человека (активного и пассивного избирательного права) (Charter of Rights and Freedoms (active and passive voting rights)) и рекомендовал производить полный возврат залога независимо от количества набранных голосов. 32. В апелляционном суде провинции Онтарио (the Ontario Court of Appeal) судья Догерти (Doherty) не принял доводов нижестоящего суда о равенстве при строгом соблюдении понятия равенства в избирательном праве. Он отметил, что существенной целью статьи 3 Хартии прав и свобод человека является обеспечение соблюдения права на эффективное представительство, а не абсолютного равенства. Равное обращение - это важный аргумент, но он не является единственным. 33. В третьем регулярном отчете по Маврикию <*> делегация Маврикия отметила: --- <*> Представлен Комитету ООН по правам человека на 1478-м заседании (CCPR/C/64/Add. 12). "В отношении последнего дела, в котором политическая организация оспорила повышение суммы избирательного залога, Верховный суд вынес постановление о том, что повышение суммы избирательного залога может препятствовать людям баллотироваться на выборах, а также является неконституционным. Государство изменило закон, препятствующий возможности участия в выборах по необоснованным причинам и получению крупных сумм на эфирное время взамен на маленький избирательный залог. В связи с этим Верховный суд постановил установить прежнюю сумму избирательного залога в размере 250 рупий". 34. Политические дебаты по вопросу избирательного залога как раз в настоящее время проходят в Соединенном Королевстве. 35. Впервые избирательный взнос был введен в 1918 году Законом о народном представительстве (the Representation of the People Act), и составлял 150 фунтов стерлингов. Платежный порог составлял 1/8 от количества голосов. Закон о народном представительстве 1985 года установил порог в размере пяти процентов, но повысил сумму избирательного залога до 500 фунтов стерлингов. 36. В 2003 году Избирательная комиссия, рассматривая вопрос в отношении политического абсентеизма в Соединенном Королевстве, опубликовала отчет "Изменения в голосовании" (Voting for change), в котором, inter alia, выступили сторонники за отмену избирательного залога. Комиссия отметила, что данное требование создает абсолютный барьер для маленьких партий и независимых кандидатов (например, Партия зеленых (the Green Party) утратила свои взносы на парламентских выборах в 1992 и 1997 году). 37. Государство не поддержало данную точку зрения, отметив, что отмена системы избирательного залога позволит всем подряд участвовать в выборах и получить доступ, например, к возможности выпуска бесплатных брошюр без должной защиты или препятствий. Увеличение числа кандидатов может привести к административным сложностям, а также привлечению необоснованных кандидатов <*>. Взамен оно предложило упростить системы взносов (оставив избирательный залог на парламентских выборах в размере 500 фунтов стерлингов), снизив порог, при котором сумма возвращается, до двух процентов. В 2005 году законопроект был представлен на рассмотрение в Парламент (SN/SG/3779). --- <*> Ответ государства на отчет Избирательной комиссии: Голосование за изменения, декабрь 2004 года. 38. Применимая часть Кодекса о выборах устанавливает <*>: --- <*> Принята Венецианской комиссией на 51-м пленарном заседании (5 - 6 июля 2002 г.) (документ CDL-AD (2002) 023). "Принцип I.1.3. Утверждение кандидатов. /.../ vi. Если установлен избирательный залог, то он должен быть возвращен кандидатам при условии получения ими необходимого процента голосов; установленная сумма и процент голосов не должны быть чрезмерными". 39. Венецианской комиссией был проведен анализ избирательного права многих государств-членов Совета Европы. Вопрос об избирательном залоге был рассмотрен Комиссией при оценке проекта поправок в Кодекс о выборах Армении. Проект объединил в себе мнение Венецианской комиссии и мнение Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ/БДИПЧ) <*>: --- <*> Версия от 19 апреля 2005 г. (документ CDL-EL (2005) 010). "20. Проект поправок устраняет требование о необходимости сбора подписей в поддержку кандидата и повышения суммы избирательного залога. В общих чертах, это приемлемо. Однако проект (поправка в часть 1 статьи 71, пункт 1 части 1 статьи 101 и части 2 статьи 108) значительно повышает суммы избирательного залога (на президентских выборах с 5000 до 8000 минимальных размеров оплаты труда); в Парламент при пропорциональной системе с 2500 до 4000 и при мажоритарной системе с 100 до 150). Рекомендовано пересмотреть данную сумму, так как нет обоснования, что сумма существующего избирательного залога уже не является достаточной для ограничения доступа незначительным кандидатам. Необоснованно завышенный избирательный залог также создает проблемы в международном и европейском праве. Это является нарушением основополагающего принципа запрета дискриминации, выражающегося в недискриминации лица по признаку социального и имущественного статуса. Таким образом, сумма избирательного залога должна быть установлена так, чтобы не создать преград серьезным кандидатам, которые оказались экономически несостоятельными". 40. Однако несмотря на то, что власти Армении следовали рекомендациям Комиссии, избирательный залог был снят с обсуждения исследований международных экспертов. Заключительное мнение по поправкам к Кодексу о выборах в Армении <*> содержит следующий отрывок: --- <*> Принято Советом по демократическим выборам на 14-м заседании 20 октября 2005 г. и Венецианской комиссией на 64-м пленарном заседании 21 - 22 октября 2005 г. (документ CDL-AD (2005) 027). "17. Поправки отменяют требование о необходимости сбора подписей в поддержку кандидатов. Это приемлемо в общем плане. В отличие от всех предыдущих законопроектов сумма избирательного залога не повышена в Кодексе с поправками (часть 1 статьи 71, пункт 1 части 1 статьи 101 и часть 2 статьи 108), и остается такой же, как на предыдущих выборах, на президентских выборах 5000 минимальных размеров оплаты труда, при выборах в Парламент по пропорциональной системе 2500 и при мажоритарной системе 100. Это обусловлено рекомендациями Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ. При очевидном отсутствии высокого количества потенциальных нежелательных кандидатов такой залог кажется разумным". 2. Комитет ООН по правам человека 41. В Замечаниях общего порядка от 12 июля 1996 г. N 25 (57), принятых Комитетом ООН по правам человека в соответствии с [пунктом 4 статьи 40](https://bukva.ai/docs/mezhdunarodnyy-pakt-o-grazhdanskih-i-oon-organizatsiya-obedinennyh/statya-40#p100192) Международного пакта о гражданских и политических правах, Комитет кратко рассмотрел вопрос об избирательных отчислениях и залоге со следующей позиции: "16....условия в отношении запрашиваемой информации, окладе, выплатах и депозитах должны быть разумными и недискриминационными". 42. В своем Заключительном замечании к Докладу по США <*> Комиссия дала обширный (но уместный) комментарий по существенным финансовым инвестициям, требуемым в Соединенных Штатах с кандидатов на выборах: --- <*> Принято на 1413-м заседании (53-я сессия) 6 апреля 1995 г. (документ CCPR/C/79/add.50). "289. Комиссия принимает все возможные усилия для обеспечения каждому права голоса, но существуют проблемы значительных финансовых затрат, которые неблагоприятно влияют на права человека на выборах". 43. Заявитель жаловался на то, что были нарушены его избирательные права. Он ссылался на [статью 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 к Конвенции, которая гласит: "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти". 44. Власти Украины утверждали, что согласно [статье 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 Конвенции право голосовать не является абсолютным, и Договаривающимся Сторонам предоставлены широкие пределы усмотрения при создании условий, при которых могут быть реализованы избирательные права. 45. Власти Украины также отметили, что избирательный залог ставит своей целью мотивацию ответственности баллотирующихся и ограничивает выборы серьезными кандидатами, а также предотвращение необоснованных затрат из государственных фондов. Впоследствии для зарегистрированных кандидатов из средств государственного бюджета предоставляются дополнительные льготы (издание избирательных плакатов, бесплатное эфирное время по местному телевидению и т.