Письмо ФАС России от 20.04.2018 № ИА/28440/18

(с изм. от 20.04.2018)

«О разъяснении норм действующего законодательства»

Во исполнение пункта 9 Протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 14.03.2018 № АД-П9-26пр (далее — Протокол), в соответствии с положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, в целях формирования единого системного подхода при определении выпадающих доходов территориальных сетевых организаций за счет перераспределения необходимой валовой выручки по годам (далее — сглаживание) с учетом фактического исполнения инвестиционных программ, Федеральная антимонопольная служба направляет настоящее разъяснение.

В соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 (далее — Основы ценообразования), учет экономически обоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтенных при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доходов, недополученных при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования по независящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам, в целях сглаживания изменения тарифов могут осуществляться в течение периода, в том числе относящегося к разным долгосрочным периодам регулирования, который не может быть более 5 лет.

При определении объемов сглаживания необходимо учитывать экономически обоснованные расходы территориальных сетевых организаций, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов), экономически необоснованные доходы и расходы территориальных сетевых организаций, а также доходы, недополученные по зависящим от организации причинам, выявленные, в том числе, по результатам проверки их хозяйственной деятельности.

Особенности установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии в отношении каждого метода регулирования установлены соответствующими методическими указаниями:

Методические указания по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденные приказом ФСТ России от 17.02.2012 № 98-э (далее — Методика № 98-э);

Методические указания по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденные приказом ФСТ России от 30.03.2012 № 228-э (далее — Методика № 228-э).

Методическими указаниями № 98-э и № 228-э предусмотрен порядок учета распределяемых в целях сглаживания изменения тарифов, с учетом исключения необоснованных доходов и расходов, выявленных в том числе по результатам проверки хозяйственной деятельности территориальных сетевых организаций, результатов деятельности территориальных сетевых организаций за предыдущие годы до начала долгосрочного периода регулирования. В части учета результатов фактического исполнения инвестиционных программ территориальных сетевых организаций, учитываемого при определении объемов выпадающих доходов территориальных сетевых организаций, сообщаем следующее.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2009 № 977 утверждены Правила осуществления контроля за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики (далее — Правила осуществления контроля).

В соответствии с Правилами осуществления контроля контроль за реализацией инвестиционных программ, утверждаемых органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Контроль за реализацией инвестиционных программ территориальных сетевых организаций, отнесенных к числу субъектов, инвестиционные программы которых утверждаются Министерством энергетики Российской Федерации, осуществляется с участием соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Для осуществления контроля за реализацией инвестиционных программ органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе привлекать заинтересованные органы государственной власти, организации, а также межотраслевые советы потребителей, образованные при высших исполнительных органах государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов должны принимать участие в контрольных мероприятиях, проводимых как Министерством энергетики Российской Федерации, так и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее совместно — уполномоченные органы). Вне зависимости от участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в контрольных мероприятиях, эти органы в обязательном порядке должны обеспечить учет результатов контрольных мероприятий при осуществлении ежегодных корректировок установленных цен (тарифов).

Обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования установленные цены (тарифы) могут быть пересмотрены до окончания срока их действия, в том числе в течение финансового года, в случае выявления нарушений, связанных с нецелевым использованием инвестиционных ресурсов, включенных в регулируемые государством цены (тарифы).

В соответствии с пунктом 42 Методических указаний № 228-э и пунктом 11 Методических указаний № 98-э органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов обязаны осуществлять корректировку необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций с учетом анализа фактического исполнения инвестиционных программ по результатам 9 месяцев.

Анализ фактического исполнения инвестиционных программ территориальных сетевых организаций осуществляется Федеральной антимонопольной службой, в том числе, по результатам сбора шаблона NET.INV «Мониторинг инвестиционных программ субъектов Российской Федерации по сетевым организации» (далее — шаблон).

В указанном шаблоне территориальные сетевые организации обязаны отражать данные о фактическом финансировании мероприятий, в том числе, из утвержденной в установленном порядке инвестиционной программы.

При обнаружении фактов финансирования мероприятий, не включенных в утвержденные в установленном порядке инвестиционные программы территориальной сетевой организации, указанные расходы территориальной сетевой организации должны расцениваться органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов как нецелевое использование средств, учтенных в необходимой валовой выручке.

