Письмо ФАС России от 27.03.2013 № АЦ/11598/13

«О направлении Методических рекомендаций по проведению анализа рынка услуг по транспортировке и размещению твердых коммунальных отходов»

ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА

ПИСЬМО

от 27 марта 2013 г. № АЦ/11598/13

О НАПРАВЛЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ АНАЛИЗА РЫНКА УСЛУГ ПО ТРАНСПОРТИРОВКЕ И РАЗМЕЩЕНИЮ ТВЕРДЫХ КОММУНАЛЬНЫХ ОТХОДОВ

Во исполнение пункта 3.1 Плана работы ФАС России по анализу состояния конкуренции на товарных рынках на 2013 — 2014 годы, утвержденного Приказом ФАС России от 19.12.2012 № 773/12, ФАС России направляет Методические рекомендации по проведению анализа рынка услуг по транспортировке и размещению твердых коммунальных отходов, утвержденные Комиссией Федеральной антимонопольной службы по проведению анализа товарных рынков (Протокол № 4 от 18.03.2013).

Также необходимо отметить, что анализ рынка услуг по транспортировке и размещению твердых коммунальных отходов проводится в городах с населением более 100 тысяч жителей.

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПРОВЕДЕНИЮ АНАЛИЗА РЫНКА УСЛУГ ПО ТРАНСПОРТИРОВКЕ И РАЗМЕЩЕНИЮ ТВЕРДЫХ КОММУНАЛЬНЫХ ОТХОДОВ

Настоящие «Методические рекомендации по проведению анализа рынка услуг по транспортировке и размещению твердых коммунальных отходов» разработаны на основании Приказа ФАС России от 19.12.2012 № 773/12 «О плане работы ФАС России по анализу состояния конкуренции на товарных рынках на 2013 — 2014 годы», в соответствии с требованиями Приказа ФАС России от 28.04.2010 № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке».

Форма и содержание обзора рынка не регламентированы приказами и иными нормативными документами ФАС России, в том числе Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220.

Цель проведения анализа

Анализ проводится с целью оценки состояния конкурентной среды на рынках услуг по транспортировке и размещению твердых коммунальных отходов, положения хозяйствующих субъектов на данных рынках, определения хозяйствующих субъектов, имеющих на рассматриваемых рынках долю более 35 процентов и внесения их в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем тридцать пять процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов, выявления барьеров входа на рынок (выхода с рынка) и проблем, влияющих на развитие конкуренции на рассматриваемых рынках, а также предупреждения и выявления нарушений антимонопольного законодательства.

Особенности анализа

Учитывая разнонаправленность услуг по транспортировке и размещению, связанных с этапами технологического цикла отходов, данные услуги могут предоставляться как одним хозяйствующим субъектом (продавцом услуг), так и несколькими хозяйствующими субъектами (продавцами услуг).

Необходимо отметить, что транспортировка твердых коммунальных отходов осуществляется предприятиями, имеющими соответствующие (специализированные) транспортные средства, дальнейшая переработка и захоронение отходов производится на объектах размещения отходов. При этом данные услуги находятся в единой, взаимосвязанной, технологической зависимости и предоставляют собой неразрывную технологическую цепочку (форма контейнеров и площадок для сбора отходов зависит от конструкции машин для их транспортировки, технология сбора (смешанный, раздельный и т.п.) и транспортировки определяются технологией переработки) (рис. 1).

Считаем необходимым при анализе рынка услуг по транспортировке и размещению твердых коммунальных отходов выявить (определить) особенности в каждом конкретном регионе.

Нормативные правовые акты, используемые при проведении анализа

1. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах);

2. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции);

3. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании);

4. Постановление Правительства РФ от 10.02.1997 № 155 «Об утверждении Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов» (далее — Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов);

5. Постановление Госстандарта России от 06.11.2001 № 454-ст «О принятии и введении в действие ОКВЭД» (далее — Общероссийский классификатор видов экономической деятельности);

6. Приказ МПР РФ от 02.12.2002 № 786 «Об утверждении федерального классификационного каталога отходов» (далее — Федеральный классификационный каталог отходов (ФККО)) <1>;

7. Приказ ФАС России от 28.04.2010 № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке» (далее — Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке);

8. Национальный стандарт Российской Федерации «ГОСТ Р 53692-2009. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла отходов» (утвержден и введен в действие Приказом Ростехрегулирования от 15.12.2009 № 1092-ст) (далее — Стандарт);

9. ОК 034-2007 (КПЕС 2002) «Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности» (принят и введен в действие Приказом Ростехрегулирования от 22.11.2007 № 329-ст) (далее — Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности);

10. Иные нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере услуг по транспортировке и размещению твердых коммунальных отходов;

11. Информация, предусмотренная пунктом 1.5 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке.

