Письмо ФАС России от 14.11.2022 № СП/103046/22

«О направлении практики по вопросам реформирования унитарных предприятий»

В целях единообразного применения антимонопольного законодательства при рассмотрении обращений органов власти и организаций, уполномоченных на создание унитарных предприятий, о выдаче заключения о соответствии создания унитарного предприятия либо изменения видов его деятельности антимонопольному законодательству в соответствии со статьями 35.2 и 35.3 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), а также при осуществлении антимонопольного контроля соблюдения пункта 11 части 1 статьи 15 и статьи 35.1 Закона о защите конкуренции, ФАС России направляет разъяснения по вопросам применения положений главы 7.1 Закона о защите конкуренции в части отнесения отдельных видов деятельности унитарных предприятий к исключениям, установленным частью 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции не допускается создание, в том числе путем реорганизации, унитарных предприятий или изменение видов их деятельности, за исключением случаев, перечисленных в указанной норме.

Таким образом, Закон о защите конкуренции определяет закрытый перечень исключений из общего запрета на деятельность унитарных предприятий.

При этом часть 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции указания на необходимость проведения оценки наличия или отсутствия конкуренции на товарном рынке в целях применения запретов, установленных положениями статьи 35.1 Закона о защите конкуренции, не содержит.

При решении вопроса о том, относится ли конкретный вид деятельности унитарного предприятия к исключениям, предусмотренным Законом о защите конкуренции, следует руководствоваться следующим.

1. Оказание услуг по погребению и содержанию кладбищ, организации похорон.

В соответствии с положениями Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее — Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона о погребении.

Частью 1 статьи 29 Закона о погребении установлено, что органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с положениями указанного закона возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

При этом Законом о погребении не предусматривается конкретная организационно-правовая форма создаваемой органом власти организации для целей выполнения функций специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Создание и осуществление деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в организационно-правовой форме муниципального унитарного предприятия не подпадает под исключения, предусмотренное частью 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции, в том числе пунктом 1 указанной нормы.

2. Осуществление унитарным предприятием пассажирских перевозок.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.07.2020 № 1148 «О случаях создания унитарных предприятий для осуществления отдельных видов деятельности» предусмотрена возможность создания унитарных предприятий для осуществления перевозки пассажиров городским наземным электрическим транспортом (трамваи, троллейбусы), метрополитеном и монорельсовым транспортом.

На основании пункта 1 части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции унитарное предприятие, осуществляющее вышеуказанные виды деятельности, подпадает под исключение, установленное пунктом 1 части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции, в связи с чем указанное предприятие может быть сохранено в действующей организационно-правовой форме после 01.01.2025.

При этом обращаем внимание, что в соответствии с частью 2 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции ограничения, предусмотренные указанной нормой закона в части запрета на деятельность унитарных предприятий на товарных рынках Российской Федерации, находящихся в состоянии конкуренции, в случаях, не предусмотренных частью 1 указанной статьи, если выручка унитарного предприятия от такой деятельности превышает десять процентов совокупной выручки унитарного предприятия за последний календарный год, не применяются к унитарным предприятиям в случаях, указанных в пунктах 1, 2 и 7 части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, в случае, если унитарное предприятие подпадает под исключение, предусмотренное пунктом 1 части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции, например, в случае осуществления перевозки пассажиров городским наземным электрическим транспортом (трамваи, троллейбусы), метрополитеном и монорельсовым транспортом, то ограничения, предусмотренные частью 2 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции, на него не распространяются.

В то же время осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом не отнесено к исключениям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции.

При этом выполнение унитарным автотранспортным предприятием мероприятий по устранению последствий чрезвычайной ситуации, недопущению угрозы нормальной жизнедеятельности населения, выражающиеся в предоставлении транспортных средств указанного муниципального унитарного предприятия для проведения эвакуационных мероприятий, по мнению ФАС России, не является основанием сохранения предприятия именно в существующей организационно-правовой форме.

Пунктом 13 Положения о функциональной подсистеме транспортного обеспечения ликвидации чрезвычайных ситуаций единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее — ФП ТО ЧС), утвержденного Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 20.09.2005 № 112, установлено, что для выполнения задач ФП ТО ЧС на основе заранее разработанных планов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и заключенных договоров привлекаются силы и средства организаций.

При этом требования к форме собственности и организационно-правовой форме привлекаемых организаций не установлены.

3. Деятельность по технической инвентаризации недвижимого имущества.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 13.10.1997 № 1301 «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации» функции по техническому учету жилищного фонда возлагаются на специализированные государственные и муниципальные организации технической инвентаризации — унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро.

В действовавшем до 2013 года Положении об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 04.12.2000 № 921, в рамках государственного технического учета, осуществляемого посредством технической инвентаризации, для каждого объекта капитального строительства бюро технической инвентаризации изготавливался технический паспорт.