При определении выпадающих доходов территориальных сетевых организаций за счет перераспределения необходимой валовой выручки по годам, с учетом фактического исполнения инвестиционных программ, вышеуказанное нецелевое использование средств должно соответствующим образом учитываться при проведении корректировок цен (тарифов) территориальных сетевых организаций.

Также, пунктом 13 Правил осуществления контроля предусмотрено, что внеплановая проверка проводится в случае изменения сроков выполнения работ, предусмотренных ежегодным планом, установления Министерством энергетики Российской Федерации факта недостоверности представленной отчетной информации, а также выявления отклонений фактических значений показателей инвестиционного проекта от их плановых значений, предусмотренных утвержденной инвестиционной программой (в том числе сроков реализации, стоимости, финансирования и (или) освоения капитальных вложений, основных проектных решений и состава основного оборудования).

В этой связи, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов при выявлении нарушений, указанных в пункте 13 Правил осуществления контроля, должны предпринимать меры, направленные на проведение соответствующих проверок, с целью получения результатов контрольных мероприятий для последующего учета при установлении тарифов при расчете корректировок.

Действующим законодательством в области государственного регулирования цен (тарифов) не предусмотрена возможность учета органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в необходимой валовой выручке территориальных сетевых организаций расходов на выполнение мероприятий инвестиционных программ в размере, превышающем величину средств, определенных в утвержденной в установленном порядке инвестиционной программе.

В рамках исполнения Положения о государственном контроле (надзоре) в области государственных цен (тарифов), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 № 543, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют систематическое наблюдение и анализ за использованием инвестиционных ресурсов, включенных в регулируемые государством цены (тарифы) в сфере электроэнергетики, и оформляют соответствующий отчет о проведении систематического наблюдения и анализа за использованием инвестиционных ресурсов, включенных в регулируемые государством цены (тарифы) в сфере электроэнергетики.

Отчет о проведении систематического наблюдения и анализа за использованием инвестиционных ресурсов, включенных в регулируемые государством цены (тарифы) в сфере электроэнергетики, подписывается руководителем или заместителем руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов до принятия решения об установлении цен (тарифов) и прилагается к делу об установлении цен (тарифов).

Проводимые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов вышеуказанные анализы инвестиционных программ территориальных сетевых организаций и осуществляемые на их основании корректировки необходимой валовой выручки в обязательном порядке должны быть отражены в протоколах заседаний коллегиальных органов и экспертных заключениях по установлению цен (тарифов) в соответствии с пунктами 23, 26, 28 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178.

Письмом ФАС России от 02.05.2017 № ВК/29448/17 было дано разъяснение о том, что должно включать в себя заключение, формируемое органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в рамках исполнения Правил утверждения инвестиционных программ.

Федеральной антимонопольной службой в соответствии с письмом от 02.05.2017 № ВК/29448/17 собрана информация по субъектам Российской Федерации. Из основных замечаний, содержащихся в указанных заключениях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, на основании анализа следует выделить следующие.

Анализ по годам финансового плана субъекта электроэнергетики, составленного на период реализации проекта инвестиционной программы, показывает, что зачастую финансовый план текущего и прошедших периодов регулирования не соответствуют тарифно-балансовым решениям, принятым в субъектах Российской Федерации. Корректировки действующих инвестиционных программ, утвержденные уполномоченным органом, основаны на существенных отклонениях экономических и технических показателей.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов отмечают необоснованное и документально неподтвержденное снижение плановых объемов реализации, плановой выручки и, соответственно, считают необоснованным снижение инвестиционных расходов. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов также отмечают наличие в финансовых планах необоснованного и документально неподтвержденного превышения расходов по ряду статей затрат над плановой величиной, определенной в соответствии с законодательством для соответствующего года долгосрочного периода регулирования.

Изменения (снижение) размера финансирования инвестиционных мероприятий, осуществляемое уполномоченным органом с учетом субъективных факторов (сверхнормативные потери, экономически необоснованный рост расходов), в условиях действующих тарифно-балансовых решений Федеральная антимонопольная служба считает необоснованным.

