Письмо ФАС РФ от 27.03.2007 № АК/4056
«Об отнесении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований к аффилированным лицам»
ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА
ПИСЬМО от 27 марта 2007 г. № АК/4056
ОБ ОТНЕСЕНИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ К АФФИЛИРОВАННЫМ ЛИЦАМ
ФАС России сообщает следующее.
В части 14 статьи 4 Закона Российской Федерации от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» понятие «аффилированные лица» используется для характеристики отдельных физических и юридических лиц, способных оказывать влияние на деятельность других субъектов предпринимательства. При этом в ряде случаев аффилированные лица могут входить в состав группы лиц.
Рассматривая вопрос о возможности признания Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований аффилированными лицами, необходимо отметить следующее.
1. Государство может участвовать в гражданском обороте как непосредственно (через систему органов государственной власти различного уровня), так и опосредованно (через специально созданные им государственные юридические лица в организационно-правовых формах, предусмотренных действующим законодательством, например: государственные унитарные предприятия и т.п.). В последнем случае через этих юридических лиц, косвенно, опосредованно в гражданском обороте участвует и государство, что регулируется положениями статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ).
2. Непосредственное участие государства во внутреннем гражданском обороте осуществляется путем вступления в оборот органов государственной власти, действующих при этом не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. То, что государство представлено органом, который является одновременно и юридическим лицом, не имеет значения для данных отношений, поскольку такой орган представляет государство в целом. Этот орган осуществляет необходимую деятельность от имени государства и в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус данного органа (пункты 1 и 2 статьи 125 ГК РФ).
Непосредственное участие государства в гражданском обороте осуществляется не в частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. При этом особенности участия органов государственной власти в гражданских правоотношениях гражданским законодательством четко не регламентируется. Представляется, что в случае непосредственного участия государства в гражданском обороте имеют место специфические отношения представительства в силу закона, к которым должна применяться Глава 10 ГК РФ. При любых обстоятельствах государство может считаться участвующим в гражданском обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие какого-либо органа государства совершить действие от имени государства.
В связи с этим органы государственной власти федерального и регионального уровня, как представительные, так и исполнительные, не могут признаваться аффилированными лицами по смыслу части 14 статьи 4 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
3. Опосредованное участие государства в обороте осуществляется путем вступления в него созданных государством юридических лиц, принимающих обязанности и приобретающих права для себя, а не для государства.
В подобных случаях государство может отвечать по долгам созданных им юридических лиц (пункт 5 статьи 115, пункт 2 статьи 120 ГК РФ). Одновременно государство продолжает оставаться собственником имущества, на базе которого оперируют созданные им юридические лица, совершающие сделки от своего имени. Наличие указанных признаков опосредованного участия государства в гражданском обороте позволяет говорить о том, что соответствующие юридические лица, созданные государством, способны оказывать влияние на деятельность других юридических (физических) лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, и, следовательно, признаваться аффилированными лицами.
4. Особенность государственного устройства Российской Федерации позволяет выделить в качестве участников гражданских правоотношений разнообразные государственные образования. Государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а характеризуется множественностью субъектов: Российская Федерация как целое; субъекты Российской Федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; муниципальные образования. При этом государство (его субъекты, муниципальные образования) не признается юридическим лицом, в чем выражается публично-правовая сущность данного субъекта гражданского права.
Несмотря на наличие указанной специфики правового положения, законодатель распространяет на государство нормы, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (пункт 2 статьи 124 ГК РФ). Таким образом, государство приравнено к юридическому лицу, но не названо таковым.
Тем не менее, государственные (публично-правовые) образования как участники гражданских правоотношений неспособны своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, а также создавать и исполнять обязанности. От имени государства (его субъектов) всегда действуют государственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и не признанные таковыми, представленные должностными лицами. Именно их сознание и воля позволяет действовать государству как субъекту права. Органы государственной власти федерального и регионального уровня соответственно от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями в рамках компетенции приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде (пункт 1 статьи 125 ГК РФ).
5. Особыми участниками гражданского оборота выступают муниципальные образования. Они создаются по модели образований государственных, однако не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации). От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности представительные и иные органы местного самоуправления. Учитывая близость принципов организации и деятельности государственных и муниципальных образований, следует рассматривать их как субъекты гражданского права, обладающие сходной спецификой участия в гражданском обороте. Следовательно, муниципальные образования также не могут признаваться аффилированными лицами, как и иные публично-правовые образования.