Письмо Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления ГД ФС РФ от 16.01.2012 № 3.20-25/7

<Об определении гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления>

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ШЕСТОГО СОЗЫВА

КОМИТЕТ ПО ФЕДЕРАТИВНОМУ УСТРОЙСТВУ И ВОПРОСАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ПИСЬМО

В соответствии с частью 1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. В названной статье также регулируются отдельные вопросы статуса указанных лиц, в частности, порядок определения срока их полномочий, минимальный и максимальный срок полномочий, устанавливается, с какого момента полномочия начинаются и прекращаются, предусматривается количество депутатов, которые вправе осуществлять полномочия на постоянной основе. Кроме того, устанавливаются те элементы статуса, регламентирование которых возможно только федеральным законодательством. Установление иных гарантий осуществления полномочий указанными лицами частью 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Если субъектом Российской Федерации не принят закон по данному вопросу, он может быть регламентирован уставом муниципального образования. Однако при этом недопустимо предусматривать гарантии произвольно, без взаимосвязи с характером реализуемых указанными лицами полномочий. Примером необходимости именно такого обоснованного, разумного подхода является норма части 8 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой федеральными законами определяются гарантии прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них других уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий. Необходимость таких специальных гарантий беспрепятственного осуществления указанными лицами своих полномочий имеет целью оградить их от неправомерного вмешательства в их деятельность, от попыток оказать на них давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации От 12 апреля 2002 года № 9-П).

В уставе муниципального образования в качестве гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления правомерно определить формы депутатской деятельности; установить право на безотлагательный прием депутатов должностными лицами местного самоуправления, руководителями муниципальных предприятий и учреждений, а также право на депутатский запрос указанным лицам и порядок его рассмотрения; определить основания наступления ответственности депутата, выборного должностного лица перед населением; установить основания для отзыва депутата, выборного должностного лица и процедуру отзыва; для депутатов, выборных должностных лиц, осуществляющих полномочия на постоянной основе, установить размер и условия выплаты денежного содержания; для депутатов, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, установить порядок компенсации расходов, связанных с осуществлением полномочий. Исходя из аналогичного подхода возможно предусмотреть гарантии осуществления полномочий выборными должностными лицами местного самоуправления.

Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что льготы, меры социальной поддержки федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации предоставляются социально незащищенным или пострадавшим категориям населения (например, участникам войны, пенсионерам, инвалидам), а также в связи с особыми заслугами перед государством (например, Героям Советского Союза, Героям России, Героям Социалистического Труда). Самого факта избрания депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления для отнесения к таким категориям граждан недостаточно.

Обращаем также внимание на позицию Верховного Суда Российской Федерации, который указал следующее: «По смыслу статьи 172 Трудового кодекса гарантии главам муниципальных образований, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в органах местного самоуправления, могут быть установлены законами, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц, только на период выполнения полномочий, а не по окончании срока полномочий.» (Определение от 14 июня 2006 года № 1-Г06-16).

Что касается установления ежемесячной доплаты к трудовой пенсии, сообщаем.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 166-ФЗ) условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

При этом Федеральным законом № 25-ФЗ не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими. Они относятся к лицам, замещающим муниципальные должности.

В то же время необходимо учитывать, что в соответствии с частью 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств местных бюджетов, регулируются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом согласно нормам части 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Полагаем, что к числу таких гарантий относится установление органами местного самоуправления дополнительных выплат к трудовым пенсиям вышеуказанным лицам за счет средств местных бюджетов. В связи с изложенным указанным лицам могут быть назначены доплаты к трудовым пенсиям за счет средств местного бюджета в случае, если такая возможность предусмотрена уставом соответствующего муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Рассматривая вопрос о правовой природе пенсии за выслугу лет или ежемесячной доплаты к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации и о допустимости уменьшения субъектом Российской Федерации размера такого рода выплат, Конституционный Суд Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 октября 2008 года № 643-О-О) пришел к выводу, что предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) — при наличии у государственного служащего определенного стажа государственной службы (выслуги лет) — являются дополнительным, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии, обеспечением бывших государственных служащих субъекта Российской Федерации, в силу чего при изменении правил исчисления таких дополнительных выплат и их размера право на социальное обеспечение, в том числе конституционное право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается. Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат, и само по себе это не противоречит Конституции Российской Федерации и Федеральному закону № 166-ФЗ.

По нашему мнению, такую же правовую позицию следует применять в отношении компетенции органов местного самоуправления по определению порядка установления и изменения пенсионного обеспечения, осуществляемого за счет средств местных бюджетов, в отношении муниципальных служащих, депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Согласно нормам статьи 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. В соответствии с нормами части 3 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Таким образом, законодательством Российской Федерации органам местного самоуправления предоставлена возможность при наличии финансовых возможностей местных бюджетов устанавливать дополнительное пенсионное обеспечение отдельным категориям граждан, в том числе муниципальным служащим, депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления. Вместе с тем размер такого обеспечения и порядок его изменения должен определяться муниципальными нормативными правовыми актами. Регулирование данных вопросов законодательством Российской Федерации без компенсации местным бюджетам дополнительных расходов, которые могут возникнуть в результате принятия органам государственной власти соответствующих решений полагаем неправомерным, поскольку в данном случае будет нарушен принцип самостоятельности местных бюджетов.

Что касается выдвижения законодательной инициативы по указанным вопросам, то, учитывая изложенное выше, дополнительного регулирования они не требуют.

---