Письмо ФАС России от 11.04.2017 № АД/24002/17
«О направлении разъяснений о предоставлении государственных или муниципальных преференций в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства»
ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА
ПИСЬМО от 11 апреля 2017 г. № АД/24002/17
О НАПРАВЛЕНИИ РАЗЪЯСНЕНИЙ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕФЕРЕНЦИЙ В ЦЕЛЯХ ПОДДЕРЖКИ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
В соответствии с Планом оказания Методической помощи территориальным органам ФАС России в 2017 году Федеральная антимонопольная служба направляет разъяснения по вопросу возможности дачи антимонопольным органом согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции (далее — преференции) в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства при отсутствии государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации и муниципальных программ (подпрограмм), содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее — Закон о развитии предпринимательства).
В целях настоящих разъяснений обращаем внимание на то, что понятия «оказание поддержки» и «предоставление преференций» по смыслу Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) не тождественны. Следует учитывать, что в соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции преференции — это предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.
Кроме того, Закон о защите конкуренции содержит ряд исключений, касающихся предмета преференции. Например, указанный в части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции порядок заключения договоров путем предоставления преференций в соответствии с главой 5 Закона о защите конкуренции не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о недрах, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве.
Таким образом, преференции, порядок предоставления которых регламентирован Законом о защите конкуренции, являются одним из видов поддержки, в том числе оказываемой субъектам малого и среднего предпринимательства в соответствии с Законом о развитии предпринимательства.
В практике антимонопольного контроля распространены случаи подачи органами государственной власти и органами местного самоуправления в антимонопольный орган заявлений о даче согласия на предоставление преференций в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (далее — субъекты МСП) при отсутствии соответствующих программ (подпрограмм), содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления выборочно предоставляют преференции отдельным хозяйствующим субъектам, являющимся субъектами МСП, в целях, установленных пунктом 13 части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, в том числе, путем направления в антимонопольный орган заявления о даче согласия на предоставление преференции. При этом доля хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на тех или иных товарных рынках и являющихся субъектами МСП, может достигать до 100%.
Частью 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции установлены цели предоставления преференций, в том числе, цель — поддержка субъектов МСП (пункт 13). Из изложенного следует, что предоставление преференций в целях, не установленных в указанной норме, неправомерно.
В соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции преференция в целях, предусмотренных частью 1 указанной статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется в соответствии с государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, государственными программами (подпрограммами) субъектов Российской Федерации и муниципальными программами (подпрограммами), содержащими мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства.
Из совокупности положений части 1 статьи 19 и пункта 4 части 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции следует, что исключением из случаев предварительного согласования с антимонопольными органами предоставления преференции является предоставление преференции в соответствии с государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, государственными программами (подпрограммами) субъектов Российской Федерации и муниципальными программами (подпрограммами), содержащими мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства.
Отношения, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере развития МСП, регулируются Законом о развитии предпринимательства, который определяет понятия субъектов МСП, инфраструктуры поддержки субъектов МСП, виды и формы такой поддержки.
Федеральным законом от 29.06.2015 № 156-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» внесены изменения в пункт 5 статьи 3 Закона о развитии предпринимательства, содержащий понятие «поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства».
В соответствии с пунктом 5 статьи 3 Закона о развитии предпринимательства поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства (в ред. Федеральных законов от 29.06.2015 № 156-ФЗ, от 03.07.2016 № 265-ФЗ) — деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляемая в целях развития малого и среднего предпринимательства в соответствии с государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, государственными программами (подпрограммами) субъектов Российской Федерации и муниципальными программами (подпрограммами), содержащими мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства (далее также — Программы (подпрограммы), а также деятельность акционерного общества «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства», осуществляемая в соответствии с указанным Федеральным законом, в качестве института развития в сфере малого и среднего предпринимательства, его дочерних обществ.
Согласно части 3 статьи 6 Закона о развитии предпринимательства основными принципами государственной политики в области развития МСП в Российской Федерации являются, в том числе, разграничение полномочий по поддержке субъектов МСП между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также обеспечение равного доступа субъектов МСП к получению поддержки в соответствии с условиями ее предоставления, установленными государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, государственными программами (подпрограммами) субъектов Российской Федерации, муниципальными программами (подпрограммами).