д.). 46. Власти Украины также обратили внимание на то, что все кандидаты обязаны оплатить одинаковую сумму независимо от их финансовой ситуации. Более того, подобные условия предусмотрены избирательным правом Договаривающихся Сторон. 47. Сумма залога не может считаться чрезмерной при среднем ежегодном доходе на Украине в 2445,90 гривен в 2001 году, 2938 гривен в 2002 году <*> (метод расчета учитывает несовершеннолетних детей, таким образом, средний доход трудоспособных граждан, то есть тех, кто старше 21 года был, безусловно выше). --- <*> 413 евро и 497 евро, соответственно. 48. Что касается непосредственно ситуации заявителя, если бы у него была вера в его шансы быть избранным, он мог бы взять в банке кредит или ипотечный залог под квартиру, находящуюся в его собственности. 49. Заявитель утверждал, что любое ограничение прав, предусмотренных [статьей 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 к Конвенции, нарушает сущность свободных выборов. Он утверждал, что сумма, установленная на момент рассмотрения дела, лишает 80 процентов населения Украины, живущего за чертой бедности, возможности участия в выборах (однако он не привел какой-либо статистики или иной информации, подтверждающей это его утверждение). Таким образом, по мнению заявителя, эта мера является несоразмерной поставленным целям. Непосредственно в его ситуации, с учетом его низкого дохода, он был не в состоянии внести сумму залога, что, в сущности, исключило для него возможность быть кандидатом на выборах. 50. Европейский суд отметил, что право голосовать и баллотироваться на выборах установлено [статьей 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 к Конвенции. Однако право, предусмотренное этой [статьей](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018), не является абсолютным. Это право может иметь косвенное ограничение, и Договаривающиеся Стороны обладают определенными пределами усмотрения в данной сфере (см. Постановление Европейского суда по делу "Матье-Моен и Клерфейт против Бельгии" (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium) от 2 марта 1987 г., [§ 52](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-926781#p100031), Series А, N 13; и Постановление Европейского суда по делу "Пи против Франции" (Py v. France), жалоба N 66289/01, § 46, ECHR 2005-I). 51. Государства-члены имеют широкую самостоятельность в формировании конституционных правил в отношении статуса членов парламента. В частности, Европейский суд согласен, что более строгие требования могут быть установлены на право участия в парламентских выборах, что следует из избирательного права (см. Постановление Европейского суда по делу "Мельниченко против Украины" (Melnychenko v. Ukraine), жалоба N 17707/02, § 57, ECHR 2004-Х). Несмотря на то, что первоначально государствам необходимо убедиться как в независимости избираемых представителей, так и в свободе избирателей, требования различаются в связи с разными историческими и политическими факторами, свойственными для каждого государства. Многочисленность ситуаций, установленных в конституциях и избирательном праве государств-членов Совета Европы, показывает многообразие возможных подходов в данной сфере. Целью [статьи 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 к Конвенции является необходимость оценки избирательного права в свете политического развития конкретной страны так, чтобы характерные черты, неприменимые в контексте одной системы, могли быть применены в контексте другой страны (см. Постановление Европейского суда по делу "Подколзина против Латвии" (Podkolzina v. Latvia), жалоба N 46726/99, [§ 33](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4672699/statya-233#p100118), ECHR 2002-II). 52. Задачей Европейского суда в последней инстанции является необходимость установить, соблюдены ли требования, установленные [статьей 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 к Конвенции; он должен установить, что условия не ограничивают право таким образом, который бы подрывал сущность права и лишал его эффективности; что ограничения установлены для достижения законной цели; что средства, используемые для достижения преследуемой цели, не являются несоразмерными (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Лабита против Италии" (Labita v. Italy), жалоба N 26772/95, [§ 201](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2764495#p100386), ECHR 2000-IV). Любое отклонение от принципов всеобщего права на выборы рискует не соответствовать демократической действительности законодательной власти, избранной таким образом и праву, которое оно регулирует. Исключение любой группы или категории из общего населения должно быть, соответственно, совместимо с лежащим в основе смыслом [статьи 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 к Конвенции (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Херст против Соединенного Королевства (N 2)" (Hirst v. the United Kingdom (No. 2)), жалоба N 74025/01, [§ 62](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-6397300#p100179), ECHR 2005-IX). 53. Настоящее дело касается возможности внесения избирательного залога лицом, желающим участвовать в парламентских выборах. 54. Представитель Европейской комиссии по правам человека обосновал ограничение путем введения залога по трем позициям. В ранее рассмотренном деле "Тете против Франции" (Tete v. France) (см. Решение Европейской комиссии от 9 декабря 1987 г., жалоба N 11125/84, Decision and Reports (DR) 54, p. 52). Европейская комиссия также изучила жалобу активистов Партии зеленых на то, что их избирательный список был подвергнут дискриминации во время выборов в Европейский парламент законодательным положением Франции, устанавливающим пятипроцентный порог голосов для возврата партии залога в размере 1000 франков. Европейская комиссия отклонила данную жалобу как явно необоснованную. Она указала, что данная мера не является необоснованной или нерациональной, так как имеет законную цель содействия развитию представленных политических движений в достаточной мере и учитывает пределы усмотрения каждого государства. В более позднем Решении по делу "Андре против Франции" (Andre v. France) (см. Решение Европейской комиссии от 18 октября 1995 г. жалоба N 27759/95) Европейская комиссия, ссылаясь на дело "Тете против Франции" отклонила жалобу заявителя, в которой оспаривалось ограничение посредством залога на том основании, что кандидаты, являющиеся малоимущими людьми (неработающие люди, бродяги и инвалиды), не могут себе позволить внести требуемую сумму. 55. По тем же основаниям Европейская комиссия отклонила жалобу в отношении избирательного залога, требуемого на парламентских выборах во Франции (см. Решение Европейской комиссии по делу "Демель против Франции" (Desmeules v. France) от 3 декабря 1990 г., жалоба N 12897/87, DR 67, p. 166). Она установила, что оспариваемые положения имеют свою аналогию в праве других европейских государств, а также что, не установлено, и даже не утверждалось, что залог в размере 8000 французских франков создает непреодолимое препятствие для списка кандидатов, возглавляемого заявителем. 56. Европейский суд, однако, до настоящего момента не выразил своего мнения по данному вопросу. 57. Возвращаясь к обстоятельствам настоящего дела, Европейский суд отметил, что заявителю было отказано в регистрации в качестве кандидата на парламентских выборах в 2002 году на том основании, что он не внес избирательный залог в размере 1041 гривны. Заявитель утверждал, что он был не в состоянии выполнить данное требование, так как его ежегодный доход составлял приблизительно 960 гривен. 58. Власти Украины не оспаривали данное утверждение. Европейский суд, тем не менее, счел, что заявитель не мог внести необходимую сумму из своего собственного дохода. 59. Европейский суд отметил, что стороны не оспаривали применимость [статьи 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 к Конвенции или тот факт, что обжалуемая заявителем мера связана с его избирательными правами. 