Письмо Роскультуры от 17.03.2005 № 831-18-07.4

«О „Рекомендациях органам местного самоуправления по введению в действие Федерального закона № 131 „Об общих принципах организации местного самоуправления“ в сфере культуры»

МИНИСТЕРСТВО КУЛЬТУРЫ И МАССОВЫХ КОММУНИКАЦИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО КУЛЬТУРЕ И КИНЕМАТОГРАФИИ

ПИСЬМО

от 17 марта 2005 г. № 831-18-07.4

О «РЕКОМЕНДАЦИЯХ ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ВВЕДЕНИЮ В ДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 131 „ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ“»

Управление культурного наследия, художественного образования и науки направляет для использования в работе разработанные в Московской области «Рекомендации органам местного самоуправления по введению в действие Федерального закона № 131-ФЗ „Об общих принципах организации местного самоуправления“ в сфере культуры на территории Московской области».

образования и науки А. С. Колупаева

РЕКОМЕНДАЦИИ ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ВВЕДЕНИЮ В ДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 131 «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ» В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ НА ТЕРРИТОРИИ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

1. Анализ ситуации

С 1 января 2006 года вступит в действие Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131).

Согласно указанному Закону финансирование услуг культуры осуществляется непосредственно из бюджетов муниципальных образований соответствующего уровня. Исполнение расходных обязательств органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней является недопустимым (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ).

Главным нововведением стало установление двух типов муниципальных образований:

• сельских или городских поселений;
• муниципальных районов и городских округов.

К вопросам местного значения поселения (городского и сельского) и городского округа в области культуры могут быть отнесены (ст. 14, 16 Закона № 131):

• организация библиотечного обслуживания населения;
• создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения (городского округа) услугами организаций культуры;
• охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения (городского округа);
• создание условий для массового отдыха жителей поселения (городского округа) и организации обустройства мест массового отдыха населения.

К вопросам местного значения муниципального района могут быть отнесены (ст. 15 Закона № 131):

• организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);
• организация предоставления дополнительного образования в сфере культуры.

Разграничение расходных полномочий будет сопровождаться и разграничением объектов собственности. С районного уровня в собственность поселений должно быть передано имущество, необходимое для решения вопросов местного значения в области культуры, отнесенных к их компетенции. В собственности районных органов управления культуры могут находиться лишь межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы, а также имущество, предназначенное для предоставления дополнительного образования в сфере культуры (ст. 50 Закона № 131).

Таким образом, в полномочиях муниципального района в явном виде не записана функция организации культурного обслуживания населения. Однако исходя из совокупности записей в статьях 16 и 50 Закона № 131 можно отнести к полномочиям районного уровня организацию межбиблиотечного взаимодействия на своей территории. Т.е. удовлетворение общих интересов библиотек района (не только по организации книгоснабжения) является функцией органов местного самоуправления района.

В целом уменьшение объема бюджетных полномочий муниципального района может повлечь ослабление координирующей роли районных органов управления культуры, невозможность осуществления культурных проектов и программ районного (межпоселенческого) значения, снижение качества культурного обслуживания населения.

Нечетко сформулированы и бюджетные полномочия поселений и городских округов, касающиеся создания и поддержки муниципальных музеев и культурно-досуговых учреждений.

Положение Закона «о создании условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры» не воспринимается как прямая обязанность муниципальных образований по сметному финансированию муниципальных учреждений культуры.

В целом нечеткость формулировок бюджетных полномочий, отсутствие квалифицированных кадров и финансовых средств, необходимых для покрытия расходов, могут нанести неисправимый урон развитию сети учреждений культуры, особенно в сельских поселениях, и поставить под вопрос сам факт их существования.

