Письмо ФАС России от 30.11.2015 № АД/69385/15
«О направлении разъяснений ФАС России по рассмотрению жалоб и обращений на проведение закупок технических средств реабилитации»
ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА
ПИСЬМО
от 30 ноября 2015 г. № АД/69385/15
О НАПРАВЛЕНИИ РАЗЪЯСНЕНИЙ ФАС РОССИИ ПО РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБ И ОБРАЩЕНИЙ
НА ПРОВЕДЕНИЕ ЗАКУПОК ТЕХНИЧЕСКИХ СРЕДСТВ РЕАБИЛИТАЦИИ
Федеральной антимонопольной службой ранее письмами от 17.10.2014 № ИА/42194/14, от 14.04.2015 № АК/18070/15 направлены разъяснения по рассмотрению жалоб и обращений на проведение закупок функционально и технологически не связанных различных технических средств реабилитации (далее — ТСР) одним лотом, а также при установлении заказчиками необоснованных требований к ТСР применительно к бандажам, корсетам и реклинаторам.
Настоящим письмом ФАС России дополняет указанные разъяснения по рассмотрению жалоб и обращений на действия заказчика (организатора закупки), выразившиеся в объединении в один лот поставки корсетов, имеющих различное назначение и изготовленных из различных материалов.
Выборочный анализ закупок корсетов в различных регионах Российской Федерации показал, что объединение в один лот различных типов корсетов, а именно корсетов, изготавливаемых из эластичных и текстильных материалов (корсеты мягкой и полужесткой фиксации), и корсетов жесткой фиксации и функционально-корригирующих корсетов, приводит к ограничению количества участников размещения заказа, не создает предпосылок для экономии бюджетных средств (приложение 1), напротив, выделение корсетов различных типов в отдельные лоты приводит к увеличению количества участников закупок и значительной экономии бюджетных средств (приложение 2).
С целью недопущения ограничения и устранения конкуренции при проведении закупок ТСР для государственных и муниципальных нужд, в том числе корсетов, закрепления единой практики применения территориальными органами ФАС России законодательства, регулирующего вопросы проведения закупок и конкуренции, при рассмотрении жалоб и обращений хозяйствующих субъектов ФАС России направляет разъяснения по рассмотрению жалоб и обращений на проведение закупок указанных ТСР, отвечающие требованиям Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе) и Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции).
Федеральная антимонопольная служба, сопоставив практику закупок различных типов корсетов и действующее законодательство, регулирующее вопросы конкуренции, проведения закупок и обеспечения инвалидов ТСР, пришла к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.
Согласно частям 2 и 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений, а также включение в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.
В соответствии с Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее — Закон о защите инвалидов) инвалиды имеют право на обеспечение ТСР за счет средств федерального бюджета.
Согласно пункту 8 Федерального перечня реабилитационных мероприятий, ТСР и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденного распоряжением Правительства России от 30.12.2005 № 2347-р (далее — федеральный перечень), инвалидам предоставляются протезы и ортезы.
В соответствии с Единым перечнем продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии, утвержденным постановлением Правительства России от 01.12.2009 № 982, корсеты относятся к протезно-ортопедическим изделиям.
Согласно Закону о защите инвалидов, предоставление инвалиду бесплатно ТСР осуществляется на основании его индивидуальной программы реабилитации, которая разрабатывается федеральным учреждением медико-социальной экспертизы.
При определении нуждаемости инвалида в ТСР, входящих в федеральный перечень, необходимо руководствоваться приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 18.02.2013 № 65н «Об утверждении перечня показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации», из которого, в частности, следует, что корсетами и реклинаторами обеспечиваются инвалиды при стойких умеренных, выраженных или значительно выраженных нарушениях статодинамических функций позвоночника вследствие заболеваний, последствий травм, аномалий развития.
Из письма Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 02.11.2015 № 13-5/В-1590 следует.
Корсеты — это ортопедические аппараты, назначаемые как при заболеваниях, так и при искривлении позвоночника. Цель корсета — фиксация позвоночника в нормальном физиологическом состоянии и частичная его разгрузка, а также исправление различных деформаций (коррекция).
По функциональному предназначению существуют следующие виды корсетов: фиксирующие (фиксационно-корригирующие) и функциональные (функционально-корригирующие) корсеты.
Фиксирующие корсеты подразделяются на мягкоэластичные, текстильные, полужесткие и жесткие корсеты. Эти конструктивные особенности обусловливают степень их воздействия на пораженный позвоночник — фиксацию с коррекцией в заданном положении и разгрузку области поражения.
Корсеты мягкой фиксации, изготавливаемые из прочных эластичных тканей и не имеющие упрочняющих армирующих шин, фактически являются бандажами повышенной прочности. Эти изделия предназначены для незначительного удержания пораженного отдела позвоночника от избыточной подвижности и частично обеспечивают разгрузку пораженного отдела. Основное их применение при поражении нижнегрудного и пояснично-крестцового отдела позвоночника по типу начальных проявлений спондилолистеза, сопровождающегося болевым синдромом; на заключительном этапе лечения последствий травматических повреждений позвоночника как переходный ортез от пользования жестким или полужестким корсетом к бескорсетному образу жизни; при парезе мышц брюшной стенки и выраженном отвисании живота.
