Письмо ФАС России от 13.07.2015 № АЦ/34893/15
«О направлении разъяснения по вопросу соответствия требованиям статей 15, 16 Федерального закона „О защите конкуренции“ решений органов власти о создании бюджетных учреждений и предоставлении им субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»
ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА
ПИСЬМО от 13 июля 2015 г. № АЦ/34893/15
О НАПРАВЛЕНИИ РАЗЪЯСНЕНИЯ ПО ВОПРОСУ СООТВЕТСТВИЯ ТРЕБОВАНИЯМ СТАТЕЙ 15, 16 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ» РЕШЕНИЙ ОРГАНОВ ВЛАСТИ О СОЗДАНИИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ И ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ИМ СУБСИДИЙ ИЗ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии с Планом оказания методической помощи территориальным органам ФАС России в 2015 году, утвержденным приказом ФАС России от 31.03.2015 № 219/15, ФАС России направляет для использования в работе разъяснения по вопросу соответствия требованиям статей 15, 16 Федерального закона «О защите конкуренции» решений органов власти о создании бюджетных учреждений и предоставлении им субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
РАЗЪЯСНЕНИЕ ПО ВОПРОСУ СООТВЕТСТВИЯ ТРЕБОВАНИЯМ СТАТЕЙ 15, 16 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ» РЕШЕНИЙ ОРГАНОВ ВЛАСТИ О СОЗДАНИИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ИМ СУБСИДИЙ ИЗ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В практике территориальных органов ФАС России часто возникают ситуации, когда органы государственной власти (органы местного самоуправления) предоставляют подведомственным бюджетным учреждениям, осуществляющим деятельность на конкурентных товарных рынках, субсидии в качестве финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на выполнение работ (оказание услуг), являющихся полномочием органа государственной власти (органа местного самоуправления) без проведения конкурсных процедур.
В связи с возникающими в правоприменительной практике вопросами, касающимися квалификации указанных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления при предоставлении подведомственным им бюджетным учреждениям субсидии из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ФАС России сообщает.
Правовой статус бюджетных учреждений закреплен в статье 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (Закон о некоммерческих организациях), в статьях 69.1, 78.1, 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ).
Статьей 9.2 Закона о некоммерческих организациях установлено, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в вышеуказанных сферах.
Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя (часть 3 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях).
Частью 4 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях определено, что бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в вышеуказанных сферах, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Бюджетное учреждение также вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.
В соответствии с частью 6 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Приведенные положения Закона о некоммерческих организациях корреспондируют правовым нормам БК РФ.
В соответствии с частью 1 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.
В силу статьи 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание — документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон об организации предоставления услуг) государственной (муниципальной) услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления), признается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (органа местного самоуправления), которая осуществляется по запросам заявителя в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих услугу.
Согласно пункту 3 статьи 2 Закона об организации предоставления услуг заявителем признается физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги с запросом о предоставлении государственной услуги.
Следовательно, получателем (приобретателем) государственных (муниципальных) услуг (работ) бюджетного учреждения являются физические лица (граждане) и юридические лица.
Таким образом, следует, что выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, т.е. оказание таких услуг физическим и юридическим лицам может осуществляется путем выделения органом власти бюджетным учреждениям субсидий в рамках выполнения государственного (муниципального) задания, финансируемого за счет бюджетных средств.
При этом, следует учитывать, что перечень полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти определен статьями 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об организации местного самоуправления) и статьями 26.1, 26.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон об организации государственной власти субъектов Российской Федерации).
В силу статьи 2 Закона об организации местного самоуправления и статьи 26.2 Закона об организации государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов местного значения, а также вопросов, относящихся к предметам ведения субъектов Российской Федерации, относится к компетенции органов местного самоуправления и государственных органов соответственно и осуществляется данными органами самостоятельно.
Таким образом, создание органом государственной власти субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) бюджетного учреждения и предоставление бюджетному учреждению полномочия осуществлять решение местных вопросов, а также вопросов, относящихся к предметам ведения субъектов Российской Федерации, указанных в вышеперечисленных статьях Закона об организации местного самоуправления и Закона об организации государственной власти субъектов Российской Федерации может быть квалифицировано как нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции).
При рассмотрении подобных нарушений, арбитражные суды исходят из того, что делегирование, в частности, органом местного самоуправления вопросов местного значения, поименованных в статьях 15, 16 Закона об организации местного самоуправления, относящихся к потребностям муниципального образования, недопустимо действующим законодательством Российской Федерации (например, решение Арбитражного суда Кемеровской области от 25.11.2013 по делу № А27-12044/13, оставленное без изменений постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2014).
