Письмо ФАС России от 10.10.2024 № МШ/91568/24

<Об определении экономически обоснованного размера расходов на топливо при установлении тарифов в сфере теплоснабжения>

от 10 октября 2024 г. № МШ/91568/24

В связи с обращениями исполнительных органов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее — орган регулирования), выявляемыми ФАС России нарушениями органами регулирования требований законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в целях формирования единого системного подхода в вопросах определения экономически обоснованного размера расходов на топливо при установлении тарифов в сфере теплоснабжения ФАС России сообщает.

В соответствии с пунктом 34 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 (далее — Основы ценообразования № 1075), расходы регулируемой организации на топливо, цены (тарифы) на которое не подлежат государственному регулированию в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяются как сумма произведений следующих величин по каждому источнику тепловой энергии:

1. удельный расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии;

2. плановая (расчетная) цена на топливо, определяемая как сумма следующих расходов: плановая расчетная цена на топливо (без учета затрат на доставку (перевозку) и хранение), плановая (расчетная) стоимость доставки (перевозки), плановая (расчетная) стоимость хранения;

3. расчетный объем отпуска тепловой энергии, поставляемой с коллекторов источника тепловой энергии.

Пунктом 34(1) Основ ценообразования № 1075 установлено, что расходы регулируемой организации на топливо, цены (тарифы) на которое подлежат государственному регулированию в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяются как сумма произведений следующих величин по каждому источнику тепловой энергии:

1. удельный расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии;

2. плановая (расчетная) цена на топливо (с учетом затрат на его доставку и хранение);

3) расчетный объем отпуска тепловой энергии, поставляемой с коллекторов источника тепловой энергии.

1. Удельный расход топлива

Согласно пункту 35 Основ ценообразования № 1075 удельный расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии определяется в соответствии с нормативами удельного расхода условного топлива.

В случае если регулируемая организация владеет объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, на основании концессионного соглашения или договора аренды и в составе показателей энергосбережения и энергетической эффективности, установленных в качестве критериев конкурса на право заключения концессионного соглашения или договора аренды, предусмотрен удельный расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии, то для регулирования тарифов на тепловую энергию применяется удельный расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии, указанный в конкурсном предложении концессионера или арендатора на соответствующий год действия концессионного соглашения или договора аренды.

Пунктом 36 Основ ценообразования № 1075 предусмотрено, что нормативы удельного расхода условного топлива для каждого расчетного периода регулирования тарифов по используемому регулируемой организацией методу распределения расхода топлива утверждаются:

а) федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, — для источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более;

б) исполнительными органами субъектов Российской Федерации — для источников тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более.

Порядок определения нормативов удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии утвержден приказом Минэнерго России от 30.12.2008 № 323 (далее — Порядок № 323).

Пунктом 5 Правил распределения удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 (далее — Правила распределения удельного расхода), предусмотрено, что в случае если нормативы удельного расхода условного топлива на очередной расчетный период регулирования не утверждены, для целей тарифного регулирования указанные нормативы принимаются органом регулирования как минимальные значения из среднегодовых фактических удельных расходов условного топлива при производстве тепловой энергии за 3 предшествующих периода и утвержденных на предшествующий период регулирования. При отсутствии утвержденных на предшествующий период регулирования нормативов удельного расхода условного топлива при производстве тепловой энергии указанные нормативы на очередной расчетный период регулирования определяются органом регулирования как минимальное значение из среднегодовых фактических удельных расходов условного топлива при производстве тепловой энергии за 3 предшествующих периода и принятых органом регулирования при утверждении тарифов на тепловую энергию в предшествующем периоде регулирования.

ФАС России отмечает, что при отсутствии утвержденного на год i норматива удельного расхода топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии, производимой в режиме некомбинированной выработки, орган регулирования в целях обеспечения возможности проведения анализа экономической обоснованности расходов на топливо, учитываемых в составе необходимой валовой выручки регулируемой организации, вправе:

• использовать минимальное значение из среднегодовых фактических удельных расходов условного топлива при производстве тепловой энергии за 3 предшествующих периода и утвержденных нормативов (принятых удельных расходов топлива) на предшествующий период регулирования, аналогично пункту 5 Правил распределения удельного расхода;
• определять удельный расход топлива самостоятельно в соответствии с Порядком № 323, воспользовавшись в том числе правом запроса дополнительных сведений, предусмотренным пунктом 20 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 (далее — Правила регулирования);
• применять утвержденный удельный расход тепловой энергии для других регулируемых организаций в условиях их сопоставимости.

