Письмо АРБ от 04.07.1995 № А-02/2-484

«Замечания по проекту Закона „Об обязательном страховании банками вкладов граждан“»

АССОЦИАЦИЯ РОССИЙСКИХ БАНКОВ

ПИСЬМО от 4 июля 1995 г. № А-02/2-484

ЗАМЕЧАНИЯ ПО ПРОЕКТУ ЗАКОНА «ОБ ОБЯЗАТЕЛЬНОМ СТРАХОВАНИИ БАНКАМИ ВКЛАДОВ ГРАЖДАН»

Комитет Государственной Думы совместно с заинтересованными организациями, с участием АРБ и с привлечением экспертов Европейского сообщества провел значительную работу по подготовке проекта закона по защите вкладов граждан, который имеет важное значение для стабилизации банковской системы и защиты вкладов населения. Ассоциация российских банков добивалась длительное время, вопреки позиции Минфина и Центрального банка, принятия такого закона. Теперь, в соответствии с законодательством о банковской деятельности, такой закон будет принят. Одобряя в целом положительно проведенную работу по этому проекту, АРБ имеет ряд существенных замечаний. Проблема возмещения вкладов населения тесно связана с процессом банкротства банков. При возникновении банкротства приходится решать задачу не только возмещения вкладов, но и проводить операции по оздоровлению или ликвидации банка, которые должны осуществляться с минимальными издержками для государства и общества. Поэтому в ряде западных стран меры по возмещению вкладов населения и проведению процедуры банкротства проводятся комплексно — одновременно одной и той же организацией и за счет общего денежного фонда. Благодаря такой системе в США, в которых происходит наибольшее количество банкротств — в среднем более 100 в году, — издержки по ликвидации обанкротившихся банков составляют за последние 10 лет примерно 30% от суммы активов обанкротившихся банков. Проблеме защиты вкладов и реорганизации банков, которые терпят кризис, в законодательстве США придается важное значение. В Законе о реформе финансовых институтов, принятом в 1989 году, сказано, что застрахованные депозиты защищаются «полными гарантиями и кредитом правительства США». Мы просим обратить внимание на это положение, принятое Конгрессом США, в связи с тем, что Минфин и некоторые члены правительства считают, что страхование депозитов — это проблема только самих банков. Операции по осуществлению банкротства являются весьма сложными и длительными. В США они занимают время от 4 до 16 лет, или в среднем примерно 12 лет, и выполняются специалистами высокого класса из Федеральной корпорации по страхованию депозитов. Западные банкиры и правительства считают, что необходимо не только обеспечить компенсацию вкладов, но решить и другие, не менее важные задачи — сохранить кредитные учреждения и защитить интересы акционеров, клиентов и других кредиторов банков, т.е. обеспечить поддержание стабильности банковской системы. Прямая выплата вкладов осуществляется в США сравнительно редко. За последние 10 лет на долю этих операций приходилось 7 — 8% от общего количества банков, которые терпят банкротства. С 80-х по 90-е годы в США потерпели банкротства 1086 банков и только по 85 банкам погашены депозиты, а по 1001 банку, или по 92% обанкротившихся учреждений, проводились меры по санации, т.е. по их оздоровлению, в том числе по 7% банков оказана финансовая помощь, по 73% банков осуществлены сделки с покупками пассивов и активов банков, по 12% банков проведены операции по трансферту депозитов (передача депозитов в другие банки). В связи с тем, что работа по санации банков и выплаты депозитов проводятся фондами (корпорациями), ликвидкомы в США и западных странах по банкротству банков не создаются. С учетом этого Ассоциация считает, что целесообразно принять один закон, в который включить вопросы защиты вкладов населения и санации банков, которые терпят банкротства. Комитет Госдумы решил разделить эту проблему на два закона — об обязательном страховании банковских вкладов и о банкротстве банков. Поэтому в рассматриваемом проекте закона основными вопросами являются порядок аккумуляции средств и возмещение вкладов населению, а в ст. 22 определяются обязанности ликвидкома обанкротившегося банка по отношению к фонду. При возложении функции по осуществлению банкротства банков на фонд ликвидкомы не потребуются, да они вряд ли будут способны справиться с этой сложной задачей. Кроме предложения о принятии одного закона по этой проблеме, АРБ имеет следующие замечания по отдельным статьям проекта. Проект составлен с таким направлением, как будто речь идет о создании страховой компании. В нем употребляются термины «страхователь», «страховщик», «страховой случай» и другие, тогда как банки должны выступать не как страхователи, а как участники фонда, а страховые аспекты фонда выражаются только в порядке аккумуляции средств. Вся остальная деятельность фонда является административно-управленческой и контрольной. С