Письмо Минздрава России от 14.06.2022 № 29-4/И/2-9562

<О применении механизмов государственно-частного партнерства в отношении объектов здравоохранения>

ПИСЬМО

В соответствии со Стратегией развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 06.06.2019 № 254, одним из приоритетных направлений развития здравоохранения в Российской Федерации является совершенствование системы оказания медицинской помощи, в том числе строительство и реконструкция объектов здравоохранения, развитие инфраструктуры и материально-технической базы медицинских организаций.

Одним из способов развития инфраструктуры здравоохранения является реализация в отношении объектов здравоохранения проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства (далее — ГЧП).

Механизмы ГЧП позволяют на благоприятных условиях привлекать частные инвестиции и компетенции для создания качественной социальной инфраструктуры, в том числе в сфере здравоохранения и оказания медицинских услуг на базе создаваемого имущества в соответствии с установленными временными рамками и бюджетом.

В первую очередь считаем необходимым отметить, что использование механизмов ГЧП представляется обоснованным с учетом как текущих, так и плановых потребностей субъектов Российской Федерации в привлечении частных организаций и внебюджетных инвестиций для надлежащего исполнения возложенных на органы государственной власти субъектов Российской Федерации публичных функций и полномочий, качества выполняемых привлеченными организациями работ и услуг, экономической и бюджетной эффективности соответствующих проектов и социально-экономического эффекта для конкретного региона.

В настоящее время законодательством предусмотрены две основные формы ГЧП:

• концессионные соглашения (далее — КС), заключаемые в соответствии Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
• соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве (далее — СГЧП), заключаемые в соответствии Федеральным законом от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Указанные федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты Российской Федерации (перечень рекомендуемых нормативных правовых актов для подготовки и принятия решений относительно реализации проектов ГЧП — прилагается — Приложение 2 к настоящему письму), нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации формируют специальное законодательство Российской Федерации в сфере ГЧП.

Основанием заключения КС, СГЧП всегда является решение уполномоченного публичного органа, представляющего интересы публично-правового образования, о реализации определенного проекта.

В этой связи Минздрав России рекомендует органам государственной власти субъектов Российской Федерации при проработке вопросов использования механизмов ГЧП при реализации инфраструктурных проектов в сфере здравоохранения и принятии соответствующих решений учитывать отраслевую специфику реализации таких проектов, а также правоприменительную и судебную практику, в том числе при определении целесообразности использования механизмов ГЧП.

При этом особое внимание при принятии соответствующих решений следует обратить на:

• результаты анализа оценки экономической и бюджетной эффективности проектов ГЧП и концессионных проектов;
• определение условий КС и СГЧП и оценку рисков реализации концессионных проектов и проектов СГЧП;
• организацию контроля исполнения обязательств концессионера (частного партнера) концедентом (публичным партнером).

Вместе с этим органам государственной власти субъектов Российской Федерации при структурировании проектов ГЧП в сфере здравоохранения и принятии управленческих решений о заключении КС и СГЧП в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, следует руководствоваться в том числе Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 24.12.2020 № 44 «Об утверждении санитарных правил СП 2.1.3678-20 „Санитарно-эпидемиологические требования к эксплуатации помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта, а также условиям деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих продажу товаров, выполнение работ или оказание услуг“, приказом Минздрава России от 27.02.2016 № 132н „О Требованиях к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения“, приказом Минздрава России от 20.04.2018 № 182 „Об утверждении методических рекомендаций о применении нормативов и норм ресурсной обеспеченности населения в сфере здравоохранения“.»

Кроме того, обращаем внимание на целесообразность использования при подготовке проектов КС форму примерного КС в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 138 «Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения».

Также в целях повышения эффективности проработки органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов использования механизмов ГЧП при реализации инфраструктурных проектов в сфере здравоохранения направляем разработанные Минздравом России особенности по подготовке и принятию решений относительно реализации проектов ГЧП в сфере здравоохранения (Приложение № 1 к настоящему письму).

