Письмо Минобразования РФ от 07.06.1994 № 58-М

«О реализации прав детей при приеме в дошкольные и общеобразовательные учреждения»

(вместе с выпиской из «Методических рекомендаций по проверке законности уставов образовательных учреждений»)

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО от 7 июня 1994 г. № 58-М

О РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ДЕТЕЙ ПРИ ПРИЕМЕ В ДОШКОЛЬНЫЕ И ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

В Министерство образования Российской Федерации поступают многочисленные обращения граждан, свидетельствующие о нарушении прав детей и их родителей (лиц, их заменяющих) при приеме в дошкольные и общеобразовательные учреждения.

В соответствии со ст. 52 Закона РФ «Об образовании» родителям (лицам, их заменяющим) предоставлено право выбирать формы обучения и образовательные учреждения.

Дошкольные образовательные учреждения не в полной мере обеспечивают принцип равных возможностей выбора родителями (лицами, их заменяющими) дошкольного образовательного учреждения. Практикуется отбор детей из высокообеспеченных семей, нарастает тенденция зачисления их на основе тестирования. В отдельных случаях допускается отсев детей, не освоивших дошкольные образовательные программы.

В соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» (ст. 32, п. 2 «о») дошкольное образовательное учреждение вправе самостоятельно формировать контингент воспитанников в пределах оговоренной лицензией квоты, если иное не предусмотрено Типовым положением о данном типе образовательного учреждения и Законом.

Прием детей в дошкольные образовательные учреждения осуществляется в установленном порядке на основании заявления родителей (лиц, их заменяющих). Дошкольное образовательное учреждение обязано обеспечить присмотр, уход, воспитание и обучение детей с учетом индивидуальных особенностей каждого ребенка. Отбор детей в дошкольное образовательное учреждение и их отсев из него не допускаются. С согласия родителей и по рекомендации психолого — медико — педагогической консультации дети могут быть направлены в дошкольные образовательные учреждения компенсирующего вида или в другие дошкольные образовательные учреждения, имеющие условия для коррекционной работы с детьми.

Органы управления образованием на основе банка данных об очередности по устройству детей и наличии свободных мест в дошкольных образовательных учреждениях информируют родителей (лиц, их заменяющих) о формах, содержании и методах работы различных дошкольных образовательных учреждений и максимально обеспечивают удовлетворение их образовательных потребностей исходя из имеющихся условий.

В последнее время увеличилось количество письменных и устных заявлений граждан о фактах грубых нарушений гарантированных законом прав личности на образование, связанных с приемом в 1 и 10 классы общеобразовательных учреждений.

В соответствии с п. 1 ст. 16 Закона Российской Федерации «Об образовании» порядок приема граждан в общеобразовательные учреждения в части, не отрегулированной Законом, определяется учредителем и закрепляется в уставе общеобразовательного учреждения. При этом учредитель устанавливает порядок приема в муниципальные общеобразовательные учреждения на ступени начального общего и основного общего образования, обеспечивающий прием всех граждан, проживающих на данной территории и имеющих право на получение обязательного основного общего образования.

Учредители общеобразовательных учреждений и органы местного самоуправления несут ответственность за реализацию указанных статей Закона и обязаны обеспечивать прием в первый класс всех детей, готовых к освоению общеобразовательных программ начального общего образования и прежде всего живущих в непосредственной близости от общеобразовательного учреждения.

Согласно Закону Российской Федерации «Об образовании» при приеме гражданина общеобразовательное учреждение обязано ознакомить его и (или) его родителей (лиц, их заменяющих) с уставом общеобразовательного учреждения и другими документами, регламентирующими организацию образовательного процесса. Это положение Закона не реализуется на практике, что приводит к негативным последствиям. В нарушение Закона при приеме детей в первый класс во многих общеобразовательных учреждениях, прежде всего в школах с углубленным изучением предметов, гимназиях, лицеях, проводится конкурсный отбор в различных формах (экзамены, собеседования, тестирование).