Корсеты мягкой фиксации могут изготовляться с учетом индивидуальных размеров туловища больного, но, чаще всего, используются корсеты максимальной готовности промышленного изготовления, которые подбираются при выдаче.
Корсеты полужесткой фиксации имеют армирующие металлические шины или прочные пластмассовые шины. Это позволяет обеспечить лучшее удержание туловища в заданном положении пассивно достигаемой коррекции имеющихся у больного патологических установок позвоночника и одновременно осуществить разгрузку пораженного отдела, если это требуется по медицинским показаниям.
Корсеты полужесткой фиксации применяются у детей и подростков при сколиозах I — II степени любой этиологии, а у всего контингента больных при парезах мышц туловища, сочетающихся с нарушениями осанки; последствиях травм позвоночника как первичный корсет (в зависимости от выраженности патологии), так и как переходный корсет после пользования корсетом жесткой фиксации.
Корсеты жесткой фиксации, как правило, назначаются при необходимости стойкого удержания позвоночника в заданном положении коррекции и разгрузки пораженных отделов. Поэтому они могут быть только индивидуального изготовления по гипсовым моделям туловища человека с соответствующими тремя — четырьмя этапами изготовления, которые включают: снятие слепка; при необходимости, изготовления контрольного образца корсета из термопластичной пластмассы с доподгонкой приемной гильзы корсета при первой примерке; изготовление новой гипсовой модели по уточненной приемной гильзе; примерка постоянной гильзы и выдача корсета в носку.
Корсеты жесткой фиксации назначаются: при последствиях травм тел позвонков у детей и подростков при сколиозах III — IV степени (в этих случаях возможно применение функционально-корригирующих корсетов); у всех возрастных групп при наличии паралитических сколиозов III — IV степени; при наличии онкологического поражения тел позвонков; при прогрессирующих формах деформаций позвоночника и т.д. Только реклинирующие корсеты жесткой фиксации, применяемые у больных с юношеским кифозом, могут быть как индивидуального, так и массового изготовления. Конструкции последних позволяют производить их доподгонку в соответствии с индивидуальными размерами фигуры пациента.
Функционально-корригирующие корсеты преимущественно применяют с целью уменьшения или стабилизации нефиксированных деформаций (патологических установок) позвоночника с одновременным вовлечением в двигательный акт мышц у детей и подростков (их применение не исключено и у взрослых пациентов).
При изготовлении индивидуального корсета участие пациента необходимо на следующих этапах: снятие мерки, примерка корсета и последующая выдача. Корсеты массового изготовления пригодны для индивидуальной доподгонки, им придают форму туловища пациента и выдают в носку. В этом случае требуется однократное обращение пациента (принцип экспресс-ортезирования).
Из изложенного следует, что медицинские показания (назначение) и технологические характеристики указанных типов корсетов различны. ФАС России обращает внимание, что принадлежность товаров к одному классификационному коду, например, Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности, не свидетельствует о функциональной и технологической связи товаров: функциональную и технологическую взаимосвязь следует рассматривать с точки зрения потребителя и возможности участия хозяйствующих субъектов, представляющих товары определенных производителей.
В соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
Взаимозаменяемыми товарами признаются товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях).
Из указанных определений следует, что невзаимозаменяемые товары образуют различные товарные рынки, на которых осуществляют свою деятельность различные хозяйствующие субъекты. Участие в торгах производителей (или их представителей) определенных видов корсетов при объединении в один лот рассматриваемых товаров будет затруднительным, поскольку потребует приобретение товара другой линейки у иных хозяйствующих субъектов, что может привести к ограничению количества участников закупки и закупке товара по начальной (максимальной) цене.
Соответственно, корсеты жесткой фиксации и функционально-корригирующие корсеты могут быть только индивидуального изготовления, требующего проведения определенных процедур, а также технологической мощности, в связи с чем производители корсетов мягкой и полужесткой фиксации не могут участвовать в проведении закупки, объектом которой является, в том числе поставка корсетов жесткой фиксации и (или) функционально-корригирующих корсетов.
Каждый тип корсета как медицинское изделие имеет показания к применению и определенное назначение под разные категории инвалидов. Следовательно, потребители, которым показано обеспечение одним типом корсета, не смогут удовлетворить свои потребности иным типом корсета в полной мере, с учетом различных показаний и противопоказаний к применению.
На основании изложенного и положений Закона о контрактной системе, Закона о защите конкуренции и Закона о защите инвалидов ФАС России считает необходимым проводить закупку корсетов с учетом функциональной и технологической взаимосвязи, выделяя отдельные лоты на закупку корсетов по следующим типам:
- корсеты мягкой, полужесткой фиксации;
- корсеты жесткой фиксации;
- функционально-корригирующие корсеты.
Объединение заказчиками в один лот указанных типов корсетов в различных сочетаниях между собой может приводить к ограничению количества участников закупок и иметь признаки нарушения Закона о контрактной системе и Закона о защите конкуренции.