В соответствии с частью 8 статьи 47 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности», постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 № 546 «О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства» нормативные правовые акты в сфере осуществления государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства с 2013 года не применяются.

Кроме того, в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 20.05.2013 № 271 «О признании утратившими силу отдельных приказов Минэкономразвития России» аккредитация Росреестром организаций технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства не требуется.

Учитывая изложенное, пункт 3 постановления Правительства Российской Федерации от 13.10.1997 № 1301 «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации», предусматривающий, что технический учет жилищного фонда возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации технической инвентаризации — унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро, также применению не подлежит.

Таким образом, деятельность по техническому учету жилищного фонда не подпадает под исключение, предусмотренное пунктом 1 части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции.

4. Деятельность в области мобилизационной подготовки и мобилизации.

Пунктом 2 части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции в качестве исключения из общего запрета на деятельность унитарных предприятий предусмотрено обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации, в области гражданской обороны.

Из приведенной нормы Закона о защите конкуренции следует, что для отнесения деятельности унитарного предприятия к вышеуказанному исключению необходимо исходить из функций федерального органа исполнительной власти, чью деятельность такое предприятие обеспечивает, а не из деятельности самого унитарного предприятия.

Сама по себе деятельность в области мобилизационной подготовки и мобилизации не отнесена к исключениям, предусмотренным частью 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции.

5. Обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям (пункт 4 части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции).

При рассмотрении вопроса о том, подпадает ли деятельность унитарного предприятия под вышеуказанное исключение, необходимо установить, относится ли такая деятельность к деятельности по обеспечению жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, руководствуясь в том числе постановлением Правительства Российской Федерации от 16.11.2021 № 1946, а также нормативными актами, в которых раскрывается понятие «обеспечение жизнедеятельности населения».

В частности, понятие «обеспечение жизнедеятельности населения» отражено в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), который устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и определяет государственные гарантии его осуществления.

В силу положений статьи 2 приведенного Федерального закона вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (аналогичная позиция изложена в апелляционном определении Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 14.01.2020 № АПЛ19-538 «Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2019 № АКПИ19-662»).

К таким сферам относятся вопросы местного значения, установленные в статьях 14 (вопросы местного значения городского, сельского поселения), 15 (вопросы местного значения муниципального района), 16 (вопросы местного значения муниципального, городского округа) Федерального закона № 131-ФЗ.

При этом при оценке деятельности государственных унитарных предприятий могут учитываться положения иных актов, регулирующих отношения, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения, в частности, Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (утрачивает силу с 01.01.2023 в связи с принятием Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 14.03.2022) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и других нормативных правовых актов.

Таким образом, в случае, если унитарное предприятие осуществляет деятельность по обеспечению жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, то на него не распространяются требования части 1 статьи Федерального закона от 27.12.2019 № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О государственных и муниципальных унитарных предприятиях“ и Федеральный закон „О защите конкуренции“.»

6. Осуществление деятельности в сфере культуры, искусства, кинематографии и сохранения культурных ценностей (пункт 5 части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с положениями статьи 3 Закона Российской Федерации от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (далее — Закон № 3612-1) и раздела III Указа Президента Российской Федерации от 24.12.2014 № 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики» культурной деятельностью признается деятельность по созданию, распространению, сохранению, освоению и популяризации культурных ценностей и предоставлению культурных благ, в том числе в области изобразительного искусства, кинематографии и средств массовой информации.

Статья 4 Закона № 3612-1 относит телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей к направлениям культурной деятельности.

В соответствии с разделом J Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 31.01.2014 № 14-ст (далее — ОКВЭД 2), деятельность в области телевизионного вещания, деятельность по производству кинофильмов, видеофильмов и телевизионных программ, а также деятельность в области радиовещания включены в самостоятельные группировки, которые отнесены к разделу деятельность в области информации и связи.

Вместе с тем, в соответствии с разделом R ОКВЭД 2 в группировки демонстрация кинофильмов (ОКВЭД 59.14), радио- и телевещание (ОКВЭД 60.1, 60.2) также включена деятельность в области культуры, организации досуга и развлечений.

Таким образом, в случае, если унитарное предприятие осуществляет деятельность в области телевизионного или радиовещания, то оно подпадает под исключение, предусмотренное пунктом 5 части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции и на него не распространяются требования части 1 статьи 3 Федерального закона от 27.12.2019 № 485-ФЗ в части осуществления деятельности в сфере культуры, искусства, кинематографии и сохранения культурных ценностей.

В то же время, принимая во внимание возможное наличие иных видов деятельности, необходимо учитывать, что в соответствии с частью 2 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции выручка предприятия от деятельности на товарных рынках в Российской Федерации, находящихся в состоянии конкуренции, не подпадающей под исключения, предусмотренные частью 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции, не должна превышать десять процентов совокупной выручки за последний календарный год.

---