Проверками выявлено немало уставов общеобразовательных учреждений, игнорирующих п. 3 ст. 5 и ст. 45 Закона Российской Федерации «Об образовании», которые гарантируют получение бесплатного основного общего образования.

Ответственность за реализацию установленного Законом права граждан на получение начального и основного общего образования и сохранение рациональной сети общеобразовательных учреждений, позволяющих максимально удовлетворить потребности детей и их родителей (лиц, их заменяющих) в выборе форм обучения и общеобразовательного учреждения, возложена на органы местного самоуправления.

Государственным и муниципальным органам управления образованием необходимо рассматривать обращения родителей (лиц, их заменяющих) в случае конфликтной ситуации при приеме их детей в общеобразовательное учреждение.

В течение последних двух лет на основе решений советов (педагогических советов) общеобразовательных учреждений допускаются необоснованные отчисления обучающихся из 8 — 9 классов, не достигших 14 лет.

Несмотря на то, что предусмотренный Законом Российской Федерации «Об образовании» (п. 7 ст. 9) перечень оснований отчисления обучающихся из общеобразовательных учреждений расширительному толкованию не подлежит, почти повсеместно уставы вводят надуманные, противоречащие Закону основания отчисления, в том числе и для обучающихся 12 — 13-летнего возраста, следующего характера: отчисление за три прогула, за курение, за отказ от работы на уроке, неподготовленность к урокам и т.д. При этом в уставах не оговаривается обязанность общеобразовательного учреждения информировать об отчислении обучающегося орган местного самоуправления, на который в соответствии со ст. 31 Закона Российской Федерации «Об образовании» возложена ответственность за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования.

Руководителям общеобразовательных учреждений следует иметь в виду, что исключение обучающихся является крайней мерой педагогического воздействия и применяется только в случаях совершения подростками противоправных действий, грубых и неоднократных нарушений устава общеобразовательного учреждения.

Согласно п. 1 ст. 10 Закона Российской Федерации «Об образовании» с учетом потребностей и возможностей личности общеобразовательные программы могут осваиваться в форме семейного образования и экстерната. Однако на практике право родителей (лиц, их заменяющих) на выбор формы обучения ребенка реализуется не в полной мере. Многочисленные обращения родителей (лиц, их заменяющих) в министерство свидетельствуют о том, что местные органы управления образованием, руководители общеобразовательных учреждений не содействуют им в выборе формы получения образования для детей.

Органы управления образованием в регионах недостаточно осуществляют контроль за реализацией Закона Российской Федерации «Об образовании», не располагают информацией о происходящих негативных процессах при приеме граждан в дошкольные и общеобразовательные учреждения и при отчислении из них, не предпринимают меры по оперативному пресечению выявленных нарушений.

Органам управления образованием, образовательным учреждениям необходимо принять меры к устранению нарушений Закона РФ «Об образовании» и усилению контроля за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации на получение образования.

Отделом по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних Генеральной прокуратуры России совместно с Научно — исследовательским институтом проблем укрепления законности и правопорядка разработаны методические рекомендации проверки соответствия издаваемых учреждениями образования уставов требованиям Закона Российской Федерации «Об образовании» и другому законодательству.

Уставы учреждений образования трансформируют право на образование, закрепленное в Законе «Об образовании», в конкретные права личности, предусматривая соответствующие гарантии и порядок их осуществления. Уставы в концентрированном виде регламентируют правомочия участников отношений в сфере образования.

По имеющимся в Генеральной прокуратуре данным, многими учреждениями образования уставы не разработаны и не приняты; ряд школ руководствуется в своей деятельности уставами, принятыми до вступления в силу Закона «Об образовании» (1992 г.); на момент проверок в некоторых учреждениях образования уставы находились в стадии разработки; немало учреждений образования в пределах региона приняли однотипные уставы, повторяющие одни и те же недостатки.

