--- title: "Письмо Минобрнауки РФ от 30.06.2008 N ИК-1105/06" number: "ИК-1105/06" issuer: "Министерство образования и науки Российской Федерации" issued_on: 2008-06-30 status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/pismo-ik-110506" --- ## Письмо Минобрнауки РФ от 30.06.2008 N ИК-1105/06 # Письмо Минобрнауки РФ от 30.06.2008 N ИК-1105/06 "О повышении эффективности деятельности органов опеки и попечительства по профилактике социального сиротства" **МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ** **ПИСЬМО** от 30 июня 2008 г. N ИК-1105/06 **О ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОПЕКИ** **И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА ПО ПРОФИЛАКТИКЕ СОЦИАЛЬНОГО СИРОТСТВА** С целью оказания методической помощи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации Минобрнауки России направляет [Рекомендации](#p100006) по повышению эффективности деятельности органов опеки и попечительства по профилактике социального сиротства. Заместитель Министра **И.И.КАЛИНА** **РЕКОМЕНДАЦИИ** **ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОПЕКИ** **И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА ПО ПРОФИЛАКТИКЕ СОЦИАЛЬНОГО СИРОТСТВА** В соответствии с положениями Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2025 года, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации реализуется комплекс мер, направленных на развитие различных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - дети, оставшиеся без попечения родителей), на воспитание в семьи российских граждан как одного из приоритетных направлений демографической политики. Сегодня многие регионы достигли относительных успехов в решении вопросов устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи. Общероссийская статистика семейного устройства детей указанной категории имеет в целом положительную динамику. Вместе с тем одной из основных причин, препятствующих сокращению численности детей, оставшихся без попечения родителей, остается неэффективность работы по социальной реабилитации семей, находящихся в социально опасном положении. В 2006 году впервые за последние годы число выявленных детей, оставшихся без попечения родителей, сократилось по сравнению с предыдущим годом на 4,5%. В 2007 году эта тенденция продолжала сохраняться (в 2005 году - 133 тыс. детей, в 2006 году - 127 тыс., в 2007 году - 124 тыс.). При этом 80% из первично выявленных детей, оставшихся без попечения родителей, - это так называемые социальные сироты, оставшиеся без родительского попечения по социальным причинам (нарушение прав ребенка, выражающееся в действиях родителей насильственного характера, а также в пренебрежении нуждами ребенка, уклонении от исполнения родительских обязанностей). В связи с этим приоритетным направлением деятельности органов опеки и попечительства по защите прав и интересов детей, в том числе права ребенка на семью, является организация профилактической работы с семьями и детьми (в первую очередь с семьями, находящимися в социально опасном положении), предусматривающая создание условий для своевременного выявления и коррекции проблем на ранней стадии семейного неблагополучия, сохранения ребенка в его родной семье. В качестве объекта профилактической и реабилитационной работы органа опеки и попечительства должны рассматриваться дети, еще не лишившиеся родительского попечения, находящиеся в обстановке, представляющей действиями или бездействием родителей угрозу их жизни или здоровью либо препятствующей их нормальному воспитанию и развитию, прежде всего дети из семей, где родители (иные законные представители) не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию своих детей, отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними (далее - дети, нуждающиеся в помощи государства). Обязанность органов опеки и попечительства осуществлять профилактическую и реабилитационную работу с такими детьми установлена ст. 121 Семейного кодекса Российской Федерации <*> и должна быть конкретизирована в законодательстве субъекта Российской Федерации. --- <*> В редакции Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве", вступающего в силу с 1 сентября 2008 года. Анализ ситуации в области защиты прав детей свидетельствует о том, что сложившаяся практика работы органов опеки и попечительства, социальных служб во многих случаях ориентирована не на оказание своевременной помощи семье, оказавшейся в социально опасном положении, а на вмешательство в ситуацию, достигшую критической точки, требующую, в частности, немедленного отобрания ребенка у родителей. При этом основным инструментом работы с такой семьей обычно является не социальная и психолого-педагогическая реабилитация семьи, а применение органами опеки и попечительства административных мер воздействия к родителям, не исполняющим обязанностей по содержанию и воспитанию детей, предусмотренных семейным, уголовным законодательством, законодательством об административных правонарушениях. Результатом подобных