При этом, обеспечение потребностей Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в работах (услугах), удовлетворение их государственных (муниципальных) нужд возможно исключительно путем размещения государственного (муниципального) заказа в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе).
Пунктом 3 части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе определено, что данный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 Закона о контрактной системе.
В силу пункта 3 статьи 3 Закона о контрактной системе закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее — закупка) признается совокупность действий, осуществляемых в установленном данным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.
Пунктом 3 статьи 13 Закона о контрактной системе определено, что заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно, для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
Частью 1 статьи 15 Закона о контрактной системе предусмотрено, что бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных средств, в соответствии с требованиями указанного Закона, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 статьи 15 Закона о контрактной системе.
Частью 2 статьи 48 Закона о контрактной системе установлено, что заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом. Случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) определены частью 1 статьи 93 Закона о контрактной системе.
С учетом изложенного, создание органом государственной власти (органом местного самоуправления) бюджетного учреждения и возложение на него обязанностей по осуществлению деятельности, не входящей в исключительную компетенцию органов государственной власти (органов местного самоуправления), подведомственных им учреждений, в рамках выполнения государственного (муниципального) задания, финансируемого за счет бюджетных средств, без осуществления конкурсных процедур, может создать преимущественные условия осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта определенной организационно-правовой формы.
В частности, о преимущественном положении конкретного хозяйствующего субъекта (в данном случае бюджетного учреждения) на товарном рынке, может свидетельствовать наличие иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на том же товарном рынке и способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств при проведении публичных процедур.
В таком случае, действия органа государственной власти (органа местного самоуправления), выразившиеся в предоставлении субсидии бюджетному учреждению на оказание (выполнение) услуг (работ), относящихся к государственным (муниципальным) нуждам, без осуществления конкурсных процедур, могут быть квалифицированы как нарушение Закона о защите конкуренции.
Таким образом, при создании органами государственной власти (органами местного самоуправления) бюджетных учреждений и доведении до них обязательных для исполнения государственных (муниципальных) заданий должны соблюдаться условия поддержки конкуренции; расширения возможностей участия физических и юридических лиц в осуществлении закупок, развития добросовестной конкуренции; сокращения прямого участия органов государственной власти (органов местного самоуправления) в хозяйственной деятельности.
При рассмотрении антимонопольными органами вопроса о доказывании подобных нарушений антимонопольного законодательства ФАС России считает необходимым устанавливать следующие факты и обстоятельства:
- наличие признаков отнесения бюджетного учреждения к хозяйствующим субъектам в понимании Закона о защите конкуренции;
- наличие иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке, на котором осуществляется субсидируемая органом государственной власти или органом местного самоуправления деятельность бюджетного учреждения;
- относится ли субсидируемая деятельность к вопросам местного значения, а также к вопросам, относящимся к предмету ведения субъектов Российской Федерации, либо осуществляется в рамках оказания услуг физическим и юридическим лицам;
- осуществляет ли бюджетное учреждение субсидируемую органом государственной власти (органом местного самоуправления) деятельность в рамках выполнения государственного (муниципального) задания самостоятельно, либо посредством привлечения иных лиц.
При оценке действий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по созданию бюджетных учреждений и доведению государственных (муниципальных) заданий на выполнение работ (оказание услуг) следует исходить из последствий для рынка, в частности, сокращения количества хозяйствующих субъектов (ограничение их прав), создания преимущественных условий отдельному хозяйствующему субъекту.
С учетом изложенного, субсидирование органом государственной власти (органом местного самоуправления) деятельности бюджетного учреждения на выполнение работ (оказание услуг) на конкурентных товарных рынках может создать такому учреждению преимущественные условия в осуществлении хозяйственной деятельности путем представления бюджетных средств без проведения конкурсных процедур, что может привести к ограничению доступа иных хозяйствующих субъектов на данный рынок и, как следствие, к устранению конкуренции на товарном рынке.
Таким образом, в случае выявления антимонопольным органом фактов принятия органами государственной власти (органами местного самоуправления) решений о выделении бюджетных средств на выполнение работ (оказание услуг) для обеспечения государственных (муниципальных) нужд без осуществления закупки товаров, работ, услуг путем проведения конкурсных процедур, такие действия органа государственной власти (органа местного самоуправления) могут быть квалифицированы как нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции.