Письмо АРБ от 24.05.2011 № А-01/5-358

«О проблемах применения Федерального закона № 224-ФЗ „О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“»

АССОЦИАЦИЯ РОССИЙСКИХ БАНКОВ

ПИСЬМО от 24 мая 2011 г. № А-01/5-358

О ПРОБЛЕМАХ ПРИМЕНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 224-ФЗ «О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ НЕПРАВОМЕРНОМУ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ИНСАЙДЕРСКОЙ ИНФОРМАЦИИ И МАНИПУЛИРОВАНИЮ РЫНКОМ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ»

27 июля 2010 года был принят Федеральный закон № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон).

Данный Закон открывает новую страницу в развитии финансовой системы Российской Федерации, создает условия для формирования благоприятного инвестиционного климата, притока иностранного капитала в Российскую Федерацию и создает предпосылки для создания в Москве мирового финансового центра.

Однако, отдельные содержательные недостатки и возникшие сложности при реализации Закона могут перечеркнуть этот положительный эффект.

По независящим от них причинам участники финансового рынка до настоящего времени не готовы к исполнению Закона. Причинами такой неготовности являются:

1. Отсутствие или несвоевременность издания подзаконных нормативных актов государственным органом, регулирующим деятельность на финансовом рынке. В силу ряда причин, связанных с изменением функций этого государственного органа в системе исполнительной власти, работа над подготовкой необходимых нормативных актов ведется только с декабря 2010 года. В результате из 10 предусмотренных Законом подзаконных нормативных актов принято только 3, хотя некоторые положения Закона уже вступили в силу.

2. Неопределенность в толковании положений Закона, касающихся противодействию неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, а также критериев манипулирования рынком, может повлечь многочисленные случаи привлечения к уголовной и административной ответственности.

Так, несмотря на развернутое определение в Законе действий, относящихся к манипулированию рынком, отсутствуют четкие математические критерии выявления признаков манипулирования в совершаемых профессиональными участниками сделках, что существенно затрудняет процесс их выявления, а следовательно, создает дополнительную неопределенность относительно потенциальной возможности применения к участникам рынка административной и уголовной ответственности, предусмотренной пунктом 3 статьи 21 Закона, только на основании формального совпадения с критериями, разумность и обоснованность которых еще не проверена на практике.

3. ...Нормативные документы, уже принятые ФСФР, содержат ряд противоречий и положений, которые не позволяют выполнить их в принципе либо требуют для своего выполнения несоразмерных ресурсных затрат субъектов исполнения Закона. Особенно много вопросов вызывает Приказ ФСФР от 21 января 2011 г. № 11-3/пз-н «Об утверждении Положения о порядке уведомления лиц об их включении в список инсайдеров и исключении из такого списка, Положения о передаче списков инсайдеров организаторам торговли, через которых совершаются операции с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товаром, Положения о порядке и сроках направления уведомлений инсайдерами о совершенных ими операциях» (см. приложение — не приводится).

4. Наличие в самом Законе противоречивых требований:

1. невозможность при определенных обстоятельствах выполнять нормы по направлению уведомлений инсайдерам или направлению сведений по совершаемым операциям. Например, период существования у физического лица статуса инсайдера профессионального участника рынка ценных бумаг может длиться не более полусуток с момента получения клиентского поручения на продажу/покупку финансового актива до момента его исполнения. В этом случае сотрудник профучастника будет обладать инсайдерской информацией менее суток, а сам профучастник не сможет уведомить инсайдера ни о включении его в список инсайдеров, ни об его исключении, что влечет за собой административную ответственность согласно пп. 2 п. 5 статьи 24 Закона;

2. в соответствии со статьей 4 Закона владельцы более 25% голосов в высшем органе управления эмитента ценных бумаг являются его инсайдерами, однако в соответствии со статьей 9 Закона эмитент не может включить своего акционера в список своих инсайдеров.

Вышеперечисленные проблемы фактически могут свести на нет положительный эффект от принятия Закона, поскольку:

• могут служить препятствием к полноценной реализации требований Закона;
• неопределенность в толковании положений Закона, непроработанность подзаконной базы, административных и технических процедур, а также отсутствие сложившейся практики его применения повлекут многочисленные случаи безусловного привлечения к уголовной и административной ответственности добросовестных участников рынка, прилагающих все усилия для исполнения Закона;
• упомянутые многочисленные административные и уголовные меры воздействия будут публичными, что представит в негативном свете все российское профессиональное сообщество и отразится на имидже рынка в целом;
• размер затрат на выполнение требований Закона может вынудить отдельных субъектов исполнения Закона прекратить свою профессиональную деятельность, а эмитентов — искать иные способы финансирования, что негативно скажется на инвестиционной привлекательности российского фондового рынка;
• нормативная база не проработана и не реализуема на практике, т.к. только отдельные документы, издаваемые ФСФР, проходят широкое обсуждение в профессиональном сообществе.

В связи с указанными обстоятельствами просим:

1. Рассмотреть возможность инициирования Правительством Российской Федерации переноса до 2013 года срока вступления в силу отдельных статей Федерального закона № 224-ФЗ:

a. Пункта 3 статьи 21 (новая редакция статьи 185.3 УК РФ «Манипулирование рынком»);

b. Пункта 3 статьи 24 (новая редакция статьи 15.30 КоАП РФ «Манипулирование рынком»);

c. Пункта 5 статьи 24 (статья 15.35 КоАП РФ «Нарушение требований законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком»).

2. Инициировать внесение изменения в статью 15.35 КоАП РФ «Нарушение требований законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком», включив в перечень санкций предупреждение.

3. Инициировать приостановление действия до 2013 года статьи 10 «Уведомление инсайдерами о совершенных ими операциях» Федерального закона № 224-ФЗ.

4. Инициировать внесение изменения в статью 1 Федерального закона № 224-ФЗ, дополнив ее частью 5 следующего содержания: «Обработка персональных данных для достижения целей, предусмотренных настоящим Федеральным законом, для осуществления функций и полномочий, выполнения обязанностей, возложенных настоящим Федеральным законом, не требует согласия соответствующего субъекта персональных данных».

5. Поручить ФСФР переработать ранее принятый Приказ 11-3/пз-н с учетом выявленных недостатков и провести его обсуждение с профессиональным сообществом.

6. Поручить ФСФР в срок до 1 сентября 2011 года разработать единый формат направления субъектами исполнения Федерального закона № 224-ФЗ информации об инсайдерах по аналогии с существующим в рамках исполнения Федерального закона № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», а также в срок до 1 января 2012 года — универсальное технологическое решение для создания «единой точки входа» направляемой информации об инсайдерах.

7. Поручить ФСФР создать рабочие группы с широким представительством субъектов рынка и их профессиональных ассоциаций по подготовке проектов нормативных актов во исполнение Федерального закона № 224-ФЗ по следующим направлениям:

a. Создание перечня инсайдерской информации;

b. Определение лиц, включаемых в списки инсайдеров различных субъектов закона;

c. Технологии передачи и обмена информацией, получение которой предусмотрено Федеральным законом № 224-ФЗ;

d. Выработка критериев отнесения сделок к манипулированию рынком.

---