действий в большинстве случаев становится утрата ребенком родительского попечения, изъятие его из семьи. Только в 2007 году 4412 граждан ограничены в родительских правах, 66090 лишены родительских прав, из них 1816 - в связи с жестоким обращением с детьми. Увеличение за период с 2003 по 2007 год в 1,5 раза числа ограничений и лишения одного или обоих родителей родительских прав свидетельствует о неэффективности всей системы профилактики безнадзорности, детского и семейного неблагополучия, отсутствии системной работы по сохранению ребенка в кризисной семье, предотвращению лишения родителей родительских прав. **ДИНАМИКА ОГРАНИЧЕНИЯ И ЛИШЕНИЯ** **ОДНОГО ИЛИ ОБОИХ РОДИТЕЛЕЙ РОДИТЕЛЬСКИХ ПРАВ** **ЗА ПЕРИОД С 2003 ПО 2007 ГОД** | Год | Число выявленных детей, оставшихся без попечения родителей | Число детей, родители которых ограничены в родительских правах | Число детей, родители которых лишены родительских прав | Число детей, у которых оба родителя лишены родительских прав | | --- | --- | --- | --- | --- | | 2003 | 128951 | 3540 | 60743 | 31688 | | 2004 | 132505 | 4261 | 65180 | 34840 | | 2005 | 133034 | 4214 | 69664 | 37851 | | 2006 | 127000 | 5389 | 74141 | 51985 | | 2007 | 124384 | 5848 | 77416 | 53648 | Для кардинального изменения ситуации в области сокращения численности детей, оставшихся без попечения родителей, необходим качественно иной подход к организации профилактики социального сиротства. Вопрос о лишении родительских прав должен рассматриваться в качестве крайней меры воздействия на родителей, применяемой только в тех случаях, когда иные меры не дали результата. Необходимо создать на уровне субъекта Российской Федерации, муниципального образования систему работы по профилактике социального сиротства, выявлению, учету и устройству детей, находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни или здоровью или препятствующей их нормальному воспитанию и развитию, помощи семьям, находящимся в социально опасном положении, определить порядок взаимодействия в рамках указанной системы органов и учреждений различной ведомственной принадлежности. Деятельность органа опеки и попечительства по профилактике социального сиротства должна быть ориентирована на выполнение следующих задач: 1. Своевременное выявление ребенка, проживающего в семье и находящегося в ситуации, угрожающей его жизни или здоровью или препятствующей его нормальному воспитанию и развитию. Обязанность должностных лиц, организаций и иных граждан, которым становится известно об угрозе жизни или здоровью ребенка, о нарушении его прав и законных интересов, сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка установлена статьей 56 Семейного кодекса Российской Федерации. Пункт 2 статьи 9 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" также предусматривает обязанность органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних незамедлительно информировать орган опеки и попечительства о выявлении несовершеннолетних, находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни или здоровью, препятствующей их нормальному воспитанию и развитию. В частности, значительная роль в выявлении несовершеннолетних этой категории отводится учреждениям социального обслуживания, лечебно-профилактическим учреждениям, органам внутренних дел, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. Необходимо учитывать, что в соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" <*> полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - уполномоченные организации), в случаях и в порядке, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации. --- <*> Вступает в силу с 1 сентября 2008 года. Выявление детей, проживающих в семье и нуждающихся в помощи государства, организуется органом опеки и попечительства. Непосредственное участие в этой работе могут принимать уполномоченные организации. Должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, проживающих в семье и находящихся в результате действий или бездействия родителей в условиях, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка. На основании поступившего сообщения о том, что ребенок нуждается в помощи государства, органом опеки и попечительства в течение 3 дней с даты поступления информации осуществляется первичное обследование ребенка и семьи с целью проверки поступивших сведений о создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью ребенка либо препятствующих его нормальному воспитанию и развитию. Орган опеки и попечительства обязан вести учет всех выявленных детей, в отношении которых по итогам первичного обследования подтвердились факты проживания в условиях, представляющих действиями или бездействием родителей угрозу их жизни или здоровью либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию. Учет целесообразно вести в журнале регистрации таких детей, а также на электронных носителях. Журнал должен быть пронумерован, прошнурован и скреплен печатью. По итогам первичного обследования в случае отсутствия оснований к