2. Условия, необходимые для осуществления преобразований

В течение 2005 года в муниципальных образованиях должна быть проведена серьезная работа по подготовке к реформе местного самоуправления. Необходимыми предпосылками для осуществления преобразований являются:

• определение границ и статуса муниципальных образований (городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ);
• проведение предварительных расчетов доходной и расходной частей бюджетов муниципальных образований с учетом последних изменений в бюджетном и налоговом законодательстве;
• осуществление комплексной инвентаризации сети организаций культуры в муниципальном образовании, составление их полного перечня с указанием правового статуса, характеристик имущества, показателей деятельности и т.п.;
• наделение учреждений культуры правами юридического лица, что даст им возможность участвовать в заключении соглашений, претендовать на финансовую помощь из бюджета вышестоящего уровня и т.д. Получение учреждениями статуса юридического лица не исключает возможности передачи ведения бухгалтерского учета централизованной бухгалтерии, но только на добровольных началах;
• утверждение учредительных документов (решение собственника о создании, устав) для учреждений культуры, наделяемых правами юридического лица. Проверка состояния и приведение в соответствие с нормами законодательства уставов организаций культуры, ранее наделенных правами юридического лица;
• оформление прав на земельные участки, занимаемые объектами культуры, и прилегающие к ним территории, а также на имущество, закрепленное за организациями культуры. Регистрация прав на имущество и земельные участки в соответствующих органах.

3. Меры, необходимые для осуществления преобразований

1. Предусмотреть в системе органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов орган исполнительной власти в области культуры, наделенный широкими полномочиями по координации и регулированию деятельности в сфере культуры и дополнительного образования в сфере культуры, в том числе полномочиями учредителя учреждений культуры и МОУДОД. С учетом специфики муниципальных образований органам управления культуры могут быть переданы дополнительные полномочия в смежных сферах деятельности (туризм, молодежная политика и др.).

2. Подготовить и утвердить новое Положение об органе управления культуры, отражающее его современную роль и функции, в том числе решение вопросов межпоселенческого значения в области культуры.

Функция координации предполагает взаимодействие с органами местного самоуправления, органами исполнительной власти субъекта РФ, ведомственными учреждениями культуры, общественными объединениями и иными организациями.

Регулирование деятельности означает стратегическое планирование, обеспечение финансовыми средствами, правовое регулирование, социальную защиту, информационную поддержку, методическую помощь, кадровое обеспечение, мониторинг, фандрейзинг и т.д.

3. При подготовке новых уставов муниципальных образований учитывать наличие и полномочия органов управления культуры, конкретизировать меры поддержки и создания условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры в данном муниципальном образовании.

Принять положение о культурно-досуговых учреждениях, музейном и библиотечном деле либо один комплексный правовой акт, регламентирующий деятельность муниципальных учреждений культуры. При возможности предусмотреть меры социальной поддержки работников культуры.

4. Подготовить предложения о необходимых мерах государственной поддержки культуры для включения в проект нового Устава Московской области и Закона Московской области «О культуре».

5. Осуществить выбор стратегии преобразований для муниципального района.

5.1. Передать сеть организаций культуры и соответствующее имущество, за исключением межпоселенческих библиотек и библиотечных коллекторов (если они есть), по передаточным актам на уровень поселений.

5.2. Обеспечить делегирование поселениями части своих полномочий в области культуры органам местного самоуправления муниципального района за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района (п. 4 ст. 15 Закона № 131).

5.3. Объем передаваемых поселениями на уровень муниципального района полномочий в области культуры должен устанавливаться с учетом таких факторов, как степень отдаленности от Москвы, состояние бюджета района и входящих в него поселений, их статуса (городское или сельское) и др.

С учетом указанных факторов орган местного самоуправления муниципального района может выбрать один из нижеприведенных сценариев или их комбинацию.

5.3.1. Передать функцию предоставления услуг культуры поселениям, а на районном уровне сосредоточить координационные, информационные, аналитические, методические и т.п. функции.

5.3.2. Сосредоточить на районном уровне помимо функций, указанных в п. 5.3.1, функцию предоставления услуг культуры межпоселенческого характера. В рамках реализации этой функции сохранить или создать учреждения культуры районного значения (РДК, РМЦ и др.), а также различные типы объединений.

5.3.3. Сосредоточить на районном уровне функции, указанные в п. 5.3.1, а также частично функцию предоставления услуг культуры — жителям тех поселений, которые не в состоянии самостоятельно обеспечить решение вопросов в области культуры, отнесенных к их компетенции. Данный сценарий занимает промежуточное положение между первым и вторым.

Наиболее предпочтительными в современных условиях представляются второй и третий варианты, поскольку при первом варианте снижаются возможности муниципального района в проведении единой культурной политики и сохранении единого культурного пространства на территории района.