<1> Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 02.12.2002 № 786 утрачивает силу в связи с изданием Приказа Минприроды РФ от 30.09.2011 № 792 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов», вступающего со дня вступления в силу Постановления Правительства РФ о признании утратившим силу Постановления Правительства РФ от 26.10.2000 № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов».

1. Определение временного интервала исследования

Временной период исследования — 2012 год.

2. Определения продуктовых границ товарных рынков

Согласно пункту 4 статьи 4 Закона о защите конкуренции товарный рынок — сфера обращения товара, который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических), исходя из экономической, технической или иной возможности или целесообразности, приобретатель может приобрести товар и такая возможность либо целесообразность отсутствует за его пределами.

Предварительное определение товара

В общероссийском классификаторе продукции по видам экономической деятельности услуги по сбору, транспортированию, обезвреживанию, размещению отходов включены в группу 90 «Услуги по удалению сточных вод и отходов, улучшению санитарного состояния и аналогичные услуги». При этом в подгруппе 90.02 объединены услуги по сбору и обработке прочих отходов (твердых отходов).

В Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности деятельность по обращению с отходами в основном сконцентрирована в разделе О «Предоставление прочих бытовых, социальных и персональных услуг», код 90.00.2 «Удаление и обработка твердых отходов».

Согласно указанным классификаторам можно определить самостоятельные виды услуг по обращению отходов, формирующих анализируемый рынок:

• услуги по транспортировке твердых коммунальных отходов;
• услуги по обработке твердых коммунальных отходов (включают обезвреживание, размещение, хранение, захоронение, использование и уничтожение).

При этом необходимо отметить, что данные услуги находятся в единой, взаимосвязанной, технологической зависимости и предоставляют собой неразрывную технологическую цепочку.

Также следует учесть, что договоры могут быть заключены отдельно по каждому виду.

В рамках предварительного определения продуктовых границ рынков выделим 3 вида услуг по обращению с отходами, соответствующими областям A1 — D1 координатной плоскости (таблица 1).

Таким образом, продуктовые границы определены услугами по транспортировке и размещению твердых коммунальных услуг.

В процессе проведения анализа рынков продуктовые границы подлежат уточнению.

Выявление свойств товара, определяющих выбор покупателя, и товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара

Согласно положениям Стандарта твердые бытовые отходы (ТБО) — отходы потребления, образующиеся у населения, в том числе при приготовлении пищи, уборке и ремонте жилых помещений, содержании придомовых территорий и мест общего пользования, содержании в жилых помещениях домашних животных и птиц, а также устаревшие, пришедшие в негодность предметы домашнего обихода.

Также согласно Правилам предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов твердые бытовые отходы — это отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности населения.

В Федеральном классификационном каталоге отходов (ФККО) в блоке «отходы коммунальные» отсутствует группа «твердые бытовые отходы», но введена «твердые коммунальные отходы». Данная группа содержит гораздо большее количество подгрупп. Категория ТБО устарела, так как не охватывает все источники образования отходов в современной рыночной экономике.

В рамках проведения анализа понятия «твердые бытовые отходы» и «твердые коммунальные отходы» приняты за равнозначные.

Согласно Закону об отходах производства и потребления обращение с отходами — это деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов, где:

транспортирование отходов — перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах;

размещение отходов — хранение и захоронение отходов;

хранение отходов — содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;

захоронение отходов — изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;

использование отходов — применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии;

обезвреживание отходов — обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду;

накопление отходов — временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования;

объект размещения отходов — специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

В соответствии со Стандартом:

технологический цикл отходов (ТЦО) — последовательность технологических процессов ликвидации конкретных отходов.

Примечание. ТЦО: технологические процессы и операции ресурсосберегающего и безопасного обращения с отходами;

этапы технологического цикла отходов — последовательность процессов и операций менеджмента в технологическом цикле отходов в период времени от их появления в хозяйственной деятельности, на стадиях жизненного цикла продукции и/или в быту избавления от них путем утилизации и/или захоронение, уничтожение.

Появление отходов (1-й этап) имеет место в технологических и эксплуатационных процессах, а также в период ликвидации объектов, снятых с эксплуатации по истечении срока службы или по другим причинам, с образованием соответствующих отходов различных классов опасности.

Сбор и накопление отходов (2-й этап) в установленных местах должны проводиться на территории их владельца или на другой санкционированной территории.

Идентификация отходов (3-й этап) может быть визуальной и/или инструментальной по признакам, параметрам, показателям, критериям и требованиям, необходимым для подтверждения соответствия конкретного отхода и его свойств документированному описанию <2>.

<2> Идентификация предполагает присвоение отходу классификационного номера и кодирование его свойств, состояния в установленном порядке.

При отсутствии документированного описания конкретного отхода результаты идентификации могут стать основой последующей паспортизации его свойств и состояния.

