Письмо Президента РФ от 21.07.1997 № Пр-1223

<О Земельном кодексе Российской Федерации>

21 июля 1997 года № Пр-1223

---

ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю Земельный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 11 июня 1997 года и одобренный Советом Федерации 3 июля 1997 года.

Земельный кодекс Российской Федерации (далее именуется Кодекс) содержит положения, которые противоречат Конституции Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации.

В ряде случаев в Кодексе регламентируются отношения, которые относятся к предмету регулирования не земельного законодательства Российской Федерации, а иных отраслей российского законодательства.

Обращает на себя внимание тот факт, что при работе над Кодексом проигнорированы рекомендации ведущих ученых в области земельного и гражданского права.

По своей структуре и форме изложения Кодекс не соответствует правилам юридической техники.

В целом Кодекс следует охарактеризовать как законодательный акт, не только грубо нарушающий конституционные права граждан и юридических лиц на землю, но и игнорирующий интересы государства в области использования и охраны земель.

Особо следует отметить, что Кодекс не согласуется со сложившейся в Российской Федерации системой правового регулирования.

Кодекс отличается слабой лингвистической и редакционной проработкой.

Указанные недостатки свидетельствуют о поспешности принятия одного из ключевых законодательных актов Российской Федерации, в котором затрагиваются важнейшие экономические, социальные и экологические проблемы.

Конкретные замечания заключаются в следующем.

В статье 1 Кодекса не столько определяются основные начала земельного законодательства, сколько значение земли, задачи земельного законодательства и принципы государственного управления в области охраны и использования земель. Не оспаривая целесообразности включения в Кодекс подобного рода положений, считаю необходимым изложить их в преамбуле и соответствующих статьях Кодекса. При этом следует обратить внимание на то, что в названных положениях подчеркивается лишь экономическое значение земель и ничего не говорится об их экологической и социальной роли.

Статья 2Кодекса неправомерно определяет систему земельного законодательства Российской Федерации и предмет его регулирования. Так, отношения в области использования и охраны земель не отделены от имущественных отношений.

Статья 3 Кодекса по существу запрещает издавать федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации по широкому кругу вопросов, касающихся использования и охраны земель. Вместе с тем согласно статье 72 Конституции Российской Федерации указанные вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В свою очередь, в статье 73 Конституции Российской Федерации установлено, что вне пределов полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. В Кодексе нет ясности в вопросах о полномочиях Российской Федерации в соответствующей сфере. Поэтому считаю неправомерным запрещать федеральным органам исполнительной власти издавать нормативные правовые акты по соответствующим вопросам. Вызывает недоумение положение статьи 3 Кодекса о самостоятельном определении субъектами Российской Федерации прав на землю на своих территориях. Статьями 9 и 36 Конституции Российской Федерации установлены формы собственности на землю. В соответствии с ними пунктом 1 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земля, не находящаяся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, является государственной собственностью. Указанное положение статьи 3 Кодекса создает предпосылки для нарушения конституционного права граждан и их объединений иметь в частной собственности землю.

Статья 4Кодекса не согласуется со статьей 105 Конституции Российской Федерации, в которой урегулированы вопросы, касающиеся принятия федеральных законов Государственной Думой и их одобрения Советом Федерации. Кроме того, необходимо подчеркнуть, что соответствующие отношения не могут составлять предмет регулирования земельного законодательства Российской Федерации.

Статья 5 не согласуется с другими статьями Кодекса, поскольку они фиксируют как перечисленные в статье 5, так и иные полномочия Правительства Российской Федерации в области использования и охраны земель. Полагаю, что нет необходимости давать их в виде отдельного перечня, достаточно отразить названные полномочия в соответствующих статьях Кодекса.

Статья 6Кодекса противоречит статье 112 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что структуру федеральных органов исполнительной власти определяет Президент Российской Федерации по предложениям председателя Правительства Российской Федерации. Таким образом, неправомерно обозначен конкретный федеральный орган исполнительной власти и определены его полномочия.

Статьи 7 и 8 Кодекса целесообразно исключить, поскольку статьей 73 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вне пределов полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Указанные статьи надлежит исключить и потому, что соответствующие вопросы не составляют предмета регулирования земельного законодательства Российской Федерации.

Статья 9Кодекса противоречит статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Неправомерно определять полномочия органов местного самоуправления вне рамок предметов ведения местного самоуправления.

Пунктом 1 статьи 10 Кодекса неправомерно и неточно определены земельные отношения. Земельными отношениями следует считать отношения в области использования и охраны земель, что же касается отношений, связанных с земельным участком, признаваемым недвижимым имуществом, то они являются имущественными отношениями. Необходимо внести в названную статью соответствующие уточнения.

Статья 11Кодекса требует доработки, поскольку в ней используются понятия с неопределенным содержанием.