5.4. Создать механизм передачи полномочий, что предполагает принятие соответствующей рекомендации Московской областной Думой, а также решений представительных органов муниципального района и поселения. Объем передаваемых полномочий и величина субвенций может определяться соглашением сторон. Подготовительная работа по передаче полномочий должна быть проведена за 2005 г., а реальная передача будет осуществлена в 2006 г. со вступлением в силу полномочий избранных глав муниципальных образований.

6. Наметить пути оптимизации сети организаций культуры, находящихся в ведении органов управления культуры муниципальных районов и городских округов.

6.1 Перевод в областное подчинение.

Обосновать региональную значимость отдельных муниципальных учреждений и предприятий, расположенных на территории муниципального образования, и в срок до 15 января 2005 г. обратиться в Министерство культуры Московской области с просьбой о переводе их в областное подчинение.

6.2 Образование межмуниципальных организаций культуры.

В случаях, когда учреждение выполняет функции оказания услуг культуры межпоселенческого характера в рамках муниципального района, но расположено на территории другого муниципального образования (городского округа), может быть образована межмуниципальная организация. В этих целях органы местного самоуправления муниципальных образований могут принимать соответствующие нормативные правовые акты или заключать договоры и соглашения (п. 4 ст. 8 Закона № 131).

6.3. Учреждения (предприятия), подлежащие присоединению к другим учреждениям (предприятиям).

Целесообразно присоединить (слить) небольшие учреждения культуры, не имеющие прав юридического лица и наделять которые подобным статусом нецелесообразно, к другим учреждениям путем создания различных типов объединений. Это могут быть отраслевые и межотраслевые объединения:

• централизованные библиотечные, клубные, музейные и иные системы;
• социально-культурные, культурно-образовательные, культурно-спортивные и т.п. объединения.

Межотраслевые объединения могут оказаться эффективными, однако они могут столкнуться со сложностями в выстраивании отношений с органами управления и предоставлении статистической отчетности, в том случае, если органы управления узко специализированы (не наделены полномочиями в смежных сферах).

Создание объединений должно сопровождаться заключением соглашений между муниципальным районом и поселениями о совместном пользовании имуществом учреждений культуры, входящих в состав объединения (централизованной системы), но расположенных на территории поселения.

6.4 Учреждения и предприятия, подлежащие ликвидации.

Сокращение сети учреждений культуры не должно носить характер очередной кампании, навязанной определенными органами. Ликвидация ряда учреждений культуры может быть обусловлена только объективными причинами, например изменением границ или преобразованием муниципалитетов; развитием альтернативных, более эффективных форм культурного обслуживания.

В отношении не приносящих прибыли МУПов культуры ликвидация может оказаться целесообразной, если за ней сразу последует создание соответствующих некоммерческих организаций. Таким образом фактически будет иметь место преобразование предприятия в некоммерческую организацию через механизм ликвидации.

В целом под оптимизацией действующей сети организаций культуры нужно понимать не ее механическое сокращение, а упорядочивание, приведение в соответствие с современными требованиями. Сокращение сети должно быть обусловлено исключительно объективными причинами, а при необходимости возможно и ее увеличение, создание новых учреждений культуры.

7. Принимать и организовывать выполнение целевых программ культурного развития муниципальных образований или предусматривать в программах комплексного социально-экономического развития (п. 6 ст. 17 Закона № 131) муниципальных образований раздел о культуре.

8. Способствовать созданию в муниципальных районах и городских округах общественных фондов поддержки культуры (п. 1 ст. 69 Закона № 131).

9. При разработке мероприятий по введению в действие Закона № 131 активно опираться на потенциал Координационного совета руководителей органов управления культуры МО Московской области.

Приложение № 1

РЕКОМЕНДАЦИИ МИНИСТЕРСТВУ КУЛЬТУРЫ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

1. При подготовке нового Устава Московской области и Закона Московской области «О культуре» конкретизировать меры государственной поддержки культуры на территории области, в том числе социальной поддержки работников культуры, с учетом мнений и предложений органов управления культуры муниципальных образований.

2. Направить главам администраций муниципальных образований письмо за подписью Министра культуры с рекомендацией оставить в системе органов местного самоуправления орган исполнительной власти в области культуры, а также принять меры по сохранению сети учреждений культуры районов и городских округов.

3. Подготовить для принятия Московской областной Думой рекомендацию о делегировании поселениями части своих полномочий в области культуры органам местного самоуправления муниципального района.

---