60. Европейский суд, тем не менее, установит, соответствует ли оспариваемая мера законной цели и соразмерна ли она преследуемой цели с учетом принципов, рассмотренных выше. a) Законная цель 61. Европейский суд отметил, что требование о внесении избирательного залога на Украине не является исключением. Избирательное право многих государств-членов Совета Европы устанавливает данное требование в целях ограждения от необоснованных кандидатов. Более того, Венецианская комиссия определила данную цель как законную, а требование о залоге приемлемым в целом для ее достижения (см. выше [§ 38](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100102) - [39](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100108)). Участие государства в финансировании избирательных кампаний зарегистрированных кандидатов необходимо для создания единых правил игры для всех кандидатов, что также является относящимся к делу фактором. 62. Европейский суд также напомнил, что в отличие от подобных положений [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy/statya-1) [статья 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 к Конвенции не устанавливает и не ограничивает меры, которыми должна быть достигнута цель. Следовательно, более широкая трактовка целей приемлема в отношении данного положения (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Подколзина против Латвии", [§ 34](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-4672699/statya-233#p100120)). Таким образом, подводя итоги вышерассмотренному в отношении пределов усмотрения государства, Европейский суд пришел к выводу, что оспариваемая мера установлена для достижения законной цели по эффективной охране прав, рационализации представителей, желающих баллотироваться, путем повышения их ответственности, ограничения выборов серьезными кандидатами, в целях избежания необоснованных затрат из государственных фондов. b) Соразмерность 63. Европейский суд напомнил, что настоящее дело касается вмешательства в избирательные права заявителя в связи с необходимостью внесения избирательного взноса, который является невозвратным для проигравших кандидатов. Европейский суд также отметил, что требование о залоге является общим, не адресовано конкретно заявителю по данному делу, несмотря на то, что оно имеет очевидные последствия для него и других лиц, находящихся в подобной ситуации. 64. Европейский суд рассматривал дела в отношении других общих мер, имеющих влияние на избирательные права. Европейский суд установил нарушения [статьи 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 к Конвенции, являющиеся прямым отказом, не позволяющие некоторым категориям избирателей выражать свое мнение при выборе члена Парламента, и власти, проиграв, были вынуждены пересмотреть, а при необходимости исправить ситуацию. Так заявители по делу ["Мэттьюз против Соединенного Королевства"](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2951595/statya-138) и "Азиз против Кипра" (житель Гибралтара и член турецко-кипрской общины, проживающий на территории, подконтрольной Кипру) не имели права голосовать на выборах в Европейский парламент и представительный орган Кипра согласно действовавшему законодательству (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Мэттьюз против Соединенного Королевства) (Matthews v. the United Kingdom), жалоба N 24833/94, [§ 64](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2951595/statya-138#p100184), ECHR 1999-I; и Постановление Европейского суда по делу "Азиз против Кипра" (Aziz v. Cyprus), жалоба N 69949/01, § 29, ECHR 2004-V). По [делу](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-6397300) "Херст против Соединенного Королевства (N 2)" нарушение было вызвано общим запретом избирательных прав заключенных (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Херст против Соединенного Королевства (N 2)", [§ 79](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-6397300#p100201) - [82](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-6397300#p100204)). 65. В отличие от вышерассмотренных дел оспариваемая мера была предметом высшего рассмотрения. В Верховной Раде Украины прошли серьезные обсуждения в отношении избирательного залога, прежде чем закон был принят. При установлении суммы залога Верховная Рада стремилась уравновесить противостоящие интересы путем установления залога для устранения нежелательных кандидатур. Более того, жалоба в Конституционный Суд Украины была подписана 63 членами Верховной Рады, и спикер также выразил свое мнение о важности данных дебатов и о спорной сущности рассматриваемого вопроса (см. выше [§ 19](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100060)). 66. Европейский суд отметил, что мера была подвергнута судебному рассмотрению: она была рассмотрена Конституционным Судом Украины по существу по тем же основаниям, что и в рассматриваемой жалобе. Конституционный Суд Украины изучил основания необходимости залога, который, как предполагается, должен вызвать ответственное отношение к выборам у потенциальных кандидатов и предотвратить злоупотребление избирательным правом. Конституционный Суд Украины постановил, что данная мера не является ни дискриминационной, ни неконституционной, так как она не ограничивает права граждан избирать или быть избранным, устанавливается исключительно как условие для регистрации в качестве кандидата и была установлена для всех лиц, желающих зарегистрироваться в качестве кандидата. Более того, отвлекаясь от избирательных институтов, другие конституционные требования устанавливают необходимость предотвращения чрезмерных либо неразумных расходов из государственного бюджета, служащего основанием для принятия рассматриваемой меры. 67. Европейский суд отметил, что позиция по оспариваемой мере требовала от государства соблюсти соответствующий баланс между противостоящими интересами: с одной стороны, удержать необоснованных кандидатов независимо от их социального положения и, с другой стороны, позволить серьезным кандидатам зарегистрироваться, в том числе тем, кто экономически неблагополучен. Европейский суд согласен, что избирательный залог, действовавший на момент рассмотрения дела, принятый украинскими властями, был приемлемым компромиссом между противостоящими интересами, и, как следствие, его принятие сохранило должное соответствие внутреннему праву и законности в свете современных условий (см. для сравнения упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Херст против Соединенного Королевства (N 2)", [§ 79](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-6397300#p100201) - [80](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-6397300#p100202)). 68. Европейский суд также отметил субсидиарную роль [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy/statya-1). Национальные власти находятся в лучшем состоянии при оценке внутренних нужд и условий. В общеполитических делах, когда мнения в рамках демократического общества могут разумно отличаться, роль национального политического права играет более важную роль (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Хаттон и другие против Соединенного Королевства") (Hatton and Others v. the United Kingdom), жалоба N 36022/97, [§ 97](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3602297#p100178), ECHR 2003-VIII). Более того, как было рассмотрено выше, Европейский суд установил, что во многих случаях государства обладают широкими пределами усмотрения в области избирательного права, поэтому даже когда система устанавливает относительно высокий порог, такой, как необходимость собрать определенное количество подписей для участия в выборах или минимальный процент для прохождения, его следует считать соответствующим [статье 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 к Конвенции (см. Решение Европейского суда по делу "Федерасьон Националиста Канариа" против Испании" (Federacion Nacionalista Canaria v. Spain), жалоба N 56618/00, ECHR 2001-VI). 69. Широкие пределы усмотрения, однако, соответствуют европейским нормам. Тем не менее, Европейский суд должен выяснить, не является ли данная мера превышением, иными словами, является ли введение залога ограничением избирательных прав заявителя в той степени, в какой она подрывает сущность избирательного права либо лишает его эффективности вообще. 