немедленному отобранию ребенка орган опеки и попечительства (уполномоченная организация) может принимать решение о проведении дополнительного обследования для решения вопроса о необходимости признания ребенка нуждающимся в помощи государства и выбора формы защиты его прав. При проведении первичного и дополнительного обследований условий жизни и воспитания несовершеннолетнего орган опеки и попечительства (уполномоченная организация) выясняет: - характер угрозы жизни и здоровью ребенка, имеющиеся факты, свидетельствующие о наличии такой угрозы или о жестоком обращении и насилии, пренебрежении интересами ребенка, повторяемости насилия, уязвимости ребенка в случаях проявления насилия по отношению к нему с учетом его возраста и состояния здоровья; - основные потребности ребенка (состояние его здоровья, проблемы в образовании, умственное и психическое развитие, самосознание, общение с другими детьми, проблемы поведения, развитие навыков самообслуживания и соблюдение гигиенических норм); - состав семьи ребенка (наличие и место жительства родителей, братьев, сестер, других близких родственников, привязанности и отношения ребенка с родителями, родственниками, их родительские компетенции и способность обеспечить основные потребности ребенка в уходе и воспитании, безопасности, стабильном интеллектуальном, физическом и психическом развитии, эмоциональном тепле); - жилищно-бытовые условия, в которых находится несовершеннолетний (кто является собственником (нанимателем) жилого помещения, количество членов семьи, проживающих и зарегистрированных на данной площади, размеры и благоустройство помещения, его санитарно-гигиеническое состояние), доход родителей, наличие имущества у несовершеннолетнего и членов семьи, семейную историю, уклад жизни семьи, распределение ролей в семье, наличие круга общения родителей, наличие других лиц, значимых для ребенка. По итогам обследования специалисты органа опеки и попечительства (уполномоченной организации) составляют проект заключения о необходимости признания ребенка нуждающимся в помощи государства, включающий также и предложения по защите прав ребенка, его законных интересов (определение формы защиты прав ребенка и (или) формы, сроков и места его устройства, организация правовой, медицинской, социально-психологической помощи, обучения, досуга и иные мероприятия) и сроки их выполнения. Заключение о необходимости признания ребенка нуждающимся в помощи государства является основанием для издания органом опеки и попечительства акта о признании ребенка нуждающимся в помощи государства и утверждении плана по защите его прав. 2. Организация профилактической и реабилитационной работы с ребенком и его семьей на начальной стадии возникновения семейных проблем для предотвращения изъятия ребенка из семьи. Первоначальной формой защиты прав выявленного ребенка, нуждающегося в помощи государства, которую должен использовать орган опеки и попечительства из имеющегося арсенала форм защиты, является индивидуальная профилактическая работа с ребенком и его семьей. Основной целью индивидуальной профилактической работы должно стать сохранение семьи, создание условий для воспитания ребенка в родной семье. Достижение указанной цели возможно при условии организации комплексного социально-психологического сопровождения семьи и ребенка для оказания помощи родителям в воспитании ребенка и осуществления эффективного контроля за условиями его жизни и воспитания. В соответствии с пунктом 2 статьи 12 и статьей 13 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в компетенцию учреждений социального обслуживания, к которым относятся территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи и иные учреждения социального обслуживания, входит организация индивидуальной профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении, и детьми, нуждающимися в помощи государства, оказание им соответствующих социальных услуг. Поэтому руководитель органа опеки и попечительства по результатам обследования условий жизни и воспитания ребенка и издания соответствующего заключения (пункт 5 статьи 6 вышеуказанного закона) вправе привлечь к осуществлению индивидуальной профилактической работы с указанными семьями и несовершеннолетними вышеперечисленные учреждения в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. 