Вместе с этим отмечаем, что особенности реализации концессионных проектов и проектов ГЧП в социальной сфере, в том числе в здравоохранении, представлены в подготовленных Минэкономразвития России совместно с Минздравом России и другими федеральными органами исполнительной власти и организациями «Рекомендациях по реализации проектов государственно-частного партнерства», которые направлены в высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации письмом Минэкономразвития России от 12.08.2016 № 24368-ЕЕ/Д13и и размещены на официальных сайтах Минэкономразвития России и Минздрава России.

Привлекательная для частного сектора инфраструктура здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения, которая может рассматриваться в качестве объектов КС и СГЧП (СМЧП), как правило, закреплена за медицинскими организациями государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения (далее — государственные учреждения здравоохранения) и формирует единый имущественный комплекс таких учреждений (единая территория, инженерные коммуникации, подъездные пути и т.д.).

В этой связи при рассмотрении возможности заключения КС и СГЧП (СМЧП) в отношении инфраструктуры, закрепленной за государственными учреждениями здравоохранения, следует учитывать, что:

• учредитель медицинской организации должен обосновать, что данное недвижимое имущество является у медицинской организации излишним, или неиспользуемым, либо используемым не по назначению, и принять решение о его изъятии;
• медицинская организация в результате передачи недвижимого имущества по КС и СГЧП (СМЧП) не лишится возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которых определены ее уставом;
• органы государственной власти субъектов Российской Федерации при оценке целесообразности реализации проектов ГЧП и заключении КС и СГЧП (СМЧП) обеспечивают сохранение объемов, видов и условий оказываемой населению конкретного субъекта Российской Федерации медицинской помощи, а также доступности и качества медицинской помощи, оказываемой по программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Поскольку ключевым фактором, определяющим форму и условия проектов ГЧП в сфере здравоохранения, является прежде всего потребность пациентов в услугах, которые будут оказываться инвестором (концессионером, частным партнером), решения о реализации проектов ГЧП в сфере здравоохранения принимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом перспективного планирования развития сети медицинских организаций и расчета нормативной потребности в объектах здравоохранения, в том числе объектах, предназначенных для санаторно-курортного лечения, на основе сложившейся региональной инфраструктуры здравоохранения, учитывающей допустимый уровень обеспеченности объектами здравоохранения, в том числе объектами, предназначенными для санаторно-курортного лечения, текущих и плановых потребностей субъектов Российской Федерации в привлечении частных организаций и внебюджетных инвестиций для надлежащего выполнения возложенных на органы государственной власти субъектов Российской Федерации публичных функций и полномочий, качества выполняемых привлеченными организациями работ и услуг.

При подготовке управленческих решений о заключении КС и СГЧП (СМЧП), формировании существенных условий указанных соглашений органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют финансовую эффективность проекта, оценивают бюджетную эффективность и социально-экономический эффект от реализации проекта, а также проводят сравнение планируемой формы реализации проекта с государственными контрактами, в том числе в форме контрактов жизненного цикла, и иными возможными механизмами его реализации.

При формировании существенных условий концессионных соглашений, подготовке финансовой модели, а также сравнения планируемой формы реализации проекта с иными возможными формами его реализации рекомендуется учитывать Порядок проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта ГЧП, проекта МЧП и определения их сравнительного преимущества, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. № 1514, и Методику оценки эффективности проекта ГЧП, проекта МЧП и определения их сравнительного преимущества, утвержденную приказом Минэкономразвития России от 30 ноября 2015 г. № 894.

Для оценки эффективности проектов ГЧП на основании СГЧП (СМЧП) указанные требования являются обязательными.

Вместе с этим в целях принятия экономически обоснованных и эффективных решений о заключении КС органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется утвердить Методические рекомендации по подготовке данных для формирования существенных условий и оценки эффективности инвестиционного проекта на основании КС и определения его сравнительного преимущества по сравнению с бюджетным финансированием и установлению предельных критериев финансовых и инвестиционных параметров (например, распоряжение Правительства Московской области от 13 июля 2018 г. № 438-РП).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль исполнения обязательств частного партнера (концессионера) по КС или СГЧП (СМЧП) в соответствии с требованиями Закона о КС и Закона о СГЧП. При согласовании условий КС или СГЧП (СМЧП) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках условий КС и СГЧП (СМЧП) целесообразно определять в том числе порядок и этапность проведения контрольных мероприятий, а также предусматривать возможность привлечения независимых экспертных организаций (экспертов) к указанной работе.