учетом этого целесообразно заменить страховые термины на общепринятые финансово-правовые определения. В ст. 12 предусмотрено, что лицензия на привлечение во вклады денежных средств граждан предоставляется банку только после регистрации банка в фонде. Эту статью необходимо уточнить, потому что возникает противоречие — лицензия не предоставляется без регистрации в фонде, а фонд производит регистрацию только банка, получившего лицензию. АРБ считает, что лучше эту статью изложить в следующем содержании: «Банки, получившие лицензию на право привлечения во вклады денежных средств граждан, должны в течение одного месяца пройти регистрацию в фонде. Если регистрация не осуществлена, лицензия теряет силу». В ст. 16 определяется порядок сбора средств в фонд страхования путем определения средневзвешенной суммы привлеченных вкладов банком в течение отчетного периода. Такой порядок является весьма сложным и в нем нет надобности. В западных странах размер средств, вносимых банками в фонд страхования, определяется на конкретную дату. Например, в Германии банки, участвующие в фонде, уплачивают взнос 30 июня в размере 0,03% по статье баланса «Обязанности перед клиентами», которая отражена в финансовом отчете за прошлый год. В ст. 17 банки — участники фонда подразделяются по размеру платежей на 5 категорий, в зависимости от степени финансовой устойчивости и оценки риска перед гражданами. АРБ считает, что нет надобности вводить такую дифференциацию. Более целесообразно, чтобы все банки производили взносы по одинаковым ставкам. Ст. 26 «Отношения между фондом и государством» нуждается в коренном изменении. В этой статье сказано, что государство не отвечает по обязательствам фонда. Вместо этого целесообразно записать, что застрахованные депозиты защищаются полными гарантиями и кредитом правительства России аналогично тому, как это принято Конгрессом США в отношении американских банков. Такое предложение, по нашему мнению, соответствует позиции Правительства, поскольку первый заместитель — председатель КПСР А. Чубайс предложил, чтобы средства банков, которые будут отчисляться в этот фонд, дополнялись государственной поддержкой и предусматривались в федеральном бюджете. Ст. 29 «Страховой резерв фонда» — также нуждается в уточнении. В проекте сказано: «При недостатке страхового резерва для осуществления выплат средства могут заимствоваться в порядке, устанавливаемом Советом фонда», а в ст. 46, в которой сказано об отношениях фонда и Банка России, предусмотрен вариант по предоставлению фонду краткосрочного кредита в случае временного недостатка у него средств для выплаты страхового возмещения. Необходимо эти две статьи привести в соответствие и предусмотреть поддержку Центральным банком фонда при недостатке его ресурсов. В ст. 30 «Размещение средств фонда» сказано, что фонду разрешается покупать акции банка при участии фонда в санации. Осуществление операций по санации не следует связывать с размещением средств фонда. Поэтому это положение из ст. 30 целесообразно исключить. В ст. ст. 38 и 39 определен порядок создания и работы Попечительского совета фонда. АРБ считает, что нет надобности создавать Попечительский совет фонда. Это будет излишнее звено в системе управления, которое будет дублировать функцию Совета фонда и создавать атмосферу безответственности. Для управления фондом достаточно иметь Совет фонда. Тем более что до сих пор в других системах управления не предусматривалось введение Попечительского совета. В связи с этим в ст. 40 целесообразно внести поправку, чтобы кандидатура для утверждения на должность председателя фонда вносилась не Попечительским советом, а избиралась участниками фонда. В ст. 42 говорится о порядке проверки банков от имени фонда аудиторскими организациями. Это положение нуждается в уточнении. Проверки банков более целесообразно производить штатным персоналом фонда. Фонд должен будет также использовать материалы проверок банков, которые проводятся инспекциями Центрального банка. Полагаться на аудиторские проверки нет оснований, тем более что это будет связано с большими расходами по оплате аудиторских организаций. В ст. 43 ошибочно предусмотрено поручение арбитражному суду принимать решение об отзыве лицензии у банка на право привлечения вкладов в случае, если Банк России отказывается отозвать лицензию. Арбитражному суду несвойственно заниматься вопросами отзыва лицензий. Это функция Центрального банка, поэтому данное положение целесообразно исключить. Ст. 51, предлагаемая в двух вариантах, в которой сказано о порядке введения в действие закона, нуждается в дополнительном обсуждении с потенциальными учредителями фонда. Поэтому в таком виде, как она вносится, не может быть принята.

Президент Ассоциации российских банков С. Е. Егоров

---