Письмо ФАС России от 04.06.2019 № ИА/46731/19

«О направлении разъяснений»

(вместе с «Разъяснениями о действиях антимонопольного органа при ограничении поставки газа субъектами, через сети газоснабжения которых осуществляется переток»)

ПИСЬМО

В рамках выполнения пункта № 50 Плана оказания методической помощи территориальным органам ФАС России в 2019 году, утвержденного приказом ФАС России от 18.04.2019 № 477/19, направляем вам для применения в дальнейшей работе Методические рекомендации по вопросу разъяснения о действиях антимонопольного органа при ограничении поставки газа субъектами, через сети газоснабжения которых осуществляется переток.

Разъяснения даны в целях формирования позиции антимонопольного органа по вопросам, связанным с пределами применения мер антимонопольного реагирования при выявлении случаев нарушения установленного порядка ограничения подачи (поставки) и отбора газа со стороны поставщика газа.

Разъяснения могут также использоваться при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства на предмет недопущения, ограничения, устранения конкуренции, установления ущемления интересов хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей при злоупотреблении доминирующим положением.

I. Порядок ограничения подачи (поставки) и отбора газа

1.1. Основания для введения ограничения подачи (поставки) и отбора газа

Статьей 18 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» определено, что поставки газа производятся на основании договоров между поставщиками и потребителями независимо от форм собственности в соответствии с гражданским законодательством и утвержденными Правительством Российской Федерации правилами поставок газа и правилами пользования газом в Российской Федерации, а также иными нормативными правовыми актами, изданными во исполнение настоящего Федерального закона.

Отношения между поставщиками и покупателями газа, в том числе газотранспортными организациями и газораспределительными организациями, определены Правилами поставки газа в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.1998 № 162 (далее — Правила поставки), и обязательны для всех юридических лиц, участвующих в отношениях поставки газа через трубопроводные сети.

Пунктом 32 Правил поставки предусмотрено, что стороны исполняют договорные обязательства в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными законами и правовыми актами Российской Федерации и Правилами поставки.

Основные требования к договорам об энергоснабжении описаны в статьях 539 - 547 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 548 ГК РФ правила, предусмотренные статьями 539 - 547 ГК РФ, применяются к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами, правила о договоре энергоснабжения (статьи 539 - 547 ГК РФ) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства.

Порядок ограничения подачи (поставки) и отбора газа юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям определен Правилами ограничения подачи (поставки) и отбора газа, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2016 № 1245 (далее — Правила ограничения).

Исчерпывающий перечень оснований для полного ограничения подачи (поставки) и отбора газа приведен в пункте 2 Правил ограничения которыми являются:

а) угроза жизни и (или) здоровью человека и (или) причинение вреда окружающей среде;

б) авария на газораспределительной (газотранспортной) сети и (или) сети газопотребления, посредством которых осуществляется транспортировка газа до потребителя, или угроза ее возникновения, а также проведение работ по предотвращению, локализации такой аварии или устранению ее последствий;

в) ремонт газораспределительной (газотранспортной) сети, посредством которой осуществляется транспортировка газа до потребителя, за исключением ремонта, предусмотренного подпунктом «а» пункта 3 Правил ограничения;

г) отсутствие правовых оснований для подачи (поставки) и отбора газа, а также использование газоиспользующего оборудования с нарушением положений законодательства Российской Федерации;

д) введение в действие графиков перевода потребителей на резервные виды топлива при похолоданиях и (или) графиков аварийного газоснабжения, которыми в отношении соответствующего потребителя предусмотрено полное ограничение подачи (поставки) и отбора газа;

е) полное или частичное неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по оплате поставляемого газа и (или) услуг по его транспортировке в установленный срок, допущенное потребителем более 3 раз в течение 12 месяцев.

Основаниями для частичного ограничения подачи (поставки) и отбора газа в соответствии с пунктом 3 Правил ограничения являются:

а) ремонт газораспределительной (газотранспортной) сети, посредством которой осуществляется транспортировка газа до потребителя, если такой ремонт сопровождается понижением давления в газораспределительной (газотранспортной) сети (ее участке);

б) пользование газом с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований к техническому состоянию отдельного газоиспользующего оборудования потребителя;

в) введение в действие графиков перевода потребителей на резервные виды топлива при похолоданиях и (или) графиков аварийного газоснабжения, которыми в отношении соответствующего потребителя предусмотрено частичное ограничение подачи (поставки) газа;

г) полное или частичное неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по оплате поставляемого газа и (или) услуг по его транспортировке в установленный срок, допущенное потребителем более 2 раз в течение 12 месяцев.