При определении порядка проведения контрольных мероприятий в КС рекомендуется учитывать Правила осуществления публичным партнером контроля за исполнением СГЧП (СМЧП), утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. № 1490.

Для осуществления публичным партнером контроля исполнения обязательств частного партнера по СГЧП (СМЧП) указанные требования являются обязательными.

При этом в КС или СГЧП (СМЧП) для осуществления контроля публичным партнером (концедентом) рекомендуется:

• включать график финансирования работ по строительству (реконструкции) объекта КС или СГЧП (СМЧП) с указанием наименований работ по реконструкции (строительству) объекта КС или СГЧП (СМЧП), объема финансирования указанных работ и сроков их исполнения;
• предусматривать подтверждение завершения частным партнером (концессионером) работ по строительству (реконструкции) объекта КС или СГЧП (СМЧП) заключением независимой экспертной организации.

Срок действия КС или СГЧП (СМЧП) в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, рекомендуется определять с учетом срока создания и (или) реконструкции объекта КС или СГЧП (СМЧП), объема инвестиций в создание и (или) реконструкцию объекта КС или СГЧП (СМЧП), срока окупаемости таких инвестиций, срока получения публичным партнером (концессионером) объема валовой выручки, определенных КС или СГЧП (СМЧП), достижения других целевых значений финансовой модели.

Федеральные законы:

• Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

Общим законодательством, на котором основывается законодательство о ГЧП, является Конституция Российской Федерации, ГК РФ, БК РФ, ЗК РФ, ГрК РФ, ЛК РФ, ВК РФ, ВзК РФ, НК РФ.

Учитывая общий законодательный характер указанных кодексов, их положения должны применяться к отношениям в сфере ГЧП, если нормами специального законодательства не предусмотрено иное.

Постановления Правительства Российской Федерации:

• от 12 декабря 2015 г. № 1366 «Об утверждении перечня отдельных прав и обязанностей публичного партнера, которые могут осуществляться уполномоченными им органами и (или) юридическими лицами в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами»;
• от 3 декабря 2015 г. № 1309 «Об утверждении Правил проведения уполномоченным органом переговоров, связанных с рассмотрением предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства на предмет оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества»;
• от 30 ноября 2015 г. № 1287 «О внесении изменений в пункт 1 постановления Правительства РФ от 10 сентября 2012 г. № 909»;
• от 4 декабря 2015 г. № 1322 «Об утверждении Правил проведения предварительного отбора участников конкурса на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве»;
• от 19 декабря 2015 г. № 1386 «Об утверждении формы предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства, а также требований к сведениям, содержащимся в предложении о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства»;
• от 19 декабря 2015 г. № 1388 «Об утверждении Правил рассмотрения публичным партнером предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства»;
• от 19 декабря 2015 г. № 1387 «О порядке направления публичному партнеру заявления о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве»;
• от 30 декабря 2015 г. № 1514 «О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определение их сравнительного преимущества»;
• от 30 декабря 2015 г. № 1490 «Об осуществлении публичным партнером контроля за исполнением соглашения о государственно-частном партнерстве и соглашения о муниципально-частном партнерстве»;
• от 03.04.2008 № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности»;
• от 10.08.2007 № 505 «О порядке принятия федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества».

Приказы Минэкономразвития России:

• от 20 ноября 2015 г. № 864 «Об утверждении порядка проведения предварительных переговоров, связанных с разработкой предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, между публичным партнером и инициатором проекта» (зарегистрирован в Минюсте России 25 декабря 2015 г.);
• от 20 ноября 2015 г. № 863 «Об утверждении порядка проведения переговоров, связанных с рассмотрением предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, между публичным партнером и инициатором проекта» (зарегистрирован в Минюсте России 28 декабря 2015 г.);
• от 30 ноября 2015 г. № 894 «Об утверждении методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» (зарегистрирован в Минюсте России 30 декабря 2015 г.);
• от 02.02.2021 № 40 «Об утверждении Порядка мониторинга реализации соглашений о государственно-частном партнерстве, соглашений о муниципально-частном партнерстве» (зарегистрирован в Минюсте России 01.04.2021 № 62958).

---