В статье 12 Кодекса определены категории земель как по целевому назначению, так и территориальному признаку. Деление земель на категории по разным основаниям представляется неправомерным. Например, землями поселений признаются земли в пределах черты поселений. Однако нередко целевое назначение земель как в черте поселений, так и за их пределами не меняется. Следует обратить внимание и на неправомерность объединения в одной категории земель, имеющих разное целевое назначение. В частности, различно целевое назначение земель промышленности, транспорта и обороны. Целесообразность их выделения в самостоятельные категории обусловлена различными нормами и нормативами отвода земель, требованиями к эксплуатации объектов, кадастровыми характеристиками и иными факторами. Предлагаю пересмотреть состав земель и определить категории земель с учетом действующих требований к разработке районной планировки и генеральных планов городов, после чего доработать статьи 12 — 32 Кодекса, сгруппировав их в Особенной части Кодекса.

Статью 40 Кодекса следует исключить, поскольку она регламентирует вопросы, относящиеся к предмету регулирования финансового законодательства Российской Федерации.

Статья 44Кодекса не соответствует требованиям статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, где указано, что государственная собственность состоит из федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Также неясно, на каких основаниях органам государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право независимо друг от друга управлять и распоряжаться соответственно землями федерального значения и иными землями. Пунктом «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, отказ определить степень участия в управлении соответствующими землями органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации противоречит Конституции Российской Федерации.

Статья 45 Кодекса регулирует вопросы, связанные с правом муниципальной собственности на землю, без учета требований статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Статьи 46 — 56 Кодекса исходят из того, что имущественные отношения, объектом которых выступает земельный участок, могут регулироваться земельным законодательством Российской Федерации иначе, чем это установлено гражданским законодательством. Однако пунктом 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу. Полагаю, что вопросы, касающиеся вещных и иных прав на земельные участки, должны определяться в соответствии с гражданским законодательством. В частности, в названных статьях Кодекса в отличие от гражданского законодательства вещные права не различаются с иными правами, в них ничего не говорится о безвозмездном пользовании и ренте. Имеются и другие не менее существенные противоречия Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Статья 57Кодекса неправомерно лишает соответствующие федеральные органы исполнительной власти полномочий по представлению гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Следует также согласовать данную статью со статьями 125, 214 и 215 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Статьи 58 — 75 Кодекса определяют порядок предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам. При этом в отличие от действующего порядка в них отменено предварительное согласование вопроса о месте размещения объекта и допускается изъятие и предоставление земельного участка до утверждения проектной документации и включения объекта в план строительства. Представляется, что такой подход может привести к нарушению экологических, санитарных и иных требований. Обращает на себя внимание и ряд несоответствий гражданскому законодательству. Например, в статье 263 Гражданского кодекса Российской Федерации говорится лишь о застройке земельного участка и не устанавливается право на застройку.

Статьи 76 — 77 Кодекса не соответствуют требованиям статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации. Государственная регистрация земельных участков отличается от государственной регистрации прав на недвижимое имуществом и сделок с ним. Более того, порядок осуществления последних должен устанавливаться специальным законом. Кодекс не может регулировать данные вопросы и тем более требовать регистрации прав на земельные участки вне общего порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Статьи 78 — 82 Кодекса в основном дублируют положения других статей Кодекса или требования иных федеральных законов. Представляется нецелесообразным определять права и обязанности собственников, владельцев и пользователей земельных участков в виде перечня. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами названные лица вправе свободно владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Статьи 83 — 115 Кодекса регулируют отношения, связанные с оборотом земельных участков как недвижимого имущества. Таким образом, в данном случае земельные участки признаются объектами гражданских прав. В пункте 3 статьи 129 и пункте 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации указано, что земельные участки могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле. Поэтому прежде всего необходимо определить, какие земли не могут находиться в обороте (земли, изъятые из оборота), а какие могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо находиться в обороте по специальному разрешению (земли, ограниченно оборотоспособные). Представляется, что земельные участки могут быть изъяты из оборота или быть ограничены в обороте по естественным причинам, государственным соображениям или в общественных интересах. Тем не менее в Кодексе не только не определена оборотоспособность земель, но и регулируются соответствующие имущественные отношения вопреки требованиям гражданского законодательства. Не оспаривая возможности регулирования данных отношений в Кодексе, считаю, что в этих случаях его нормы должны соответствовать Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Статьи 116 — 121 Кодекса регулируют вопросы, связанные с платой за землю. Вместе с тем не учитывается то обстоятельство, что данные вопросы составляют предмет регулирования иных федеральных законов. В настоящее время они регламентируются Законом Российской Федерации «О плате за землю, который включен в систему налогового законодательства Российской Федерации.»

Статьи 124 — 133 Кодекса не согласуются с Гражданским кодексом Российской Федерации, который в ряде случаев требует регулировать вопросы прекращения прав на земельный участок по иным основаниям и в ином порядке.

Статьи 134 — 139 Кодекса регулируют вопросы, которые относятся к предмету регулирования не земельного, а иных отраслей законодательства Российской Федерации.

В статье 140 Кодекса указано, что на территории Российской Федерации не применяются Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. Однако в настоящее время указанный законодательный акт является недействующим.

Кодекс имеет и другие существенные недостатки. Полагаю, что эти недостатки могут быть устранены только в процессе работы согласительной комиссии с участием ведущих ученых в области земельного и гражданского права.

Президент

---