3. Организация профилактической и реабилитационной работы с ребенком и его семьей после изъятия ребенка из семьи для обеспечения его возврата в родную семью. Если по тем или иным причинам ребенок был изъят из семьи на основании статей 69, 73, 77 Семейного кодекса Российской Федерации, органам опеки и попечительства необходимо во всех случаях, когда это возможно, принимать меры, обеспечивающие в дальнейшем возврат ребенка в родную семью. Указанные меры должны включать организацию реабилитационной работы с родителями, в том числе уже лишенными родительских прав или ограниченными в родительских правах, оказание им необходимой помощи с целью воссоединения ребенка с семьей. Данное положение в полном объеме соответствует положениям Семейного кодекса Российской Федерации, предусматривающим, с одной стороны, приоритетность воспитания ребенка в родной семье, с другой - возможность восстановления родителей в родительских правах или отмены ограничения родительских прав. При этом следует учитывать, что в соответствии с пунктом 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. N 10 "О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей" суд вправе отказать в удовлетворении иска о лишении родительских прав даже в случае доказанности виновного поведения родителей с учетом характера их поведения, личности и других конкретных обстоятельств. В этом случае суд предупреждает родителей о необходимости изменения своего отношения к воспитанию детей, возложив на органы опеки и попечительства контроль за выполнением родителями родительских обязанностей. В подобных случаях контроль за поведением родителей и условиями жизни ребенка в семье со стороны органа опеки и попечительства также не должен носить формальный характер. Осуществление указанного контроля должно сопровождаться реальной программой специальных реабилитационных мероприятий. Все действия по реабилитации ребенка и семьи в целях предупреждения утраты ребенком родительского попечения, создания благоприятных условий для его проживания, воспитания и развития в родной семье, начиная с момента выявления ребенка, проживающего в семье и находящегося в ситуации, угрожающей его жизни или здоровью или препятствующей его нормальному воспитанию и развитию, должны осуществляться в рамках плана по защите прав ребенка. Чрезвычайно важным условием эффективности реализуемых мероприятий является добровольное участие в них самих родителей. В связи с этим органу опеки и попечительства (уполномоченной организации) следует проводить с родителями разъяснительную работу, привлекать их, насколько это возможно, к обсуждению семейных проблем и способов их решения, составлению и последующему осуществлению плана совместных действий по нормализации обстановки в семье в интересах ребенка. В частности, положительную роль в решении этого вопроса может сыграть введение системы социального (семейного) патроната над детьми и семьями, находящимися в социально опасном положении. Такая система в течение нескольких лет в различных формах внедряется в ряде субъектов Российской Федерации (Москве, Мурманской, Московской, Калужской, Томской, Тверской областях, Краснодарском, Пермском краях и др.). Накопленный опыт свидетельствует о ее состоятельности и эффективности. Основными этапами работы органов опеки и попечительства по социальному (семейному) патронату являются: - выявление детей, проживающих в семьях и находящихся в ситуации, угрожающей их жизни или здоровью или препятствующей их нормальному воспитанию и развитию; - первичное обследование детей и их семей для планирования форм защиты прав детей; - составление плана по защите прав детей; - осуществление социального (семейного) патроната над ребенком в семье; - текущая оценка социального и морально-психологического статуса семьи, динамика изменений в семье; - осуществление предварительной опеки [<*>](#p100070) (временного устройства ребенка в замещающую семью с возвратом в кровную семью, если работа с семьей дала положительные результаты); - постоянное устройство ребенка в замещающую семью при невозможности возврата в кровную семью. --- <*> Статья 12 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", вступающего в силу с 1 сентября 2008 года. Указанная работа в целях ее максимальной эффективности должна включать следующее: - первичную оценку положения ребенка в семье с позиции соблюдения его прав и законных интересов; - предварительную оценку положения ребенка с позиции необходимости защиты его прав и законных интересов, определение характера необходимой помощи ребенку и семье; - составление проекта плана по защите прав ребенка с включением социального (семейного) патроната как составного элемента; - утверждение плана по защите прав ребенка; - осуществление социального (семейного) патроната - предоставление помощи ребенку и семье в соответствии с договором о социальном патронате и планом работы; - проведение текущей оценки положения ребенка и социального статуса семьи; - заключительную оценку; - внесение изменений в план по защите прав ребенка (прекращение работы с семьей, либо отобрание ребенка с последующей работой по возвращению ребенка в семью, либо решение вопроса об ограничении в родительских правах и др.). В случае, если родители ребенка ограничены в родительских правах или лишены родительских прав либо если ребенок не изъят из семьи, но по социально-психологическим показаниям его пребывание в семье в данный момент является нецелесообразным, ребенок с учетом его возраста, особенностей развития, правового статуса может быть временно устроен в соответствующее учреждение системы образования, социальной защиты населения, здравоохранения. В частности, одним из вариантов