Зачастую уполномоченные органы при утверждении инвестиционных программ и (или) их корректировок не придерживаются необходимости исполнения положений пункта 12 Основ ценообразования, предусматривающих, что инвестиционные программы организаций, регулируемых с использованием метода доходности инвестированного капитала, должна быть утверждена на срок, соответствующий долгосрочному периоду регулирования.

Пунктом 12 Основ ценообразования предусмотрено также наличие утвержденной программы в области энергоснабжения и повышения энергетической эффективности на долгосрочный период регулирования.

В соответствии с Правилами утверждения инвестиционных программ инвестиционная программа содержит перечень инвестиционных проектов на период реализации инвестиционной программы, в том числе инвестиционных проектов, предусматривающих энергосбережение и повышение энергетической эффективности, а также программу в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на долгосрочный период регулирования.

Рассматривать исполнение инвестиционной программы только исходя из величины расходов в утвержденной корректировке инвестиционной программы на начало каждого года долгосрочного периода регулирования в сравнении с такой величиной, определенной при последующей корректировке инвестиционной программы в течение этого года долгосрочного периода регулирования, является необоснованным.

Такой подход не позволяет установить точную величину средств, поскольку в этом случае не осуществляется проверка действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и уполномоченных органов, реализующих полномочия по утверждению инвестиционных программ.

При анализе использования инвестиционных средств следует использовать величину, определенную по формуле, предусмотренной в пункте 42 Методических указаний № 228-э в части определения объема собственных средств на реализацию инвестиционных программ, предусмотренных в необходимой валовой выручке, установленной на соответствующий год.

При определении величины сглаживания необходимо производить сравнение указанного объема собственных средств на реализацию инвестиционных программ, предусмотренных в необходимой валовой выручке, установленной на соответствующий год, с экономически обоснованной величиной фактически осуществленных инвестиций в этот год.

Таким образом, объем собственных средств на реализацию инвестиционных программ, предусмотренных в необходимой валовой выручке, установленной на каждый год долгосрочного периода регулирования, определяется из следующих составляющих:

• величина возврата инвестированного капитала, учитываемого при расчете долгосрочных тарифов на услуги по передаче в этом году долгосрочного периода регулирования;
• величина дохода на инвестированный капитал, учитываемая при расчете долгосрочных тарифов на услуги по передаче в этом году долгосрочного периода регулирования;
• величина изменения необходимой валовой выручки, определяемого на этот год долгосрочного периода регулирования, производимого в целях сглаживания тарифов;
• величина фактической стоимости (процентов) заемных средств, привлеченных для осуществления регулируемой деятельности, в этом году долгосрочного периода регулирования;
• величина фактических расходов из прибыли (в том числе направленных на погашение кредитов) в этом году долгосрочного периода регулирования, признанных регулирующим органом экономически обоснованными;
• выпадающие доходы сетевой организации от присоединения энергопринимающих устройств максимальной мощностью до 15 кВт включительно (с учетом ранее присоединенной в данной точке присоединения мощности), энергопринимающих устройств максимальной мощностью до 150 кВт включительно (с учетом ранее присоединенных в данной точке присоединения энергопринимающих устройств), не включаемых в плату за технологическое присоединение.

В связи с этим, а также с учетом того, что имеют место случаи, когда уполномоченный орган формирует инвестиционную программу с учетом субъективных факторов — фактически по «остаточному принципу», что не соответствует тарифно-балансовым решениям, вышеуказанный сравнительный анализ позволяет определить экономически обоснованный размер средств, подлежащий компенсации в виде сглаживания.

В связи со всем вышеизложенным, в целях определения выпадающих доходов территориальных сетевых организаций за счет перераспределения необходимой валовой выручки по годам с учетом фактического исполнения инвестиционных программ следует учитывать результаты контрольных мероприятий, проведенных всеми органами, осуществляющими государственный контроль и надзор в области электроэнергетики, не допускать нецелевого использования средств, предусмотренных в необходимой валовой выручке территориальных сетевых организаций, а также не допускать учета в необходимой валовой выручке затрат на мероприятия, не предусмотренные в утвержденных в установленном порядке инвестиционных программах.

---