Изучение уставов ряда учреждений образования показало, что они редко соответствуют требованиям законодательства и зачастую существенно ущемляют права личности на образование.

1. При осуществлении надзора за законностью устава образовательного учреждения должна учитываться двоякая, обозначенная в Законе «Об образовании» функция данного правового акта. С одной стороны, он является правовой базой, на основе которой осуществляется деятельность образовательного учреждения. В соответствии с Законом «Об образовании» это учреждение признано в настоящее время юридическим лицом (ст. 12.2). Устав регламентирует его цели и задачи, организационную структуру, форму управления, экономический и хозяйственный аспект деятельности и т.п. С другой стороны, устав является основным нормативным актом, регламентирующим правовой статус участников образовательного процесса и в первую очередь учащихся (ст. 50.1 Закона).

В соответствии с этим надзор за законностью устава образовательного учреждения должен в равной мере охватывать регламентацию двух вышеуказанных функций. На практике это не всегда учитывается. Прокуроры, осуществляя надзор за законностью принимаемых уставов, в большей мере обращают внимание на непосредственное отражение в них права на образование и в меньшей мере подвергают проверке регламентацию организационной, управленческой и хозяйственно — экономической деятельности учебного заведения. При этом упускается из виду, что благодаря такому подходу не создаются необходимые социально — экономические гарантии права на образование в условиях деятельности конкретного образовательного учреждения.

При осуществлении надзора за законностью регламентации в уставе норм хозяйственно — экономической деятельности образовательного учреждения прокурору следует учитывать не только требования Закона «Об образовании» (ст. 39 — 41, 43 — 47 и др.), но и Основ гражданского законодательства Союза ССР и республики (ст. 11 — 17, 48 и др.), ГК РСФСР и других гражданско — правовых актов.

2. Четкая организация надзора за законностью устава образовательного учреждения требует прежде всего уточнения его государственно — правового статуса. На основании ст. 12 Закона «Об образовании» в понятие этого статуса включаются указания:

• на организационно — правовую форму образовательного учреждения (государственные, муниципальные, негосударственные — ст. 12.3 Закона);
• на его тип (ст. 12.4 Закона) и вид (ст. 12.6 Закона).

Определение статуса образовательного учреждения дает возможность получить уточненное представление о правовой базе устава. В нее входят общие нормы Закона «Об образовании», регулирующие деятельность любого образовательного учреждения, и специальные нормы, относящиеся к учреждениям определенной организационно — правовой формы (например, ст. 12.3, 12.5, 39.5, 39.8, 41.7, 46 и др. регулируют деятельность негосударственных школ), и соответствующее Положение о типе и виде учебного заведения.

3. Помимо этого, при оценке законности устава образовательного учреждения следует учитывать требования ряда федеральных законов:

• Положение о комиссии по делам несовершеннолетних (ст. 10), принятое в 1967 г. (Указом Президента Российской Федерации № 1338 от 6 сентября 1993 г. «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав» подтверждена его действенность, хотя и отмечена необходимость внесения в данный правовой акт изменений и дополнений).
• Закон РСФСР «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 22 и др.).
• Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при их оказании» (ст. 42 и др.).
• Основы законодательства о физической культуре и спорте (ст. 12 и др.).
• Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.
• Основы законодательства Российской Федерации об охране труда (ст. 2 и др.).

5. При проверке соответствия устава Закону «Об образовании» требуется прежде всего установить — реализованы ли в нем требования ст. 13 Закона, определяющей структуру устава. Изучение практики составления этих документов показало, что названная норма в полной мере не исполняется. В уставах нередко отсутствует ряд обязательных разделов, что снижает и нормоустанавливающую ценность, делая правоотношения, складывающиеся в образовательном процессе, крайне неопределенными.