Кроме того, в соответствии с пунктом 26 Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом ФСТ России от 13.06.2013 № 760-э (далее — Методические указания № 760-э), в расчете расходов на топливо используется удельный расход топлива на отпущенную 1 Гкал тепловой энергии, отпускаемой в каждом виде теплоносителя (вода, пар), при этом удельный расход топлива может быть дифференцирован также и по термодинамическим параметрам пара.

При установлении тарифов удельный расход условного топлива рассчитывается органом, уполномоченным на утверждение нормативов удельных расходов топлива, в соответствии с Порядком № 323 и дифференцируется по видам теплоносителя (пар, вода) на основании документов, представленных регулируемой организацией для утверждения нормативов удельного расхода условного топлива, в том числе на основании действующей нормативно-технической документации.

В этой связи органу регулирования в целях учета расходов на топливо, относящихся на регулируемую деятельность, необходимо запрашивать информацию о произведенной дифференциации удельного расхода топлива по видам теплоносителя у органа, уполномоченного на утверждение нормативов удельных расходов топлива.

2. Плановая цена на топливо

В соответствии с пунктом 37 Основ ценообразования № 1075 плановая (расчетная) цена на топливо определяется органом регулирования в соответствии с пунктом 28 Основ ценообразования № 1075.

Пунктом 28 Основ ценообразования № 1075 предусмотрено, что при определении плановых (расчетных) значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) и расходах в следующем порядке:

а) установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей — если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию;

б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов;

в) прогнозные показатели и основные параметры, определенные в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, одобренном Правительством Российской Федерации (базовый вариант). На период до одобрения Правительством Российской Федерации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период используются прогнозные показатели и основные параметры, определенные в базовом варианте одобренных Правительством Российской Федерации сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, в том числе:

прогноз индекса потребительских цен (в среднем за год к предыдущему году);

цены на природный газ;

предельные темпы роста тарифов и динамика цен (тарифов) на товары (услуги) субъектов естественных монополий и услуги жилищно-коммунального комплекса (в среднем за год к предыдущему году) для соответствующей категории потребителей;

динамика цен (тарифов) на товары (услуги) (в среднем за год к предыдущему году).

2.1. Природный газ

Расходы на природный газ, цена на который подлежит государственному регулированию, определяются в соответствии с подпунктом «а» пункта 28 Основ ценообразования № 1075 и включают (могут включать) в себя следующие составляющие:

• оптовую цену на газ;
• тариф на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям;
• плату за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые потребителям поставщиками газа;
• специальную надбавку к тарифам на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям.

В случае если оптовая цена на газ определяется исходя из положений по заключенному с ПАО «Газпром» и его аффилированными лицами договору в диапазоне между минимальным и максимальным значением, то учету подлежит цена в размере, не превышающем предельную максимальную величину, утвержденную соответствующим приказом ФАС России на очередной год регулирования.

К оптовой цене на газ необходимо применять переводной (калорийный) коэффициент, который определяется путем деления фактической теплоты сгорания, подтвержденной обосновывающими документами, в том числе паспортами качества газа, на расчетную теплоту сгорания в соответствии с приказами ФАС России.

Тариф на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям и плата за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые потребителям поставщиками газа, определяются исходя из соответствующих приказов ФАС России об их утверждении на очередной год регулирования.

Специальная надбавка к тарифам на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям определяется исходя из соответствующего решения исполнительного органа субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере газоснабжения на очередной год регулирования.

Применение к вышеуказанным составляющим цены на природный газ прогнозных показателей и основных параметров, определенных в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации, в соответствии с подпунктом «в» пункта 28 Основ ценообразования № 1075 возможно только в случае отсутствия в соответствующем приказе ФАС России (решении исполнительного органа субъекта Российской Федерации) значений на год i (очередной год регулирования).