70. Было отмечено по данному делу, что среди европейских стран сумма, установленная украинским законодательством, - одна из самых низких. Что касается взаимосвязи между залогом и доходом граждан, Европейский суд отметил, что при изучении Избирательного кодекса Армении (страны, где экономическая ситуация сопоставима с ситуацией на Украине) Венецианская комиссия в своем Докладе от 22 октября 2005 г. отметила, что намного более высокий размер залога, установленный законодательством Армении, является разумным (см. выше [§ 40](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100112)). 71. Европейский суд счел необходимым отметить, что из 20 кандидатов, зарегистрированных для участия в избирательном округе заявителя, 12 были независимыми (см. выше [§ 22](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100064)), включая двух профессоров и врача государственного сектора (профессии с традиционно низким доходом на Украине), чьи возможности собрать запрашиваемую сумму, опираясь исключительно на их собственный доход, являются сомнительными. Более того, увеличение суммы избирательного залога является характерной особенностью в современном обществе (см. выше [§ 42](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100119)), поэтому даже сравнительно состоятельные кандидаты на Украине и еще где-либо в Европе должны просить о внешнем финансировании для своей избирательной кампании. 72. Европейский суд отметил, что невозврат взноса в случае проигрыша на выборах - достаточно редкое явление в избирательном праве стран Европы. Однако с учетом сравнительно низкой суммы залога, затрат государства на организацию выборов (см. выше [§ 15](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100055) - [17](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100057)) и других обременительных сумм, необходимых для организации выборов, невозврат взноса должен уменьшить эти расходы, и Европейский суд не находит эту меру недемократичной или выходящей за пределы возможной оценки рассматриваемой меры. 73. Европейский суд, соответственно, пришел к выводу, что требуемый с заявителя залог не может быть рассмотрен как чрезмерный или как создающий непреодолимый административный или финансовый барьер для кандидатов, желающих участвовать в избирательной гонке, и даже не является противоречащим действующей политической системе или помехой принципу плюрализма. 74. Таким образом, в настоящем деле нарушение [статьи 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 к Конвенции места не имело. 75. Заявитель жаловался на дискриминацию, ссылаясь на [статью 14](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy/statya-14#p100087) Конвенции, которая гласит: "Пользование правами и свободами, признанными в настоящей [Конвенции](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy/statya-1), должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам". 76. Однако Европейский суд отметил, что заявитель ссылался на те же доводы, которые он привел к жалобе на нарушение [статьи 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 к Конвенции. В связи с этим и изложенным выше (см. выше [§ 62](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100155) - [74](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100168)) Европейский суд не счел необходимым рассматривать отдельно часть жалобы на дискриминацию.
**НА ЭТИХ ОСНОВАНИЯХ СУД ЕДИНОГЛАСНО:**
1) постановил, что нарушение [статьи 3](https://bukva.ai/docs/protokol-1-se-sovet-evropy/statya-3#p100018) Протокола N 1 к Конвенции места не имело; 2) постановил, что нет необходимости отдельно рассматривать часть жалобы заявителя на нарушение [статьи 14](https://bukva.ai/docs/konventsiya-5-se-sovet-evropy/statya-14#p100087) Конвенции. Совершено на [английском языке](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1371602/statya-76#p100179), и уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 28 марта 2006 г. в соответствии с [пунктами 2](https://bukva.ai/docs/reglament-pravila-protsedury-evropeyskogo-suda#p100614) и [3 правила 77](https://bukva.ai/docs/reglament-pravila-protsedury-evropeyskogo-suda#p100615) Регламента Суда.
Председатель Палаты
Жан-Поль КОСТА Секретарь Секции Суда
Стенли НАЙСМИТ
**EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS** **SECOND SECTION** CASE OF SUKHOVETSKYY v. UKRAINE (Application No. 13716/02) (Strasbourg, 28.III.2006)
**FINAL**
(28.VI.2006)
In the case of Sukhovetskyy v. Ukraine, The European Court of Human Rights (Second Section), sitting as a Chamber composed of: Jean-Paul Costa, President, Ireneu Cabral Barreto, {Riza Turmen} <*>, --- <*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками. Karel Jungwiert, Volodymyr Butkevych, Antonella Mularoni, {Danute Jociene}, judges, and Stanley Naismith, Deputy Section Registrar, Having deliberated in private on 1 February 2005 and 7 March 2006, Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date: 1. The case originated in an application (No. 13716/02) against Ukraine lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") by a Ukrainian national, Mr Anatoliy Yosypovych Sukhovetskyy ("the applicant"), on 5 March 2002. 2. The Ukrainian Government ("the Government") were represented by their Agent, Ms Zoryana Bortnovska. 3. The applicant alleged that the requirement to pay an electoral deposit amounted, in the circumstances of his case, to a violation of Article 3 of Protocol No. 1, taken alone and in conjunction with Article 14 of the Convention. 4. The application was allocated to the Second Section of the Court (Rule 52 § 1 of the Rules of Court). Within that Section, the Chamber that would consider the case (Article 27 § 1 of the Convention) was constituted as provided in Rule 26 § 1. 5. By a decision of 1 February 2005, the Chamber declared the application partly admissible. 6. The applicant and the Government each filed observations on the merits (Rule 59 § 1). 7. The applicant was born in 1939 and lives in the village of Agronomichne, Vinnitsa region. 8. On 30 January 2002 the electoral commission of constituency No. 11 refused to register the applicant as a candidate in the parliamentary elections on account of his failure to pay the electoral deposit, the amount of which was sixty times the tax-free monthly income <*> (1,041 Ukrainian hryvnias (UAH) <**>). On 8 February 2002 the Central Electoral Commission upheld this decision, noting, inter alia, that the applicant had submitted all the relevant documents to the local electoral commission, but had failed to pay the electoral deposit as required by the Parliamentary Elections Act of 18 October 2001. --- <*> At the material time the amount of the tax-free monthly income (UAH 17) was fixed by Presidential Decree No. 519/94 of 13 September 1994, and constituted a fictional rate used for determining wages, taxes, fines, etc. <**> Approximately 160 euros (EUR). 9. The applicant challenged these decisions before the Supreme Court, stating that he was unable to pay the deposit as his annual income (approximately UAH 960 <*>) was less than this sum. --- <*> Approximately EUR 140. 10. By a judgment of 15 February 2002, the Supreme Court dismissed the applicant's complaint. In particular, the court found that the applicant was free to stand as a candidate for parliamentary elections on condition that he pay the electoral deposit. The court also referred to the Ukrainian Constitutional Court's decision of 30 January 2002 which stated that the deposit requirement complied with the Constitution. 11. The relevant Articles of the Constitution provide as follows: Article 24 "...There shall be no privileges or restrictions based on... political... and other beliefs..., [or] property status..." Article 76 "...A citizen of Ukraine who has attained the age of 21 on the date of elections has the right to vote and, if that citizen has resided in the territory of Ukraine for the previous five years, may become a member of the national parliament..." 12. Section 8 (1) of the Act as worded at the material time established that a Ukrainian citizen who had reached the age of 21 by the date of the elections, had been resident in Ukraine for the last five years before the elections and was entitled to vote was eligible to stand for election to Parliament. 