Сортировка (4-й этап) проводится путем разделения и/или смешивания отходов, согласно определенным критериям, на качественно различающиеся составляющие. При необходимости проводят работы по первичному обезвреживанию отходов.

При паспортизации отходов (5-й этап) заполняют паспорта установленных форм и регистрируют их в соответствии с порядком, принятым в законодательстве по охране окружающей среды.

Упаковка и маркировка отходов (6-й этап) состоит в обеспечении установленными методами и средствами (с помощью укладки в тару или другие емкости, пакетирования, брикетирования с нанесением соответствующей маркировки) целостности и сохранности отходов в период помещения их в упаковку и тару, сортировки, погрузки, транспортирования, складирования, хранения в установленных местах. Особое внимание должно быть уделено упаковке и маркировке отходов I — IV классов опасности.

Транспортирование и складирование отходов (7-й этап) должно производиться в специально установленных (санкционированных) местах <3>.

<3> Складирование включает размещение отходов для длительного хранения.

Хранение отходов (8-й этап) в зависимости от степени их опасности должно осуществляться под навесом, в контейнерах, шахтах и других санкционированных местах.

Избавление от отходов (9-й этап) производится путем их утилизации и/или удаления.

Первым подэтапом 9-го этапа является утилизация обезвреженных отходов.

Вторым подэтапом 9-го этапа является безопасное размещение отходов I — IV классов опасности на соответствующих полигонах или уничтожение, если захоронение таких отходов угрожает здоровью и жизни людей, может нанести непоправимый вред окружающей среде.

Необходимо отметить, что при проведении анализа рынка услуг по транспортировке и размещению из перечисленных этапов ТЦО рассматриваются: транспортирование и складирование отходов (7-й этап), хранение отходов (8-й этап), избавление от отходов (9-й этап), утилизация обезвреженных отходов (9.1-й этап), безопасное размещение отходов/уничтожение (9.2-й этап).

Кроме того, отношения по поводу обращения отходов могут быть предметом различных договорных конструкций. Предмет договора с учетом ТЦО может включать следующие действия в отношении отходов: услуги по транспортированию, хранению, захоронению, обезвреживанию, переработке. В договоры могут быть включены как отдельные действия в отношении отходов, так и ряд последовательных действий по этапам движения отходов от производителя к хозяйствующему субъекту, который их размещает (использует). Транспортирование, обезвреживание, размещение (использование) выступают последовательными стадиями в технологической цепочке услуг по обращению с отходами (рис. 3). При этом в рамках проводимого анализа рассматриваются лишь услуги по транспортировке и размещению твердых коммунальных (бытовых) отходов.

Разный предмет договора на этапах движения отходов от производителя к хозяйствующему субъекту, который их размещает (использует), позволяет отнести услуги, предоставляемые на этих этапах к разным товарным рынкам. Услуги по сбору отходов исключаются из анализа.

Также необходимо учесть, что качественные и технические характеристики услуги, в том числе способы транспортировки отходов, методы ликвидации опасных свойств отходов (использование, переработка, захоронение и хранение на полигонах и др.) в значительной степени являются для потенциального потребителя определяющими факторами при принятии решения о приобретении товара (услуги) и заключения договоров с продавцами услуг.

Для потребителя данной услуги основным фактором является возможность «освободиться» от объемов тех отходов, которые не могут быть вовлечены в хозяйственный оборот или размещены или уничтожены на объектах потребителя (хозяйствующего субъекта, в результате деятельности которого образовались отходы) и на которые могут быть начислены платежи за их размещение (хранение и захоронение).

Определение взаимозаменяемых товаров

Согласно пункту 3.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке определение взаимозаменяемых товаров в соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции основывается на фактической замене товаров приобретателем или готовности приобретателя заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях), учитывая их функциональное назначение, применение, качественные и технические характеристики, цену и другие параметры.

Определение взаимозаменяемости товаров будет основываться на мнении покупателей о взаимозаменяемости услуг по транспортировке и размещению.

3. Определение географических границ товарных рынков

В соответствии с пунктом 4.1 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке географические границы товарного рынка — это границы территории, на которой приобретатель (приобретатели) приобретает или имеет экономическую, техническую или иную возможность приобрести товар и не имеет такой возможности за ее пределами.

При определении географических границ рынка следует учитывать характер рынка, при котором хозяйствующий субъект, оказывающий услуги по транспортировке твердых коммунальных отходов (продавец услуг), может предлагать свои услуги, а покупатели, в свою очередь, вправе заключать договор на оказание услуги по транспортировке твердых коммунальных отходов с любым таким хозяйствующим субъектом (продавцом услуги).

При определении географических границ рынка с точки зрения экономической возможности покупателя следует учитывать дальность места нахождения объекта размещения отходов.