устройства детей школьного возраста является их направление в общеобразовательную школу-интернат. В соответствии с Типовым положением об общеобразовательной школе-интернате, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 612, основными задачами общеобразовательной школы-интерната являются оказание помощи семье в воспитании детей, формирование у них навыков самостоятельной жизни, обеспечение социальной защиты детей. В общеобразовательную школу-интернат принимаются в первую очередь дети, нуждающиеся в помощи государства, в том числе дети из многодетных и малообеспеченных семей, дети одиноких матерей, отцов, дети, находящиеся под опекой (попечительством). В тех районах, где отсутствуют образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в общеобразовательную школу-интернат могут быть приняты дети данной категории. Зачисление детей в общеобразовательную школу-интернат производится по заявлению родителей (законных представителей), а в отдельных случаях - по решению органов опеки и попечительства, муниципальных органов управления образованием. Кроме того, необходимо широко использовать возможности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, органов социальной защиты населения (социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, социальных приютов для детей). 4. Организация информационно-просветительской и реабилитационной работы с родителями (иными законными представителями) детей, направленной на повышение их сознательности, компетентности, оказание им соответствующей психологической, педагогической, социальной, медицинской, правовой помощи. Система образования располагает значительным потенциалом в повышении уровня педагогической культуры, просвещении родителей в вопросах воспитания детей. В связи с этим органам регионального и муниципального уровней, осуществляющим управление в сфере образования, следует уделять особое внимание проблемам семейного воспитания, профилактики социального сиротства, активизации взаимодействия родительской и педагогической общественности, используя при этом различные формы и методы работы. В качестве одной из наиболее действенных форм такой деятельности может рассматриваться организация родительского всеобуча, в рамках которого следует обращать внимание родителей (иных законных представителей) детей на следующие актуальные вопросы: - права детей в соответствии с Конвенцией о правах ребенка, другими международными документами, российским законодательством; - обязанности родителей по обеспечению воспитания, развития, содержания детей, получения ими обязательного общего образования; - права родителей (защищать права и законные интересы детей, выбирать формы обучения, образовательные учреждения и др.); - ответственность родителей за неисполнение или ненадлежащее исполнение родительских обязанностей (семейно-правовая, гражданско-правовая, административная, уголовная), основания и последствия отобрания детей у родителей, лишения родительских прав и ограничения в родительских правах; - роль родителей в профилактике безнадзорности, правонарушений, формировании здорового образа жизни несовершеннолетних; - защита прав детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в семьях граждан (усыновленных, находящихся под опекой (попечительством), в приемных семьях и др.); - оказание родителям психолого-педагогической и социально- правовой помощи в воспитании детей; - обеспечение родителей (законных представителей) информацией об органах и учреждениях, оказывающих психологическую, медицинскую, педагогическую, социальную, правовую помощь несовершеннолетним с проблемами в развитии, обучении, поведении, социальной адаптации, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением, обеспечением и защитой прав ребенка, а также о существующих возможностях организации творческого досуга и занятости детей и подростков. Мероприятия, связанные с организацией родительского всеобуча, могут проводиться в рамках родительских собраний, "горячих линий", посредством размещения соответствующих материалов на теле- и радиоканалах, в печатных средствах массовой информации, сети Интернет. Для решения перечисленных задач деятельности органов опеки и попечительства по профилактике социального сиротства необходимо завершить работу по совершенствованию регионального законодательства в связи с передачей с 1 января 2008 года в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в связи с вступлением в силу с 1 сентября 2008 года Федеральных законов от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" и N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" провести необходимые организационные мероприятия с целью обеспечения численности работников органов опеки и попечительства, исходя из рекомендаций Минобрнауки России (письмо от 25 июня 2007 г. N АФ-226/06) из расчета 1 штатная единица специалиста по охране прав детей не более чем на 2 тыс. детского населения в городе и не более чем на 1,5 тыс. детского населения в сельской местности. ---