2.2. Сверхлимитный природный газ

Стоимость сверхлимитного природного газа формируется в соответствии с Основами ценообразования № 1075 с учетом подходов, приведенных в пункте 2.1 настоящего письма, и со следующими особенностями.

В соответствии с пунктом 17 Правил поставки газа в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.1998 № 162 (далее — Правила поставки газа), при перерасходе газа без предварительного согласования с поставщиком, газотранспортной или газораспределительной организацией покупатель оплачивает дополнительно объем отобранного им газа сверх установленного договором поставки газа, стоимость его транспортировки за каждые сутки с применением сезонных коэффициентов:

• с 15 апреля по 15 сентября — 1,1;
• с 16 сентября по 14 апреля — 1,5.

Исполнение договора в соответствии с пунктом 1 статьи 424 Гражданского Кодекса Российской Федерации оплачивается по цене, определенной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены, устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

В силу статьи 8 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» Правительство Российской Федерации в области газоснабжения осуществляет полномочия, в том числе утверждает правила поставки газа, определяет ценовую политику и устанавливает принципы формирования цен на газ.

Принципы формирования цен на газ определены в Основных положениях формирования и государственного регулирования цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации и платы за технологическое присоединение к магистральным газопроводам строящихся и реконструируемых газопроводов, предназначенных для транспортировки газа от магистральных газопроводов до объектов капитального строительства, и газопроводов, предназначенных для транспортировки газа от месторождений природного газа до магистрального газопровода (далее — Основные положения), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2000 № 1021.

В частности, статья 3 Основных положений предусматривает, что цена на газ для конечного потребителя, в общем случае, формируется из регулируемой оптовой цены на газ и региональной составляющей, к которой относятся плата за снабженческо-сбытовые услуги и тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям.

В пункте 17 Правил поставки газа в Российской Федерации при перечислении составляющих цены на газ, к которым применяется повышающий коэффициент, в качестве региональной составляющей поименована только стоимость транспортировки газа.

Таким образом, при перерасходе газа без предварительного согласования с поставщиком, газотранспортной или газораспределительной организацией к плате за снабженческо-сбытовые услуги, специальной надбавке к тарифам на услуги по транспортировке газа повышающие коэффициенты не применяются.

Кроме того, принимая во внимание возможность предварительного согласования теплоснабжающей организацией сверхдоговорного потребления газа с поставщиком, газотранспортной или газораспределительной организацией (п. 17 Правил поставки газа), экономически обоснованная цена на газ при расчете расходов на топливо для целей установления тарифов определяется с учетом затрат на его транспортировку, определенных без применения повышающих коэффициентов, предусмотренных пунктом 17 Правил поставки газа.

2.3. Доменный, коксовый газ

ФАС России отмечает, что горючие газы промышленных производств (доменный, коксовый и другие) являются побочным продуктом основного цикла и затраты на их получение входят в стоимость основной продукции, в связи с чем включение данных затрат в расходы на производство тепловой энергии без соответствующего документального подтверждения регулируемой организацией не обосновано и может привести к повторному учету одних и тех же затрат при производстве основной продукции и выработке тепловой энергии.

В этой связи учету в составе расходов на топливо подлежат расходы, связанные с газоочисткой и передачей очищенного газа по сетям газопроводов непосредственно для использования в качестве топлива для производства тепловой энергии, в экономически обоснованном размере на основании подтверждающих себестоимость документов.

2.4. Уголь, мазут, дизельное и иные виды топлива

Расходы на указанные виды топлива определяются в соответствии с подпунктом «б» пункта 28 Основ ценообразования № 1075, а именно на основании цен, установленных в договорах, заключенных в результате проведения торгов.

При этом ФАС России отмечает, что наличие у регулируемой организации договора, заключенного без проведения конкурентных торгов, обязывает орган регулирования использовать другие источники цен в соответствии с пунктом 28 Основ ценообразования № 1075 (вне зависимости от наличия или отсутствия условий заключения договора с единственным поставщиком в положении о закупке).