Учитывая такую специфику, географические границы рынка услуг по транспортировке и размещению твердых коммунальных отходов следует считать местными (локальными). В рамках проведения данного анализа географическими границами рынка услуг по транспортировке и размещению твердых коммунальных отходов приняты административные границы городов с населением более 100 тысяч жителей и административных центров субъектов Российской Федерации.

4. Определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарных рынках

В соответствии с пунктом 30 статьи 12 Закона о лицензировании лицензированию подлежит деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I — IV классов опасности.

В состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарных рынках, включаются хозяйствующие субъекты, постоянно предоставляющие услуги по транспортировке, обезвреживанию, размещению (хранению, захоронению) и использованию твердых коммунальных отходов в географических границах муниципальных образований субъекта Российской Федерации в пределах определенного временного интервала и имеющих лицензию на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I — IV класса опасности.

Также необходимо отметить, что указанные хозяйствующие субъекты могут осуществлять лишь одну из указанных услуг, несколько или же весь спектр услуг от транспортировки до захоронения. В связи с чем необходимо определять состав хозяйствующих субъектов в разрезе осуществляемых ими услуг.

Покупателями товара (услуги) являются физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели, в процессе деятельности которых образуются твердые коммунальные отходы (в том числе отходы V класса опасности).

Конкретный перечень хозяйствующих субъектов, предоставляющих анализируемых услуги, определяется в результате анализа следующих материалов:

1. информация из реестра лицензий, представленных территориальным органом Росприроднадзора;

2. информация из регионального кадастра отходов производства и потребления соответствующего субъекта Российской Федерации.

5. Расчет объема товарных рынков и долей хозяйствующих субъектов на рынках

Расчет общего объема рассматриваемого рынка, определенного в продуктовых и географических границах, и долей хозяйствующих субъектов на рынке осуществляется на основании объема товара.

Количественной характеристикой объема рынка услуг транспортировке и размещению твердых коммунальных (бытовых) отходов ( V_{m} ) является общий объем по транспортированию и размещению отходов в натуральных показателях (тыс. куб. м и тоннах) и стоимостных показателях (цена услуги).

При этом предполагается также определение объемов по транспортировке, обезвреживанию, размещению (хранению, захоронению) и использованию отходов отдельно.

Доля хозяйствующего субъекта в натуральном выражении — исполнителя на рассматриваемых товарных рынках (Di) определяется как отношение объема работ по транспортировке, обезвреживанию, размещению (хранению, захоронению) и использованию отходов хозяйствующим субъектом к общему объему работ по транспортировке, обезвреживанию, размещению (хранению, захоронению) и использованию отходов (Di = Vi / Vm).

6. Определение барьеров входа на товарные рынки

Проводится анализ существующих в каждом из муниципальных районов и городских округов барьеров входа на рынок услуг по транспортировке и размещению твердых коммунальных услуг, в том числе:

а) административные ограничения (условия лицензирования отдельных видов деятельности; экологические ограничения и т.д.);

б) экономические ограничения (необходимость осуществления значительных первоначальных капитальных вложений при длительных сроках окупаемости этих вложений; ограниченная доступность финансовых ресурсов и более высокие издержки привлечения финансирования для потенциальных участников по сравнению с хозяйствующими субъектами, действующими на рассматриваемом рынке и т.д.);

в) наличие среди действующих на рынке хозяйствующих субъектов вертикально-интегрированных хозяйствующих субъектов, которое приводит к созданию барьеров входа на рынок.

7. Определение уровня концентрации товарных рынков

Определение уровня концентрации товарных рынков осуществляется в соответствии с требованиями Приказа ФАС России от 28.04.2010 № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке».

Так, в рамках данного анализа при определении уровня концентрации анализируемого рынка будет использован коэффициент рыночной концентрации (CR) и индекс рыночной концентрации Герфиндаля-Гирмана (HHI).

8. Представление отчетных данных

По результатам проведения анализа в ФАС России представляется Аналитический отчет о состояния конкуренции на рынках услуг по транспортировке и размещению твердых коммунальных отходов, в котором приводятся результаты проведенного анализа.

<*> Данное Приложение используется при определении географических границ товарных рынков в соответствии с пунктом 4 Методических рекомендаций.

Приложение № 2 <*>

<*> Данное Приложение используется в целях получения информации для расчета объема товарных рынков и долей хозяйствующих субъектов в соответствии с пунктом 6 Методических рекомендаций.

Запрос информации у хозяйствующего субъекта (продавца услуг), действующего на анализируемых рынках

Наименование хозяйствующего субъекта ________________________

Запрос информации у хозяйствующего субъекта, осуществляющего услуги по транспортировке твердых коммунальных (бытовых) отходов

Сводная таблица по продавцам услуг

Приложение № 4 <*>

<*> Данное Приложение используется в целях обобщения информации, полученной из сведений Приложений № 1 - 3 в соответствии с пунктом 8 Методических рекомендаций.