С учетом обобщения антимонопольной практики территориальных органов ФАС России наиболее распространенными и спорными основаниями для частичного или полного ограничения подачи (поставки) и отбора газа являются ненадлежащее исполнение обязательств по оплате поставляемого газа и (или) услуг по его транспортировке.

Частью 2 статьи 546 ГК РФ также предусмотрено, что прекращение или ограничение подачи энергии без согласования с абонентом — юридическим лицом, но с соответствующим его предупреждением допускается в установленном законом или иными правовыми актами порядке в случае нарушения указанным абонентом обязательств по оплате энергии.

Необходимо отметить, что положения подпункта «е» пункта 2 и подпункта «г» пункта 3 Правил ограничения не устанавливают в качестве определяющих критериев возможности полного или частичного ограничения подачи (поставки) и отбора газа объем образовавшейся у потребителя газа задолженности и период времени, в течение которого такая задолженность образовалась, а лишь указывают на необходимость фиксации систематического нарушения потребителями газа платежной дисциплины, допущенного в течение 12 месяцев, предшествовавших дате введения частичного или полного ограничения подачи (поставки) и отбора газа.

При оценке действий поставщика газа по полному или частичному ограничению подачи (поставки) и отбора газа антимонопольному органу в каждом конкретном случае необходимо оценивать нарушения порядка оплаты потребителем потребленного газа, который определен в договоре поставки газа, и наличие фактической задолженности на момент принятия мер по ограничению подачи (поставки) и отбора газа. Предусмотренный сторонами договора поставки газа порядок оплаты за потребленный газ не должен противоречить требованиям постановления Правительства РФ от 04.04.2000 № 294 «Об утверждении порядка расчетов за природный газ».

Таким образом, наличие задолженности по оплате за потребленный газ и выявленные факты нарушения потребителем газа сроков исполнения обязательств по оплате, определенные договором поставки газа, являются основанием для введения ограничения подачи (поставки) и отбора газа в отношении принадлежащего данному потребителю газоиспользующего оборудования.

1.2. Нарушения процедуры ограничения подачи (поставки) и отбора газа

Пунктом 7 Правил ограничения определено, что полное или частичное ограничение подачи (поставки) газа (но не ниже брони газопотребления в отношении лиц, которым она установлена) в соответствии с подпунктом «е» пункта 2 и подпунктом «г» пункта 3 Правил ограничения (за исключением потребителей, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а также потребителей, соответствующих критериям, установленным Правительством Российской Федерации, и обязанных предоставлять обеспечение исполнения обязательств по оплате газа) производится поставщиком.

Потребитель обязан погасить имеющуюся задолженность и принять меры по безаварийному прекращению технологического процесса, обеспечению безопасности людей и сохранности оборудования в связи с полным ограничением подачи газа. В случае погашения потребителем задолженности по оплате поставляемого газа дальнейшее ограничение его подачи (поставки) не производится, а уже введенное ограничение подлежит отмене не позднее 3 рабочих дней со дня погашения задолженности при условии оплаты потребителем расходов, понесенных в связи с проведением работ по введению и снятию ограничения.

В соответствии с пунктом 8 Правил ограничения поставщик не позднее чем за 10 рабочих дней до планируемой даты введения ограничения по основаниям, предусмотренным подпунктом «е» пункта 2 и подпунктом «г» пункта 3 Правил ограничения, обязан направить потребителю уведомление с указанием основания и даты введения в отношении него ограничения подачи (поставки) газа.

Таким образом, Правила ограничения предусматривают обязательное заблаговременное уведомление потребителя газа о планируемом ограничении подачи (поставки) газа в связи с ненадлежащим исполнением обязательств по оплате потребленного газа.

Пункт 8 Правил ограничения предусматривает, что в отношении категорий потребителей, ограничение режима потребления газа которым может привести к экономическим, экологическим, социальным последствиям, предусмотренных приложением, срок направления такого уведомления должен составлять не менее 20 календарных дней до планируемой даты введения ограничения.

Перечень категорий потребителей газа, ограничение режима потребления газа которых может привести к экономическим, экологическим, социальным последствиям, приведен в приложении к Правилам ограничения.

Несоблюдение со стороны поставщика газа требования о заблаговременном уведомлении потребителя газа о полном или частичном ограничении подачи (поставки) газа может свидетельствовать о признаках нарушения антимонопольного законодательства.