13. Under section 38 (2) of the Act, a Ukrainian citizen who was eligible for election to Parliament could put forward his or her own candidature by lodging an application with the competent district electoral commission. 14. Pursuant to section 43 (1) and (2), at the material time a party or block of parties, and independent candidates, were required to pay, respectively, an electoral deposit of 15,000 times <*> and 60 times the tax-free monthly income. The deposits were returned to successful candidates and parties (that is, parties which received at least 4% of the national vote) and money deposited by unsuccessful candidates and parties was forfeited. --- <*> UAH 255,000; approximately EUR 42,300. 15. Section 51 provided for State funding of part of the expenses incurred by registered candidates during an electoral campaign. Candidates had equal access to State funding. 16. According to section 52, the competent district electoral commissions were to print 2,000 copies of electoral posters for each registered candidate, the cost being borne by the State budget. 17. Under section 54, State-run local television and radio broadcasting companies were to provide each registered candidate with ten minutes of free air-time to present their programme to the electors. The cost was borne by the State budget. 18. On 1 October 2005 Parliament amended the Act, replacing the mixed proportional/majority electoral system with party-list proportional representation. 19. Proceedings were initiated before the Constitutional Court following a constitutional petition (конституцiйне подання) by sixty-three members of parliament, who challenged section 43 of the 2001 Act on the ground that it established a property qualification, which discriminated against less successful citizens and was contrary to Article 24 of the Constitution. The Speaker of Parliament and the President of Ukraine submitted observations on the issue. The Speaker upheld the disputed provision in principle, but expressed his concern as to the actual amount of the required deposit. The President indicated that he had vetoed the original bill during its passage through Parliament on the ground that the proposed amount was excessive. According to the President, once the deposit had been substantially lowered, this measure ceased to violate human rights and freedoms. 20. The Constitutional Court held that the electoral deposit was not a direct or indirect limitation of the right to stand for election, since it did not predetermine the citizen's right to elect or be elected. The deposit was no more than a precondition for the candidate's registration by the electoral commission. All candidates had to pay the same amount, irrespective of their financial situation, and thus it could not be considered discriminatory on grounds of property. The electoral deposit was intended both to encourage a responsible attitude towards elections on the part of potential candidates and to prevent an abuse of electoral rights. Moreover, it was aimed at preventing excessive or unreasonable expenditure of the State funds allocated to cover candidates' costs. 21. The Constitutional Court also indicated that establishment of the actual amount of the deposit fell within the discretionary powers of the political authorities and was thus outside its jurisdiction. 22. The electoral commission of the single-member constituency No. 11 registered twenty candidates for the 2002 parliamentary elections (two subsequently withdrew), twelve of whom were independent candidates, including two professors and a doctor who worked in a public hospital. 23. The electoral laws of at least fourteen member States of the Council of Europe require deposits to be made by candidates for election, although in some this condition applies to electoral lists, not individual candidates. Several democratic States outside Europe have also introduced this requirement (see paragraphs 30 - 33 below). 24. The sum to be paid is calculated in various ways, for example, by multiplying certain amounts predetermined by law (such as the minimum wage in Armenia, the average wage in Lithuania) or by applying a fixed amount (as in Bulgaria). The actual sum for individual candidates currently varies from EUR 92 (Malta) to EUR 2,600 (Bulgaria). 25. Although registered candidates usually receive various forms of support from public funds (free television air-time, postal services, premises for meetings, etc.), this is not always the case. 26. Deposits are normally refunded if the candidate obtains a certain percentage of the votes cast. Only the laws of Ukraine, Turkey and Lithuania provide that the deposit is forfeited if the candidate does not actually win a seat. 27. In the Redmond case (Redmond v. Minister for the Environment [2001] IEHC 128), the plaintiff argued before the Irish High Court that, since he was unemployed and had virtually no financial resources, he was unable to pay the deposit required for national parliamentary elections and European elections (300 and 1,000 Irish pounds respectively). In his judgment (at paragraph 80), Mr Justice Herbert summarised eight reasons which had been put forward to justify a deposit system or some equivalent filter: "1. Excessively... large numbers of citizens offering themselves for election to membership of {Dail} Eireann would undermine the democratic nature of the State. 2. The presence of a large number of names on a ballot paper would serve to confuse the electorate. 3. Voters would be likely to make a choice before reading a long list of candidates to the end and this would not serve democracy. 4. The more unsuccessful candidates there are in an election the more difficult it is to achieve proportional representation so that a major... increase in the number of candidates would serve to undermine the proportional representation single transferable vote system of election mandated by Article 16, section 2, subsection (5) of the Constitution. 5. The greater the number of unsuccessful candidates the more difficult it becomes for voters to predict the outcome of the election so that their ability to properly manage their vote is lost or impaired. 6. The counting of votes would take longer as the numbers of candidates increased and with more candidates there was a greater scope for more and longer recounts. 7. With many candidates seeking to persuade the electorate within the maximum period of 30 days allowed by Article 16, section 3, subsection (2) of the Constitution, election campaigns would become disruptive and the electorate could become confused or apathetic. 8. The process of nomination, delivering nominations, and ruling on the validity of nominations would become overwhelmed if large numbers of candidates were to stand for election." 28. Mr Justice Herbert went on to hold that the deposit system discriminated against persons of reduced means and was thus an attack on their human dignity. Having considered the justifications above, he nevertheless concluded that there was no real evidence that abolishing the deposit system would cause such serious disruption, as those arguments were based on surmise. In conclusion, he ruled that, in the absence of some alternative route to the ballot paper, the deposit system was unjust, unreasonable and arbitrary. 29. The following year, the deposit system was replaced by a nomination and signatures system. 30. In Figueroa v. Canada (Attorney-General), the plaintiff, leader of the Communist Party of Canada, challenged various aspects of Canadian electoral law on the ground that they allegedly discriminated against small, unrepresented parties such as his. 31. In the Ontario Court of Justice, Justice Molloy invalidated the existing deposit rule, according to which the 1,000 Canadian dollars (CAD) required from election candidates was only refunded in full to those who obtained more than 10% of the votes cast. Those who obtained less received only CAD 500 of the original deposit. The judge found this to be in violation of section 3 of the Charter of Rights and Freedoms (active and passive voting rights), and recommended the full reimbursement of the deposit irrespective of the candidate's score. 