Согласно положениям статьи 9 Закона о развитии предпринимательства к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации по вопросам развития субъектов МСП относятся, в том числе, формирование и осуществление государственной политики в области развития МСП; определение принципов, приоритетных направлений, форм и видов поддержки субъектов МСП; разработка и реализация государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации; поддержка государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации.
Согласно положениям статьи 10 Закона о развитии предпринимательства к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам развития МСП относятся, в том числе, разработка и реализация государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей; поддержка муниципальных программ (подпрограмм); методическое обеспечение органов местного самоуправления и содействие им в разработке и реализации мер по развитию МСП на территориях муниципальных образований.
Согласно положениям статьи 11 Закона о развитии предпринимательства к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития МСП относится создание условий для развития МСП, в том числе: формирование и осуществление муниципальных программ (подпрограмм) с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей; анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития МСП и эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития МСП на территориях муниципальных образований.
Таким образом, разработка и реализация государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации и муниципальных программ (подпрограмм) является полномочием, соответственно, органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (далее для целей настоящего письма — Органы власти) по вопросам развития МСП.
Например, распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 № 1950-р утвержден перечень государственных программ Российской Федерации, среди которых: «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Социальная поддержка граждан», «Доступная среда», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Развитие пенсионной системы на 2018 — 2035 годы», «Содействие занятости населения», «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», «Противодействие незаконному обороту наркотиков», «Развитие культуры и туризма», «Охрана окружающей среды», «Развитие физической культуры и спорта» и другие. Государственные программы РФ включают в себя подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.06.2016 № 1083-р утверждена Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года (вместе с «Планом мероприятий („дорожной картой“) по реализации Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года (далее — Стратегия), пунктами 2 и 3 которого установлено федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями Стратегии при разработке и реализации государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации и иных программных и плановых документов, а также рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления учитывать положения Стратегии при принятии в пределах своей компетенции решений о мерах стимулирования развития малого и среднего предпринимательства.»
Из совокупности приведенных норм следует, что меры, виды и формы поддержки субъектов МСП, а также условия оказания такой поддержки должны содержаться в указанных Программах (подпрограммах), разработка которых является полномочием Органов власти. Таким образом, в случае намерения Органа власти предоставить преференцию, регламентированную Законом о защите конкуренции, в целях поддержки субъектов МСП, предоставление такой преференции должно быть предусмотрено в Программе (подпрограмме).
Согласно положениям статьи 14 Закона о развитии предпринимательства основными принципами поддержки субъектов МСП являются, в числе прочих, равный доступ субъектов МСП, соответствующих условиям, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, принимаемыми в целях реализации государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации, муниципальных программ (подпрограмм), к участию в указанных Программах (подпрограммах), а также оказание поддержки с соблюдением требований, установленных Законом о защите конкуренции. Кроме того установлено, что при обращении субъектов МСП за оказанием поддержки они должны представить документы, подтверждающие их соответствие условиям, предусмотренным нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, принимаемыми в целях реализации государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации, муниципальных программ (подпрограмм).
Статьей 16 Закона о развитии предпринимательства установлено, что условия и порядок оказания поддержки субъектам МСП и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов МСП, устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, принимаемыми в целях реализации государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации, муниципальных программ (подпрограмм).
Из совокупности указанных правовых норм следует, что в Программах (подпрограммах) содержатся мероприятия, направленные на развитие МСП, в соответствии и в целях реализации которых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления принимаются нормативные правовые акты, в которых устанавливаются условия и порядок оказания поддержки субъектам МСП и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов МСП.
Таким образом, наличие в Программах (подпрограммах) мероприятий, направленных на развитие малого и среднего предпринимательства и принятие в целях реализации данных мероприятий нормативных правовых актов, устанавливающих условия и порядок оказания поддержки субъектам МСП и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов МСП, является необходимым условием для предоставления преференций в соответствии с Законом о защите конкуренции в целях поддержки субъектов МСП. Предоставление таких преференций в строгом соответствии с указанными требованиями Закона о развитии предпринимательства осуществляется без согласования с антимонопольным органом, то есть заявления о даче согласия на предоставление преференций в антимонопольный орган не направляются.
В остальных случаях преференции могут предоставляться хозяйствующим субъектам, в том числе являющимся субъектами МСП, в иных целях, установленных частью 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, с соблюдением порядка, установленного статьей 20 Закона о защите конкуренции, то есть путем подачи заявления о даче согласия на предоставление преференции (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 - 3 части 3 статьи 19 указанного Федерального закона).