Отмечая наиболее типичные пробелы уставов, прокурору целесообразно учитывать следующие рекомендации, относящиеся к оценке конкретных нарушений. В уставах часто не указывается:

• учредитель образовательного учреждения и его компетенция (пп. 1.2, 1.7 «а» ст. 13 Закона). Следует учитывать, что ст. 11 Закона «Об образовании», определяющая статус учредителя, обязывает его заключить с образовательным учреждением договор. Отсутствие такого договора на практике создает возможность для превышения своих полномочий администрацией школы. Наличие договора обеспечивает правовую четкость в определении функций сторон и их ответственности. Отражение в уставе наименования учредителя и его (определенной договором) компетенции создает дополнительную возможность контроля за исполнением этого договора со стороны участников образовательного процесса (учащихся, родителей, учителей).
• ТИПЫ И ВИДЫ РЕАЛИЗУЕМЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРОГРАММ (п. 1.4 ст. 13). Реализация этого требования является необходимой предпосылкой использования предоставленного Законом «Об образовании» права на выбор образовательного учреждения и форм получения образования. В настоящее время Министерством образования России разработано около 20 вариативных учебных программ и планов различных направлений образования (гуманитарного, естественно — биологического, физико — математического). Без обозначения в уставе вида реализуемых программ выбор образовательного учреждения лишается смысла, а право на него становится формальностью.
• РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ОФОРМЛЕНИЯ ОТНОШЕНИЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ, ОБУЧАЮЩИХСЯ И ИХ РОДИТЕЛЕЙ (п. 1.5 «з» ст. 13). Закон «Об образовании» предусматривает в ряде случаев необходимость договорных отношений между образовательным учреждением и родителями обучающихся (ст. 18.4, 46.3). Такой договор не только придает четкость правоотношениям участников образовательного процесса, но и является необходимой гарантией защиты их прав (к примеру, когда произведена заранее оплата дополнительных услуг, но они не оказаны или оказаны не в полной мере, либо некачественно).
• СТРУКТУРА ФИНАНСОВОЙ И ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ (п. 1.6 ст. 13). Отсутствие в уставе данной регламентации не позволяет оценить, насколько эта деятельность соответствует уставным целям образовательного учреждения и регламентирующим ее нормам Закона «Об образовании» (ст. 39 — 41, 43 — 47). Все это создает базу для бесконтрольности за действиями администрации со стороны различных структур, участвующих в управлении учебным заведением и т.п.
• ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ УЧАСТНИКОВ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА (п. 1.8 ст. 13). Следует различать понятие субъектов образовательного правоотношения и участников образовательного процесса. К субъектам относятся учащийся и администрация образовательного учреждения как представитель юридического лица. К участникам образовательного процесса относятся лица, выступающие на стороне какого — либо субъекта. На стороне учащегося выступают его родители (или лица, их заменяющие) как законные представители несовершеннолетнего. На стороне образовательного учреждения, как правило, выступают учителя. В уставах нередко отсутствует раздел, соответствующий п. 1.8 ст. 13 в целом, либо в этом разделе нет регламентации прав и обязанностей кого — либо из участников образовательного процесса (учащихся, родителей, учителей). Отмеченный пробел устава в любом его виде следует рассматривать грубым нарушением закона. Без раздела о правах и обязанностях участников образовательного процесса устав практически не выполняет зафиксированную в Законе «Об образовании» правозащитную функцию (ст. 50.1 Закона).

Вышеизложенное обусловливает необходимость давать в процессе надзорных проверок в полной мере оценку пробелов в структуре устава, несоответствия этой структуры ст. 13 Закона «Об образовании».

6. Важной задачей надзора прокуратуры за законностью уставов образовательных учреждений является анализ содержания конкретной регламентации уставов с точки зрения соответствия нормам Закона «Об образовании». Сложная структура этого Закона, его комплексность, заключающая регламентацию всех сторон образовательной деятельности и ее стадий, охватывающая деятельность всех уровней системы образования страны (от дошкольного до послевузовского) затрудняет выполнение поставленной задачи. С целью облегчения ее решения предлагается использование сопоставительной таблицы, в которой показаны нормы Закона «Об образовании», соответствующие разделам устава, определенным в ст. 13.