32. Before the Ontario Court of Appeal, Justice Doherty did not accept the lower court's equation of fairness with strict equality of treatment in the matter of electoral law. He held that the essential purpose of section 3 of the Charter was to guarantee the right to effective representation, rather than ensuring absolute parity. Equal treatment was an important consideration, but not the only one. 33. In the third periodic report of Mauritius <*>, the Mauritian delegation stated: --- <*> Presented to the United Nations Human Rights Committee at its 1478th meeting (CCPR/C/64/Add.12). "With reference to the recent case in which a political organisation had contested the amount by which electoral deposits had been raised, the Supreme Court had decided that the size of the increase would prevent people from standing for election and was therefore unconstitutional. The Government had originally amended the law to stop people from standing for frivolous reasons and obtaining large amounts of air-time in exchange for a very modest deposit. In the wake of the Supreme Court ruling, electoral deposits had reverted to the previous amount of 250 rupees." 34. A political debate concerning the electoral deposit is currently under way in the United Kingdom. 35. The deposit was first introduced in 1918 in the Representation of the People Act, and fixed at 150 pounds sterling (GBP). The refund threshold was one-eighth of the votes cast. The Representation of the People Act 1985 reduced the threshold to 5%, but increased the deposit to GBP 500. 36. In 2003 the Electoral Commission, concerned by growing political absenteeism in the United Kingdom, published a report entitled "Voting for change", in which, inter alia, it advocated the abolition of the deposit system. The Commission considered that this requirement clearly disadvantaged small parties and independent candidates (for example, the Green Party lost all of its deposits in the 1992 and 1997 parliamentary elections). 37. The government did not support this proposal, considering that the elimination of the deposit would allow anyone to stand for election and gain access, for instance, to free leafleting, without any proper safeguards or deterrent. This could lead to a proliferation of candidates causing administrative complexity and frivolous candidatures <*>. Instead it proposed to simplify the system of deposits (keeping the deposit for parliamentary elections at GBP 500) and to reduce the refund threshold to 2% of votes cast. In 2005 a bill to this effect was put before Parliament (SN/SG/3779). --- <*> The Government's Response to the Electoral Commission's report: Voting for change, December 2004. 38. The relevant part of the Code of Good Practice in Electoral Matters <*> provides: --- <*> Adopted by the Venice Commission at its 51st plenary session (5 - 6 July 2002) (CDL-AD (2002)023) "Principle I.1.3. Submission of candidatures ... vi. If a deposit is required, it must be refundable should the candidate or party exceed a certain score; the sum and the score requested should not be excessive." 39. The Venice Commission has offered expert evaluations of the electoral laws of many Council of Europe member States. The issue of electoral deposits was one of the Commission's concerns when assessing the draft amendments to the Armenian Electoral Code. The draft joint opinion of the Venice Commission and the Office for Democratic Institutions and Human Rights of the Organisation for Security and Co-operation in Europe (the OSCE/ODIHR) <*> stated: --- <*> Version of 19 April 2005 (CDL-EL (2005)010). "20. The draft amendments eliminate the requirement of collecting signatures supporting a candidate's nomination and raise the amounts of electoral deposits. This is acceptable in principle. However, the draft (amendments to Articles 71 (1), 101 (1) (1) and 108 (2)), would raise the electoral deposits significantly (in case of presidential elections, from 5,000 to 8,000 [times the minimum salary]; in case of proportional elections, from 2,500 to 4,000 and in case of majority elections from 100 to 150 times the minimum salary). It is recommended that these increased deposit amounts be reconsidered, as it is not apparent that the existing deposit amounts are insufficient to deter frivolous candidates. An unreasonably high electoral deposit also presents a problem under international and European standards. It is an established principle that wrongful discrimination includes discrimination against a person on the basis of social or property status. Thus, the amount of an electoral deposit must be considered carefully to ensure that it does not prevent the candidacy of a serious candidate who happens to be economically disadvantaged." 40. However, as the Armenian authorities followed the Commission's recommendations, electoral deposits ceased to be a matter of concern for international experts. The Final Opinion on the Amendments to the Electoral Code of the Republic of Armenia <*> contained the following passage: --- <*> Adopted by the Council for Democratic Elections at its 14th meeting on 20 October 2005 and the Venice Commission at its 64th plenary session on 21 - 22 October 2005 (CDL-AD(2005)027). "17. The amendments eliminate the requirement of collecting signatures supporting a candidate's nomination. This is acceptable in principle. Contrary to the various previous drafts, the deposits are not raised in the amended Code (Articles 71 (1), 101 (1) (1) and 108 (2)), and remain the same as in previous elections, e.g. in case of presidential elections, at 5,000; in case of proportional elections, at 2,500; and in case of majority elections at 100 times the minimum salary. This corresponds to the previous Venice Commission and OSCE/ODIHR recommendations. Absent evidence of high numbers of potential frivolous candidates, such deposits seem reasonable." 41. In General Comment No. 25 (57), adopted by the United Nations Human Rights Committee under Article 40 § 4 of the International Covenant on Civil and Political Rights, dated 12 July 1996, the Committee referred briefly to the issue of election fees or deposits in the following terms: "16....Conditions relating to nomination dates, fees or deposits should be reasonable and not discriminatory." 42. In its Concluding Observations on the report of the United States of America <*>, the Committee commented on the broader (but related) issue of the substantial financial investment required of election candidates in the United States: --- <*> Adopted at the 1413th meeting (fifty-third session), 6 April 1995 (CCPR/C/79/Add.50). "289. The Committee welcomes the significant efforts made in ensuring to everyone the right to vote but is concerned at the considerable financial costs that adversely affect the right of persons to be candidates at elections." 43. The applicant complained that he had been disenfranchised. He relied on Article 3 of Protocol No. 1, which provides: "The High Contracting Parties undertake to hold free elections at reasonable intervals by secret ballot, under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature." 44. The Government submitted that under Article 3 of Protocol No. 1 the right to vote was not absolute and that a wide margin of appreciation was to be accorded to Contracting States in determining the conditions under which electoral rights were exercised. 45. The Government maintained that the electoral deposit pursued the interrelated aims of enhancing the responsibility of those standing for election and confining elections to serious candidates, and thus preventing the unreasonable outlay of public funds. They referred in the latter respect to the campaign facilities provided, at public expense, to registered candidates (production of electoral posters, free air-time on local broadcasting media, etc.). 46. The Government also stressed that all candidates had to pay the same amount irrespective of their financial situation. Furthermore, similar provisions existed in the electoral laws of other Contracting States. 