1.3. Категории потребителей газа, ограничение потребления газа которыми может привести к экономическим, экологическим, социальным последствиям

Исчерпывающий перечень категорий потребителей газа, ограничение режима потребления газа которых может привести к экономическим, экологическим, социальным последствиям, определен в приложении к Правилам ограничения и включает в себя:

1. Государственные органы Российской Федерации, в том числе Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации, медицинские учреждения, государственные учреждения ветеринарии;

2. Организации, осуществляющие эксплуатацию объектов централизованного водоснабжения и (или) теплоснабжения населенных пунктов, — в отношении этих объектов;

3. Воинские части Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, национальной гвардии Российской Федерации;

4. Учреждения, исполняющие уголовные наказания, следственные изоляторы, образовательные организации, предприятия и органы уголовно-исполнительной системы;

5. Федеральные ядерные центры и объекты, работающие с ядерным топливом и материалами;

6. Организации, выполняющие государственный оборонный заказ с использованием объектов производства взрывчатых веществ и боеприпасов с непрерывным технологическим процессом, — в отношении таких объектов.

Указанный перечень не является исчерпывающим, в частности необходимо обеспечивать соблюдение прав потребителей, указанных в пункте 1 Указа Президента Российской Федерации от 23.11.1995 № 1173, устанавливающего запрет на ограничение или прекращение отпуска топливно-энергетических ресурсов (электрической и тепловой энергии, газа и воды) при оказании услуги связи и коммунальных услуг воинским частям, учреждениям, предприятиям и организациям федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.

К данным учреждениям относятся: воинские части Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Федеральной службы охраны Российской Федерации.

Введение ограничения подачи (поставки) и отбора газа в отношении газоиспользующего оборудования лиц, поименованных в Указе Президента Российской Федерации от 23.11.1995 № 1173, является недопустимым.

Несмотря на то, что организации, осуществляющие эксплуатацию объектов централизованного водоснабжения и (или) теплоснабжения населенных пунктов, не указаны в пункте 1 Указа Президента Российской Федерации от 23.11.1995 № 1173, однако поименованы среди категорий потребителей газа, ограничение потребления газа которым может привести к экономическим, экологическим, социальным последствиям.

Правила ограничения не устанавливают запрета на возможность введения ограничения подачи (поставки) и отбора газа в отношении организаций, осуществляющих эксплуатацию объектов централизованного водоснабжения и (или) теплоснабжения населенных пунктов, а лишь устанавливают особенности направления уведомления с указанием основания и даты введения в отношении него ограничения подачи (поставки) газа (пункт 8 Правил ограничения).

Таким образом, введение ограничения подачи (поставки) газа в отношении организаций, эксплуатирующих источники тепловой энергии, не будет противоречить Правилам ограничения.

Однако введение ограничения подачи (поставки) газа в отношении данных потребителей может нарушить права и законные интересы иных лиц.

Для минимизации негативных последствий для потребителей коммунальных услуг в случае введения ограничения подачи (поставки) газа в отношении организаций, эксплуатирующих источники тепловой энергии, данные организации должны осуществить ряд мер по обеспечению бесперебойного энергоснабжения оборудования, являющегося источником тепловой энергии. Данными мерами является согласование брони газопотребления.

Таким образом, организаций, эксплуатирующих источники тепловой энергии вправе обеспечить бесперебойности газоснабжения путем составления брони газопотребления.

Пункт 7 Правил ограничения устанавливает особенности полного или частичного ограничения подачи (поставки) газа не ниже брони газопотребления в отношении лиц, которым она установлена.

Необходимо отметить, что при отсутствии у потребителя брони газопотребления ограничение подачи (поставки) газа в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением таким потребителем своих обязательств по оплате газа может вводиться вплоть до полного ограничения подачи (поставки) газа.

В этом случае потребитель газа, у которого отсутствует броня газопотребеления, несет ответственность, в том числе перед третьими лицами, за последствия, вызванные применением к нему ограничения подачи (поставки) газа.

Вместе с тем в пункте 11 Правил ограничения указано, что потребитель, к сетям которого подключены абоненты, не имеющие задолженности, обязан обеспечить им поставку газа и (или) вырабатываемых при использовании газа ресурсов в объемах, необходимых для их бесперебойного ресурсоснабжения.

Подпунктом «в» пункта 12 Правил ограничения предусмотрена процедура исполнения пункта 11 Правил путем предоставления потребителем поставщику письменного расчета объема газа, необходимого для бесперебойного ресурсоснабжения абонентов, не имеющих задолженности, подтвержденного данными о мощности газоиспользующего оборудования, которым оснащен ресурсоснабжаемый объект, об отапливаемой площади такого объекта, а также о количестве абонентов, не имеющих задолженности, для заключения договора поставки газа.

Следовательно, Правила ограничения предусматривают обязанность для потребителя, к сетям которого подключены абоненты, не имеющие задолженность, по обеспечению бесперебойного ресурсоснабжения данных абонентов.