Цена по заключенному без проведения конкурентных торгов договору должна быть оценена органом регулирования, в том числе исходя из данных Санкт-Петербургской Международной Товарно-сырьевой Биржи. Рыночная оценка в данном случае является аналогом заключенного по результатам проведения торгов договора.

3. Объем отпуска тепловой энергии, поставляемый с коллекторов источника тепловой энергии

В соответствии с пунктом 22 Основ ценообразования № 1075 тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования, определенного в соответствии со схемой теплоснабжения, а в случае отсутствия такой схемы теплоснабжения — на основании программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования. При отсутствии схемы теплоснабжения либо программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования или при отсутствии в указанных документах информации об объемах полезного отпуска тепловой энергии расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии определяется органом регулирования в соответствии с методическими указаниями и с учетом фактического полезного отпуска тепловой энергии за последний отчетный год и динамики полезного отпуска тепловой энергии за последние 3 года. Расчет цен (тарифов) осуществляется органом регулирования в соответствии с методическими указаниями.

В соответствии с пунктом 8 Методических указаний № 760-э для целей расчета тарифов в сфере теплоснабжения при определении объема полезного отпуска тепловой энергии, отпускаемой от источника тепловой энергии, используется объем отпуска тепловой энергии, поставляемой с коллекторов источника тепловой энергии, уменьшенный на расход тепловой энергии на хозяйственные нужды.

Согласно пункту 4 Порядка № 323 тепловая энергия, отпущенная в тепловую сеть, определяется как тепловая энергия, произведенная котельными агрегатами, за вычетом тепловой энергии, использованной на собственные нужды котельной, и переданная в тепловую сеть.

ФАС России отмечает, что расчет объема отпуска тепловой энергии, поставляемого с коллекторов источника тепловой энергии, должен производиться без учета тепловой энергии, использованной на собственные нужды, поскольку данные расходы компенсируются регулируемой организации за счет применения удельного расхода топлива, который в соответствии с Порядком № 323 учитывает расход тепловой энергии на собственные нужды источника тепловой энергии.

Дополнительно ФАС России отмечает, что для определения расчетного объема полезного отпуска тепловой энергии при оценке фактического полезного отпуска тепловой энергии и определении динамики полезного отпуска тепловой энергии за последние 3 года рекомендуется использовать следующую формулу (при условии незначительного изменения фактического полезного отпуска тепловой энергии в ретроспективе):

Qi - 2* \sqrt{(Qi - 3/Qi - 4)*(Qi - 2/Qi - 3)}

Таким образом, с целью учета динамики полезного отпуска тепловой энергии за последние 3 года расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии определяется на i-й год путем умножения фактического полезного отпуска тепловой энергии за последний отчетный год (i-2) на средний темп изменения полезного отпуска за 3 года (с (i-4)-го года по (i-2)-й год), рассчитанный как квадратный корень из произведения темпа изменения фактического полезного отпуска в (i-3)-м году по сравнению с (i-4)-м годом и темпа изменения фактического полезного отпуска в (i-2)-м году по сравнению с (i-3)-м годом.

4. Нормативные запасы топлива

В соответствии с подпунктом «б» пункта 47 Основ ценообразования № 1075 к внереализационным расходам, включаемым в необходимую валовую выручку, относятся расходы, связанные с созданием нормативных запасов топлива, включая расходы по обслуживанию заемных средств, привлекаемых для этих целей.

Нормативы запасов топлива на источниках тепловой энергии утверждаются:

а) федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, — для источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более;

б) исполнительными органами субъектов Российской Федерации — для источников тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более.

ФАС России отмечает, что создание нормативного запаса топлива (учет расходов в составе необходимой валовой выручки) впервые предполагает его хранение до момента использования (с учетом гарантийных сроков хранения). Расходы на создание нормативного запаса топлива на последующие периоды регулирования должны уменьшаться на нормативный запас топлива, учтенный в предыдущем расчетном периоде, при условии отсутствия фактического использования созданного ранее нормативного запаса топлива.

В отсутствие утвержденного уполномоченным органом норматива запаса топлива расходы регулируемой организации на его создание учету не подлежат.

---