47. The amount of the deposit could not be considered excessive, in that the average annual income in Ukraine was UAH 2,445.90 in 2001 and UAH 2,938 in 2002 <*> (the method of calculation included under-age children; thus, the average income of eligible persons, that is, persons over 21 years of age, was certainly much higher). --- <*> EUR 413 and EUR 497 respectively. 48. With regard to the applicant's personal situation, if he had had any faith in his chances of being elected he could have taken out a bank loan or mortgaged a flat he owned in order to raise the required amount. 49. The applicant submitted that any limitation of the right set out in Article 3 of Protocol No. 1 impaired the conduct of free elections. He maintained that the amount of the deposit at the material time deprived 80% of the population of Ukraine, who lived below the poverty line, of the possibility of standing for election. (He provided no statistical or other data to support this statement, however.) Thus, in the applicant's opinion, this measure was disproportionate to the aims pursued. In his particular situation, given his low income, he was unable to meet the cost of the deposit, which had effectively eliminated his chances of becoming a candidate in elections. 50. The Court reiterates that the rights to vote and stand for election are implicit in Article 3 of Protocol No. 1. However, the rights bestowed by Article 3 of Protocol No. 1 are not absolute. There is room for implied limitations and Contracting States must be given a wide margin of appreciation in this sphere (see Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, 2 March 1987, § 52, Series A No. 113, and Py v. France, No. 66289/01, § 46, ECHR 2005-I). 51. The member States have broad latitude to establish constitutional rules on the status of members of parliament. In particular, the Court has accepted that stricter requirements may be imposed on the eligibility to stand for election to parliament, as distinguished from voting eligibility (see Melnychenko v. Ukraine, No. 17707/02, § 57, ECHR 2004-X). Although they have a common origin in the need to ensure both the independence of elected representatives and the freedom of electors, these requirements vary in accordance with the historical and political factors specific to each State. The multiplicity of situations provided for in the constitutions and electoral legislation of numerous member States of the Council of Europe shows the diversity of possible approaches in this area. For the purposes of Article 3, any electoral legislation must be assessed in the light of the political evolution of the country concerned, so that features that would be unacceptable in the context of one system may be justified in the context of another (see Podkolzina v. Latvia, No. 46726/99, § 33, ECHR 2002-II). 52. It is, however, for the Court to determine in the last resort whether the requirements of Article 3 of Protocol No. 1 have been complied with; it has to satisfy itself that the conditions do not curtail the rights in question to such an extent as to impair their very essence and deprive them of their effectiveness; that they are imposed in pursuit of a legitimate aim; and that the means employed are not disproportionate (see Labita v. Italy [GC], No. 26772/95, § 201, ECHR 2000-IV). Any departure from the principle of universal suffrage risks undermining the democratic validity of the legislature thus elected and the laws which it promulgates. Exclusion of any groups or categories of the general population must accordingly be reconcilable with the underlying purposes of Article 3 of Protocol No. 1 (see Hirst v. the United Kingdom (No. 2) [GC], No. 74025/01, § 62, ECHR 2005-IX). 53. The present case concerns the electoral deposit payable by a person wishing to stand for parliamentary elections. 54. The former European Commission of Human Rights considered deposit restrictions on three occasions. In the early case of {Tete} v. France (No. 11123/84, Commission decision of 9 December 1987, Decisions and Reports (DR) 54, p. 52), the Commission examined a complaint by Green Party activists that their electoral list was discriminated against during elections to the European Parliament by the French legislative provision setting a 5% threshold of votes cast for obtaining a refund of the 100,000 French francs (FRF) deposit. The Commission dismissed this complaint as manifestly ill-founded. It considered that the measure pursued the legitimate aim of encouraging the development of sufficiently representative political movements and, bearing in mind the State's margin of appreciation, was not unreasonable or disproportionate. In a more recent decision in {Andre} v. France (No. 27759/95, Commission decision of 18 October 1995, unreported), the Commission, referring to its findings in {Tete}, dismissed the application in question, which had attempted to challenge the deposit restriction on the ground that candidates from a list of disadvantaged people (unemployed persons, vagrants and invalids) could not afford to pay the required amount. 55. On the same grounds, the Commission dismissed a complaint concerning an electoral deposit required in French parliamentary elections (see Desmeules v. France, No. 12897/87, Commission decision of 3 December 1990, DR 67, p. 166). It indicated, inter alia, that the impugned provision had its counterpart in other European jurisdictions and that it was not established, or even alleged, that the FRF 8,000 deposit constituted an intolerable burden for the list of candidates headed by the applicant. 56. The Court, however, has never expressed its opinion on this particular point. 57. Turning to the circumstances of the present case, the Court observes that the applicant was refused registration as a candidate in the 2002 parliamentary elections on the sole ground of his failure to pay an electoral deposit of UAH 1,041. The applicant claimed that he was unable to meet this requirement, given that his annual income was approximately UAH 960. 58. The Government did not challenge this claim. The Court, therefore, finds it established that the applicant was unable to raise the required amount from his own income. 59. The Court notes that the parties do not dispute the applicability of Article 3 of Protocol No. 1 or the fact that the measure complained of by the applicant interfered with his electoral rights. 60. The Court will therefore determine whether the impugned measure pursued a legitimate aim in a proportionate manner having regard to the principles identified above. (a) Legitimate aim 61. The Court notes that the deposit requirement for electoral candidates is not unique to Ukraine. The electoral laws of a number of member States provide for such a measure in order to discourage frivolous candidatures. Moreover, the Venice Commission regarded this aim as legitimate and the deposit requirement as, in principle, an acceptable device for achieving it (see paragraphs 38 - 39 above). The State's participation in the campaign costs of registered candidates, intended to ensure a level playing field for the candidates, is another relevant factor. 62. The Court reiterates that, unlike certain other provisions of the Convention, Article 3 of Protocol No. 1 does not specify or limit the aim which a measure must pursue. A wider range of purposes may therefore be compatible with this Article (see Podkolzina, cited above, § 34). Accordingly, regard being had to the respondent State's margin of appreciation, the Court concludes that the disputed measure pursued the legitimate aim of guaranteeing the right to effective, streamlined representation by enhancing the responsibility of those standing for election and confining elections to serious candidates, whilst avoiding the unreasonable outlay of public funds. (b) Proportionality 63. The Court repeats that the case concerns the way in which the applicant's right to stand for election was curtailed by the obligation to pay an electoral deposit which was non-refundable to unsuccessful candidates. The Court notes that the introduction of the deposit was a general measure not specifically addressed to the applicant in this case, although it had obvious consequences for him and other persons in a similar situation. 