Письмо Рослесхоза от 16.09.2014 № ВЛ-03-54/11079

«О защите прав и законных интересов Российской Федерации на земли лесного фонда»

(вместе с «Информацией по итогам обобщения и анализа судебной практики по вопросу защиты прав и законных интересов Российской Федерации на земли лесного фонда»)

МИНИСТЕРСТВО ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ЭКОЛОГИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА

ПИСЬМО от 16 сентября 2014 г. № ВЛ-03-54/11079

О ЗАЩИТЕ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ЗЕМЛИ ЛЕСНОГО ФОНДА

В связи с поступающими многочисленными обращениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о выявленных фактах незаконного использования и распоряжения землями лесного фонда, а также с увеличением числа судебных процессов, связанных с постановкой лесных участков на государственный кадастровый учет, Федеральным агентством лесного хозяйства проведен анализ судебной практики и проработан вопрос защиты прав и законных интересов Российской Федерации на земли лесного фонда (информация прилагается).

Рослесхоз просит направить указанную информацию в органы, уполномоченные в области лесных отношений, а также в органы, осуществляющие федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), для использования в работе.

На основании статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность). Отнесение государственного имущества к федеральной собственности осуществляется в порядке, установленном законом.

В силу статьи 17 Земельного кодекса Российской Федерации в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами.

Статья 8 Лесного кодекса Российской Федерации устанавливает, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Таким образом, право собственности Российской Федерации на земли лесного фонда признано в силу закона, а не в силу осуществления самой процедуры государственной регистрации такого права.

В связи с указанием органами государственной власти субъектов Российской Федерации в своих обращениях на отказ судов в принятии материалов лесоустройства в качестве доказательства отнесения спорных земельных участков к землям лесного фонда Федеральное агентство лесного хозяйства считает необходимым отметить следующее.

На основании статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли, отнесенные к соответствующей категории, должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Часть 2 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; государственном кадастре недвижимости; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Между тем по смыслу части 2 этой же статьи данные документы лишь фиксируют категорию земель, но не определяют ее. Содержащиеся в названных документах сведения о категории земельного участка в случае возникновения соответствующего спора могут быть изменены. При этом следует руководствоваться частью 5 статьи 14 Федеральное закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», согласно которой земельные участки, расположенные вне границ населенных пунктов, подлежат отнесению к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Границы земель лесного фонда лесных участков, их площадь, иные количественные и качественные характеристики, целевое назначение и вид разрешенного использования определяются в лесоустроительной проектной документации (части 1, 3 статьи 6, статьи 7, 67 - 69 Лесного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, отнесение земельного участка к землям лесного фонда осуществляется на основе разработанной в отношении такого участка лесоустроительной проектной документации, которая подтверждает фактическое использование данного участка для ведения лесного хозяйства (постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 апреля 2014 года по делам № № А82-6386/2008, А82-9044/2013, А82-9047/2013, А82-9048/2013, от 14 апреля 2014 года по делу № А82-9045/2013, от 15 апреля 2014 года по делу № А82-9046/2013).

Документированная информация о составе земель лесного фонда, о лесных участках, о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов содержится в государственном лесном реестре (часть 2 статьи 91 Лесного кодекса Российской Федерации). При этом в соответствии с требованиями приказа Минприроды России от 11 ноября 2013 года № 496 «Об утверждении Перечня, форм и порядка подготовки документов, на основании которых осуществляется внесение документированной информации в государственный лесной реестр и ее изменение» основанием для внесения документированной информации в государственный лесной реестр являются материалы лесоустройства.

Учитывая изложенное, доказательствами, подтверждающими отнесение спорного земельного участка к землям лесного фонда, помимо свидетельства о государственной регистрации права собственности Российской Федерации, является информация из государственного лесного реестра в виде надлежаще заверенных выписок из таксационных описаний, копий лесоустроительных планшетов, планов лесных насаждений, карт-схем лесничеств, являющихся первичными источниками информации об отнесении земельного участка к лесному фонду.

В целях защиты прав и законных интересов Российской Федерации по спорам, связанным с постановкой земель лесного фонда на государственный кадастровый учет, Федеральное агентство лесного хозяйства обращает внимание на то, что особенности учета лесных участков в составе земель лесного фонда установлены статьями 4.1, 4.2, 4.4 Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», а также частью 6 статьи 47 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

Таким образом, если спорный земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет с указанием иной категории земель, чем земли лесного фонда, руководствоваться исключительно данными государственного кадастра недвижимости представляется необоснованным, что обусловлено вышеприведенными нормами федерального законодательства, согласно которым лесные участки в составе земель лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, признаются ранее учтенными объектами недвижимости (определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 сентября 2013 года № ВАС-11792/13).