Согласно пункту 13 Правил в случае непредставления потребителем данных, указанных в подпункте «в» пункта 12 Правил, поставщик газа ограничивает поставку газа до уровня, соответствующего среднемесячному значению количества газа, определяемому из расчета ранее фактически оплачиваемых потребителем объемов газа, подача (поставка) которых осуществлялась в течение 12 месяцев, предшествующих дате введения ограничения (или за меньший период, если предшествующий дате введения ограничения срок подачи (поставки) газа по договору составил менее 12 месяцев).

Непредоставление потребителем поставщику газа сведений, указанных в подпункте «в» пункта 12 Правил ограничения, свидетельствует о ненадлежащем исполнении потребителем газа своих обязательств по обеспечению бесперебойному ресурсоснабжению абонентов, которые подключены к сетям данного потребителя.

Таким образом, поставщик газа вправе ввести ограничение подачи (поставки) газа организаций, эксплуатирующих источники тепловой энергии и ресурсоснабжающих организаций, при строгом соблюдении положений Правил ограничения с учетом наличия (отсутствия) у потребителя брони газопотребления абонентов.

II. Возможность расторжения договора поставки газа

Статьей 546 ГК РФ предусмотрено, что в случае, когда абонентом по договору энергоснабжения выступает юридическое лицо, энергоснабжающая организация вправе отказаться от исполнения договора в одностороннем порядке по основаниям, предусмотренным статьей 523 ГК РФ, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

При этом Правила поставки не устанавливают запрета или порядка одностороннего отказа поставщика газа от исполнения договора поставки газа. В связи с чем к отношениям между поставщиком газа и потребителем могут применяться нормы гражданского законодательства, указывающие на возможность расторжения договоров.

Возможность отказа от исполнения договора поставки газа в одностороннем порядке права поставщика газа на уменьшение объемов поставки газа в случае существенного нарушения потребителем условий договора поставки газа может быть также определена условиями заключенного договора поставки.

В соответствии с пунктом 2 статьи 546 ГК РФ перерыв в подаче, прекращение или ограничение подачи энергии допускаются по соглашению сторон, за исключением случаев, когда удостоверенное органом государственного энергетического надзора неудовлетворительное состояние энергетических установок абонента угрожает аварией или создает угрозу жизни и безопасности граждан. О перерыве в подаче, прекращении или об ограничении подачи энергии энергоснабжающая организация должна предупредить абонента. Прекращение или ограничение подачи энергии без согласования с абонентом — юридическим лицом, но с соответствующим его предупреждением допускается в установленном законом или иными правовыми актами порядке в случае нарушения указанным абонентом обязательств по оплате энергии.

Положения статьи 546 ГК РФ являются специальными по отношению к пункту 3 статьи 450 ГК РФ, в силу чего сторонами при заключении договора энергоснабжения не могут быть предусмотрены дополнительные основания (помимо прямо названных в статье 546 ГК РФ) для расторжения или изменения данного договора во внесудебном порядке путем одностороннего отказа от его исполнения.

В соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 546 и пунктом 3 статьи 523 ГК РФ энергоснабжающая организация наделена правом на односторонний отказ от исполнения договора энергоснабжения только в одном случае — при неоднократном нарушении абонентом, являющимся юридическим лицом, сроков оплаты полученной энергии (при этом законом или иными правовыми актами данное право энергоснабжающей организации на односторонний отказ может быть исключено или ограничено путем установления порядка реализации данного права).

Перерыв в подаче, прекращение или ограничение подачи энергии в соответствии с положениями, предусмотренными пунктами 2 - 3 статьи 546 ГК РФ, также допускается только в случаях, установленных данными нормами.

Вместе с тем, в случае нарушения абонентом обязательств по оплате энергии, прекращение или ограничение подачи энергии без согласования с абонентом — юридическим лицом, но с его предупреждением допускается в установленном законом или иными правовыми актами порядке (абзац 2 пункта 2 статьи 546 ГК РФ).

Пунктом 4 статьи 426 ГК РФ установлено, что в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

Ввиду того, что Правила ограничения не регламентируют процедуру расторжения договора поставки газа советующие положения Правила ограничения применяются как меры, предшествующие последующему расторжению договора поставки газа, ввиду того, что необходимым условием для расторжения договора поставки газа является существенное нарушение договора поставки покупателем, в частности, в случае неоднократного нарушения сроков оплаты товаров (части 3 статьи 523 Гражданского кодекса Российской Федерации), то есть потребитель имеет задолженность по оплате газа за несколько расчетных периодов, а не фактов нарушения потребителем газа сроков исполнения обязательств по оплате газа.

Таким образом, меры по одностороннему отказу от исполнения договора могут быть применены поставщиком газа в случае невозможности восстановления платежной дисциплины потребителя газа путем применения мер по ограничению подачи (поставки) и отбора газа.

---