64. The Court has dealt with cases involving other general measures affecting electoral rights. It has found violations of Article 3 of Protocol No. 1 where blanket denials existed, preventing categories of voters from expressing their opinion in the choice of members of parliament, and where the authorities had failed or were reluctant to investigate and, if need be, to remedy the situation. Thus, in Matthews and Aziz, the applicants (as a resident of Gibraltar and a member of the Turkish-Cypriot community living in the government-controlled area of Cyprus respectively) had no right to vote in the elections to the European Parliament or the Cypriot House of Representatives due to legislative lacunae (see Matthews v. the United Kingdom [GC], No. 24833/94, § 64, ECHR 1999-I, and Aziz v. Cyprus, No. 69949/01, § 29, ECHR 2004-V). In Hirst, the violation was provoked by the general ban on voting rights for convicted prisoners (see Hirst, cited above, §§ 79 - 82). 65. Unlike in the aforementioned cases, the impugned measure has been the subject of considerable parliamentary scrutiny. There was a serious debate on electoral deposits in the Ukrainian parliament before the legislation was adopted. In fixing the amount of the deposit, Parliament sought, inter alia, to weigh up the competing interests of deterring frivolous candidatures against that of ensuring universal franchise. Moreover, the fact that a petition to the Constitutional Court was signed by sixty-three members of parliament and that the Speaker also expressed certain reservations indicates the importance of the debate and its controversial nature (see paragraph 19 above). 66. The Court notes that the measure was also subjected to judicial scrutiny: it was challenged before the Constitutional Court on essentially the same grounds as those expressed in the present application. The Constitutional Court examined the basis for the deposit, which was intended to encourage a responsible attitude towards elections on the part of potential candidates and to prevent an abuse of electoral rights. It held that this restriction was neither unconstitutional nor discriminatory, since it did not predetermine the citizen's right to vote or stand for election but served exclusively as a precondition for the candidate's registration and was applied in a similar manner to all persons seeking to register as candidates. Moreover, quite apart from the electoral issues, other constitutionally valid concerns, such as the need to prevent excessive or unreasonable expenditure from the State budget, served as justification for the measure in question. 67. The Court observes that the policy behind the impugned measure required the State to strike a delicate balance between conflicting interests: on the one hand, deterring frivolous candidates whatever their social standing, and, on the other, allowing the registration of serious candidates, including those who happen to be economically disadvantaged. The Court is satisfied that the electoral deposit system adopted at the material time by the Ukrainian political institutions was an acceptable compromise between these competing interests and, following its enactment, remained the subject of careful consideration by the domestic legislature and judiciary in the light of modern-day conditions (compare and contrast Hirst, cited above, §§ 79 - 80). 68. The Court also recalls the subsidiary role of the Convention. The national authorities are, in principle, better placed than an international court to evaluate local needs and conditions. In matters of general policy, on which opinions within a democratic society may reasonably differ, the role of the domestic policy-maker should be given special weight (see Hatton and Others v. the United Kingdom [GC], No. 36022/97, § 97, ECHR 2003-VIII). Moreover, as observed above, the Court has stated on many occasions that States enjoy a wide margin of appreciation in the field of electoral legislation, so that even a system which fixes a relatively high threshold, for example, as regards the number of signatures required to stand for election or a minimum percentage of votes cast nationally to qualify for a local seat, may be deemed compatible with Article 3 of Protocol No. 1 (see {Federacion} Nacionalista Canaria v. Spain (dec.), No. 56618/00, ECHR 2001-VI). 69. This margin of appreciation, however, goes hand in hand with European supervision. The Court must therefore ascertain whether the discretion afforded to Ukraine was overstepped, in other words, whether the introduction of the deposit curtailed the applicant's electoral rights to such an extent as to impair their very essence and deprive them of their effectiveness. 70. It is to be noted in this respect that, among European jurisdictions, the amount of the deposit required under Ukrainian law is one of the lowest. As regards the correlation between the deposit and a citizen's income, the Court notes that, when assessing the Electoral Code of Armenia (a country with an economic situation comparable to that of Ukraine), the Venice Commission in its report of 22 October 2005 found the considerably higher deposit fixed by Armenian law to be reasonable (see paragraph 40 above). 71. The Court finds it important to note that, out of the twenty candidates registered to run in the applicant's electoral district, twelve were independent (see paragraph 22 above), including two professors and a public-sector medical doctor (professions with traditionally low salaries in Ukraine), whose potential to collect the required sum relying solely on their personal incomes appears questionable. Moreover, an increase in electoral costs is a common feature of modern democracies (see paragraph 42 above), so that even relatively well-off candidates in Ukraine and elsewhere in Europe must normally seek external funding for a successful electoral campaign. 72. The Court notes that the forfeiture of the deposit in the event of failure to win a seat is a relatively rare provision in European electoral systems. However, in view of the relatively low amount of the sum involved, the electoral campaign services provided by the State (see paragraphs 15 - 17 above), and the other burdensome costs of organising elections which such deposits may help to allay, the Court does not find the measure arbitrary or falling outside the State's wide margin of appreciation. 73. The Court concludes, therefore, that the deposit required of the applicant cannot be considered to have been excessive or such as to constitute an insurmountable administrative or financial barrier for a determined candidate wishing to enter the electoral race, and even less an obstacle to the emergence of sufficiently representative political currents or an interference with the principle of pluralism. 74. There has accordingly been no violation of Article 3 of Protocol No. 1. 75. The applicant complained of discrimination contrary to Article 14 of the Convention which provides as follows: "The enjoyment of the rights and freedoms set forth in [the] Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status." 76. However, the Court notes that the applicant relies on the same arguments which he made in respect of his complaint under Article 3 of Protocol No. 1 taken alone. In the light of its considerations and conclusions above (see paragraphs 62 - 74), the Court does not consider it necessary to examine separately the discrimination claim. 1. Holds that there has been no violation of Article 3 of Protocol No. 1; 2. Holds that there is no need to examine separately the applicant's complaint under Article 14 of the Convention taken in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1. Done in English, and notified in writing on 28 March 2006, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.
Jean-Paul COSTA
President Stanley NAISMITH
Deputy Registrar
---