Согласно частям 2, 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также иных предусмотренных данным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом. Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных указанным федеральным законом сведений о недвижимом имуществе.

Согласно указанным нормам государственный кадастровый учет земельного участка подтверждает лишь факт индивидуализации объекта гражданских прав и не порождает в отношении него прав и обязанностей.

Учитывая изложенное, сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, не являются бесспорным доказательством отнесения земель к определенной категории, так как они могут быть изменены по заявлению лиц, обладающих полномочиями в соответствии со статьей 20 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Данная позиция подтверждена судебной практикой, в частности, судебными актами Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 апреля 2014 года по делам № № А82-9048/2013, А82-9044/2013, А82-9920/2013.

В случае двойного учета одного земельного участка подтверждением отнесения такого участка к землям лесного фонда в судебном порядке может служить альбом картографических материалов о пересечении земель лесного фонда с землями иных категорий, сформированный в ходе выполнения работ по землеустройству и землепользованию в рамках государственных контрактов по постановке земель лесного фонда на государственный кадастровый учет, а также заключение о картографическом размещении указанного земельного участка относительно земель лесного фонда.

Отмечается, что в случае предоставления указанных доказательств в суд, такие документы должны отвечать принципу достоверности, то есть должны быть подписаны уполномоченным лицом, прошиты, пронумерованы, скреплены печатью.

Кроме того, Федеральное агентство лесного хозяйства информирует о принятом Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановлении от 24 июня 2014 г. № 4890/14.

Согласно позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, поскольку все лесные участки в составе земель лесного фонда со статусом ранее учтенных не имеют площади и границ, определенных в соответствии с кадастровым законодательством, в постановке на государственный кадастровый учет образуемых из них участков с надлежащим описанием границ путем раздела исходного земельного участка и сохранением его в измененных границах не может быть отказано на том основании, что исходный лесной земельный участок прошел кадастровый учет исключительно в виде записи в государственном кадастре недвижимости.

При этом исходный земельный участок сохраняет свой государственный кадастровый номер, его декларативная площадь уменьшается на точно установленную площадь образуемого земельного участка, а изменения описания местоположения границ исходного участка не происходит по причине их отсутствия в государственном кадастре недвижимости.

Также Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отметил, что ранее учтенные лесные участки необходимо ставить на государственный кадастровый учет по мере проведения государственных кадастровых работ, отсекая все спорные площади для целей отдельных судебных и внесудебных разбирательств. При этом должны приниматься во внимание материалы лесоустройства и такая их часть, как проектирование лесных участков под будущее или существующее целевое назначение (статьи 67 - 70 Лесного кодекса Российской Федерации).

Кроме того, в целях повышения эффективности правовой защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов Российской Федерации на земли лесного фонда Федеральное агентство лесного хозяйства информирует о необходимости выбора надлежащего способа защиты гражданских прав и существующем разграничении полномочий органов власти.

Статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрены способы защиты гражданских прав. При этом избираемый способ защиты должен привести к восстановлению нарушенных или оспариваемых прав.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 52 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее — Постановление № 10/22), оспаривание зарегистрированного права на недвижимое имущество осуществляется путем предъявления исков, решения по которым являются основанием для внесения записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. К таким решениям, в частности, относятся судебные акты, в резолютивной части которых решен вопрос о наличии или отсутствии права, о возврате имущества во владение собственника, о применении последствий недействительности сделки в виде возврата недвижимого имущества одной из сторон сделки. В случаях, когда запись в Едином государственном реестре прав нарушает право истца, которое не может быть защищено путем признания права или истребования имущества из чужого незаконного владения, оспаривание зарегистрированного права может быть осуществлено путем предъявления иска о признании права отсутствующим.

При этом иск о признании зарегистрированного права или обременения отсутствующим является исключительным способом защиты, который подлежит применению лишь тогда, когда нарушенное право не может быть защищено посредством предъявления специальных исков, предусмотренных гражданским законодательством. Как разъяснено в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2012 года № 10288/12, целью иска о признании права отсутствующим является оспаривание зарегистрированного права или обременения другого лица, поэтому при таком оспаривании суд разрешает спор о гражданских правах на недвижимое имущество.