7. С точки зрения содержания регламентации уставов заслуживает особого внимания вопрос о приеме учащихся в то или иное учебное учреждение и отчислении из него. Изучение показало, что уставы нередко содержат не основанные на Законе ограничения в приеме в школы, гимназии, лицеи (вводятся прием по конкурсу, отбор с учетом собеседования, тестирования и т.п.). При этом не учитывается, что ограничения в приеме могут устанавливаться только Законом либо учредителем, с обязательным фиксированием в договоре (ст. 11, 16 Закона).

Применительно к отчислению учащихся в уставах указываются не основанные на Законе основания (хроническая неуспеваемость, систематическое неподчинение администрации, учителям и другие), не приводятся разграничения понятий исключения из образовательного учреждения и оставление образовательного учреждения по согласию родителей и местного органа управления образованием (п. п. 6 и 7 ст. 19 Закона). При этом не учитываются процедурные различия этих форм отчисления (исключение и добровольное оставление). Исключение из образовательного учреждения согласуется с комиссией по делам несовершеннолетних, и если оно применяется в отношении подростка, лишенного родителей, то необходимо согласие и органов опеки и попечительства (ст. 19.7 Закона).

8. Помимо этого, при проверке законности устава образовательного учреждения следует обратить внимание на регламентацию в нем иных прав учащихся, реализация которых обеспечивает право на образование. К ним относятся:

• ПРАВО НА ДОСТУПНОСТЬ И АДАПТИВНОСТЬ ОБРАЗОВАНИЯ (ст. 5.6 Закона), в связи с чем желательно, чтобы в уставе были отражены формы педагогической поддержки, оказываемой отстающим учащимся (организация классов компенсирующего обучения, индивидуальных занятий, консультаций и т.п.).
• ПРАВО НА БЕСПЛАТНОСТЬ ОБРАЗОВАНИЯ. Изучение показывает, что с учащихся и их родителей нередко требуют плату «за дополнительные занятия со школьниками, пропускающими уроки по неуважительной причине», «за сдачу ими зачетов по пропущенным темам» и т.п., несмотря на то, что обучение в данном случае осуществляется в рамках основной образовательной деятельности. Взимание платы в этом случае запрещено ст. 45.3 Закона «Об образовании». В уплаты нередко включаются формулировки типа «школа оказывает учащимся дополнительные образовательные услуги, плата за которые взимается по договоренности с родителями». При этом не уточняется характер услуг, что обусловливает вышеуказанные нарушения.
• ПРАВО НА УЧАСТИЕ В УПРАВЛЕНИИ ОБРАЗОВАНИЕМ (ст. 2).
• ПРАВО НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ (ст. 51 Закона), включающее обучение: а) в нормальных санитарно — гигиенических условиях (в их число входит наполняемость классов. Уставами она нередко определяется выше нормативной — 25 человек); б) сопровождающееся медицинским обслуживанием учащихся в образовательных учреждениях (ст. 51.4); в) при организации питания учащихся и создании для этого надлежащих условий (ст. 51.5 и 6); г) физической культуре (в соответствии со ст. 12.2 Основ законодательства о физической культуре общая продолжительность занятий для школьников должна быть не менее пяти часов в неделю); д) право на охрану чести и достоинства учащихся (ст. 15.6, 56.3), сочетающееся с защитой авторитета учителя (п. 1 — 3 ст. 55).

9. Особое внимание при проверке уставов следует обратить на закрепленные в них незаконные штрафные санкции к учащимся и их родителям. Устанавливаются штрафы за курение в школе и за ее пределами, за драки, бег по коридорам, выбрасывание предметов из окон, порчу и утрату учебников, за грубость преподавателям, пропуски занятий, неподготовленность к урокам, плохую успеваемость; штрафы с родителей за порчу учащимися школьного имущества, за систематическое невыполнение детьми домашнего задания и т.п. Эти самоуправные действия администрации противоречат нормам ГК РСФСР, Кодексу об административных правонарушениях и подлежат незамедлительному опротестованию.