Ответчиком по иску, направленному на оспаривание зарегистрированного права или обременения, является лицо, за которым зарегистрировано спорное право или обременение. Ответчиками по иску, направленному на оспаривание прав или обременений, вытекающих из зарегистрированной сделки, являются ее стороны (пункт 53 Постановления № 10/22).

При этом соотношение правомочий собственника и обладателя ограниченного вещного права определяется правилами Гражданского кодекса Российской Федерации о соответствующем вещном праве.

Таким образом, при предъявлении иска о признании права собственности Российской Федерации на земли лесного фонда отсутствующим истец должен доказать наличие «конфликта» между указанными правами (правом собственности Российской Федерации и своим ограниченным вещным правом) и нарушения в связи с этим его прав и законных интересов.

Так, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в постановлении от 2 июля 2014 года по делу № А56-12581/2013 указал, что иск направлен на защиту права постоянного (бессрочного) пользования, которое является производным от права собственности. Вместе с тем, удовлетворяя требование общества о признании отсутствующим права собственности Российской Федерации на земельный участок, суды не определили собственника этого земельного участка, не отнесли его и к землям, собственность на которые не разграничена.

Указанным постановлением решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 9 октября 2013 года и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2014 года по делу № А56-12581/2013 отменены, дело направлено на новое рассмотрение.

Кроме того, в пункте 35 Постановления № 10/22 выражена правовая позиция, согласно которой, если имущество приобретено у лица, которое не имело право его отчуждать, собственник вправе обратиться с иском об истребовании имущества из незаконного владения приобретателя (статьи 301, 302 Гражданского кодекса Российской Федерации).

По мнению Федерального агентства лесного хозяйства, указанный способ защиты гражданских прав должен быть избран в случае неправомерного отчуждения земельных участков из состава земель лесного фонда по возмездным сделкам с одновременным признанием таких сделок недействительными.

При этом с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 10 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 ноября 2008 года № 126 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам, связанным с истребованием имущества из чужого незаконного владения», в случае выбытия земельного участка из состава земель лесного фонда помимо воли собственника — Российской Федерации, интересы лица, у которого такой земельный участок фактически находится в незаконном владении, вне зависимости от того, является оно добросовестным или недобросовестным приобретателем, защите не подлежат.

Указанная позиция подтверждена Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в определении от 2 декабря 2011 года № ВАС-15779/11.

Согласно статье 214 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Органы государственной власти от имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде.

Согласно Положению о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 432, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника в сфере управления имуществом Российской Федерации.

В силу Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Таким образом, правом на обращение в суд с исковыми требованиями о признании права или признании права отсутствующим, истребовании земельного участка из чужого незаконного владения обладает Росимущество (как непосредственно, так и через свои территориальные органы). Также в целях защиты прав и законных интересов Российской Федерации на земли лесного фонда с иском в суд вправе обращаться органы прокуратуры (например, о признании договора купли-продажи земельного участка, отнесенного к землям лесного фонда, недействительным).

В то же время на основании пункта 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 736, Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет рассмотрение проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов г. Москвы и г. Санкт-Петербурга, схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

Согласно статье 8 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов.

В свою очередь, установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, схемы территориального планирования муниципального района, отображающих границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования (статья 84 Земельного кодекса Российской Федерации).

Порядок подготовки и утверждения схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана городского округа, поселения определен статьями 20, 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Проект генерального плана, схемы территориального планирования подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в установленном порядке в случае, когда предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов, входящих в состав соответствующих городского округа, поселения, муниципального района, земельных участков из состава земель лесного фонда.

Несоблюдение установленной процедуры согласования с собственником земель лесного фонда — Российской Федерацией в лице Федерального агентства лесного хозяйства перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов при установлении либо изменении границ населенных пунктов влечет признание таких нормативных правовых актов не соответствующими требованиям федерального законодательства и недействующими, что подтверждается судебной практикой (определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 3 июля 2013 года № ВАС-8236/13).

Таким образом, в случае выявления незаконного включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда при утверждении или изменении генерального плана городского округа, поселения, схемы территориального планирования муниципального района право на обжалование таких документов территориального планирования принадлежит Федеральному агентству лесного хозяйства. Также с заявлением о признании документов территориального планирования недействующими вправе обращаться органы прокуратуры.

Учитывая изложенное, в случаях выявления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации фактов незаконного распоряжения землями лесного фонда и отсутствия правовых оснований для самостоятельного принятия мер в рамках исполнения переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, необходимо информировать соответствующий департамент лесного хозяйства по федеральному округу, территориальное управление Росимущества в субъекте Российской Федерации, органы прокуратуры.

---