10. Закон (п. 1.9 ст. 13) требует указать в уставе перечень локальных актов, регламентирующих деятельность образовательного учреждения. В перечень как минимум должны входить должностные инструкции, определяющие обязанности работников образовательного учреждения, правила внутреннего распорядка, правила поведения учащихся. При проведении надзорной проверки с данными документами целесообразно ознакомиться на предмет оценки:

• полноты закрепленных обязанностей за персоналом учебного заведения, охвата ими всех сторон деятельности образовательного учреждения (в том числе охрана здоровья учащихся);
• правомерности оценки дисциплинарных проступков (особенно выделение среди них «грубых нарушений», с которыми Закон связывает исключение учащихся (п. 7 ст. 19) и увольнение учителя (ст. 56.3 Закона);
• правомерности дисциплинарных санкций.

Сознавая важность факта принятия основанных на Законе уставов всеми учреждениями образования, учитывая возникающие затруднения из-за юридической неосведомленности многих педагогических работников при их разработке, целесообразно в целях защиты интересов детей и подростков (а через школу проходит все без исключения население страны) оказать администрации школ необходимую помощь. Такие упреждающие действия прокуроров Генеральная прокуратура рассматривает как весьма полезные с точки зрения защиты прав и интересов участников образовательного процесса.

№ п/п	Обязательные разделы устава общеобразовательного учреждения, обозначенные в ст. 13 Закона РФ «Об образовании»	Статьи Закона «Об образовании», которым должна соответствовать регламентация названного раздела устава
1	2	3
1	В уставе образовательного учреждения в обязательном порядке указываются:
	Наименование, место нахождения (юридический, фактический адрес), статус образовательного учреждения	12 (п. 2, 4, 6, 7)
1.2	Учредитель образовательного учреждения	11, 33 (п. 1)
1.3	Организационно — правовая форма образовательного учреждения	12 (п. 3)
1.4	Цели образовательного процесса, типы и виды образовательных программ	9, 14, 17
1.5	Основные характеристики организации образовательного процесса, в том числе:
	а) язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание	6
	б) порядок приема обучающихся, воспитанников	16
	в) продолжительность обучения на каждом этапе обучения	13
	г) порядок и основания отчисления обучающихся, воспитанников	19 (п. 6, 7)
	д) система оценок при промежуточной аттестации, ее формы, порядок	15, 17
	е) режим занятий обучающихся, воспитанников (п. 1, 5)	15, 17, 51 (п. 1, 5)
	ж) наличие платных образовательных услуг и порядок их предоставления	45, 46
	з) порядок регламентации и оформления отношений образовательного учреждения и обучающихся, воспитанников и (или) их родителей (лиц, их заменяющих)	27, 18 (п. 4), 46 (п. 3)
1.6	Структура финансирования и хозяйственной деятельности образовательного учреждения, в том числе в части:
	а) использования объектов собственности, закрепленных учредителем за образовательным учреждением	39, 43
	б) финансирования и материально — технического обеспечения деятельности образовательного учреждения	41, 46.2
	в) источников и порядка формирования собственности образовательного учреждения	39, 44
	г) наличия предпринимательской деятельности	47
1.7	Порядок управления образовательным учреждением, в том числе:
	а) компетенция учредителя	31, 33
	б) структура, порядок формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенция, порядок организации деятельности	35, 36
	в) порядок комплектования персонала и условия оплаты труда	53, 54, 56
	г) порядок изменения устава образовательного учреждения	34
	д) порядок реорганизации и ликвидации	34
1.8	Права и обязанности участников образовательного процесса	50, 52, 55, 56

---