Письмо Минздравсоцразвития РФ от 01.04.2008 № 2372-РХ

<О направлении аналитического обзора «Профилактика семейного неблагополучия, социального сиротства, беспризорности и безнадзорности»>

МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации направляет аналитический обзор «Профилактика семейного неблагополучия, социального сиротства, беспризорности, безнадзорности», подготовленный совместно с Минэкономразвития России и Минобрнауки России в соответствии с п. 23 Плана основных мероприятий по проведению в 2008 году в Российской Федерации Года семьи, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2007 г. № 1405-р, для использования в работе.

Р. А. Хальфин

СИРОТСТВА, БЕСПРИЗОРНОСТИ, БЕЗНАДЗОРНОСТИ»

Правовую основу деятельности по профилактике семейного неблагополучия, социального сиротства, беспризорности, безнадзорности составляет ряд законодательных актов Российской Федерации, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

В развитие положений, касающихся организации и осуществления деятельности по профилактике семейного неблагополучия, социального сиротства, беспризорности, безнадзорности, содержащихся в законодательных актах Российской Федерации, указанные вопросы регулируются на уровне субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований.

В 2007 г. федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации продолжена работа по совершенствованию нормативной правовой базы системы профилактики семейного неблагополучия, безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав.

В целях совершенствования правового регулирования правозащитных, контрольных и координирующих функций комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав ведется работа над проектом Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних“ и некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов РСФСР по вопросам деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав». В настоящее время данный проект готовится к рассмотрению во II чтении в Государственной Думе Российской Федерации.

Также ведется работа над проектами Федеральных законов «Об опеке и попечительстве» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „Об опеке и попечительстве“, направленных на повышение эффективности деятельности органов опеки и попечительства, сокращение социального сиротства и активизацию семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.»

В целях совершенствования нормативно-правового регулирования на федеральном уровне контроля и надзора в сфере образования подготовлен проект Постановления Правительства Российской Федерации о Правилах осуществления контроля и надзора в сфере образования (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2007 г. № 116).

В План законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2007 год, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. № 1852-р, была включена разработка проекта Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (в части установления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области образования). Законопроектом, в частности, предусматривается введение ответственности за правонарушения, связанные с приемом граждан в образовательные учреждения или отчислением (исключением) граждан из образовательных учреждений, переводом обучающихся из одного образовательного учреждения в другое и т.д. В настоящее время законопроект подготовлен и направлен на согласование в федеральные органы исполнительной власти.

В целях анализа ситуации по профилактике семейного неблагополучия, безнадзорности и беспризорности в 2007 году Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации продолжено ведение учета семей и детей, находящихся в социально опасном положении.

Анализ данных позволяет сделать вывод, что в данный период продолжилось снижение числа семей в социально опасном положении. Так, по данным субъектов Российской Федерации, в 2007 году на учете в органах социальной защиты населения состояли 274,8 тысяч семей, находящихся в социально опасном положении, в которых проживали 489,5 тысяч детей (в 2006 году — 309,1 тыс. семей, 554,3 тысячи детей, в 2005 году — 364,3 тыс. семей, 676,6 — тыс. детей; в 2004 году — 435,4 тыс. семей, 795,5 тыс. детей).

В 2006 году впервые за последние годы число выявленных детей, оставшихся без попечения родителей, сократилось по сравнению с 2005 годом на 4,5%. В 2007 году эта тенденция продолжала сохраняться (в 2005 г. — 133 тыс. детей, в 2006 г. — 127 тыс. детей, в 2007 г. — 123 тыс. детей). При этом 80% из первично выявленных детей-сирот — это так называемые «социальные сироты», оставшиеся без попечения родителей по «социальным» причинам (нарушение прав ребенка, выражающееся в действиях родителей насильственного характера, а также пренебрежении нуждами ребенка, уклонении от исполнения родительских обязанностей).

Важной составляющей социальной защиты детей является своевременное предоставление необходимых социальных услуг семьям и детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.

В настоящее время в ведении органов социальной защиты населения действуют 3362 учреждения социального обслуживания семьи и детей.

В системе учреждений социального обслуживания семьи и детей в 2007 году 3,8 млн. семей получили различные виды помощи (в 2006 году — 4,1 млн. семей, в 2005 году — 3,1 млн. семей). В каждом случае специалисты учреждений социального обслуживания семьи и детей ведут работу с семьей адресно, организуют социальный патронаж над семьями из группы риска (по состоянию на 31.12.2007 588817 семей состояли на социальном патронаже). Это позволяет сохранить для ребенка родную семью и предоставить ему возможность получения образования и всестороннего воспитания. Всего в 2007 году учреждениями социального обслуживания семьи и детей оказано около 160 млн. услуг.

Реформирование системы социальной защиты населения, проводимое в 2005 — 2006 гг. в рамках реализации Федерального закона от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ), не привело к сокращению сети учреждений социального обслуживания семьи и детей и мест в них. В целях усиления профилактической направленности работы с семьями, сохранения семейного окружения детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации была проведена оптимизация системы оказания социальных услуг семьям и детям.

В настоящее время действующая сеть специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (1336 учреждений с общим числом мест 45484), удовлетворяет существующей потребности в оказании экстренной помощи беспризорным детям, проведении реабилитационной работы с детьми, находящимися в социально опасном положении, в том числе с безнадзорными детьми.

По состоянию на 01.01.2008 в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, находилось 39687 детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, из них 895 беспризорных.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, принимают участие в выявлении и устранении причин и условий, способствующих безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних; оказывают социальную, психологическую и иную помощь несовершеннолетним, их родителям или иным законным представителям в ликвидации трудной жизненной ситуации, восстановлении социального статуса несовершеннолетнего; организуют медицинское обслуживание и обучение несовершеннолетних, содействуют их профессиональной ориентации и получению ими специальности; содействуют органам опеки и попечительства в осуществлении устройства несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или иных законных представителей, и др.

Принимая во внимание, что создание, управление и обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания семей и детей относится к ведению субъектов Российской Федерации, следует продолжить практику создания и работы такого рода учреждений в субъектах Российской Федерации. При этом их количество, профессионально-квалификационный состав работников служб должны учитывать ситуацию, сложившуюся в субъекте Российской Федерации, связанную с количеством состоящих на учете семей и детей, находящихся в социально опасном положении, а также с числом преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их участии.

Меры материального и морального стимулирования замещающих семей, принимаемые как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации, способствовали увеличению в 2007 году числа детей-сирот, устроенных в семьи, в том числе в приемные семьи, более чем в 2 раза.

Всего по данным Минобрнауки России на семейные формы устройства в 2007 году передано 119755 детей (в 2006 г. — 113101 ребенок), в том числе: под опеку (попечительство) — 83700 детей (в 2006 г. — 85830 детей); в приемные семьи — 18927 детей (в 2006 г. — 8554 ребенка); на усыновление — 13220 детей, в их числе российскими гражданами — 8896 детей, иностранными гражданами — 4324 ребенка (в 2006 г. — 14456 детей, в их числе российскими гражданами — 7767 детей, иностранными гражданами — 6689 детей); на другие формы семейного устройства — 3908 детей (в 2006 г. — 4261 ребенок).

В соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» и Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» органами управления образованием субъектов Российской Федерации обеспечивается контроль за получением детьми обязательного общего образования. На уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, образовательных учреждений создаются банки данных о несовершеннолетних, по тем или иным причинам не обучающихся в образовательных учреждениях.

По данным Росстата на 1 октября 2007 г. выявлено 5003 не обучающихся в нарушение Закона Российской Федерации «Об образовании» детей в возрасте от 7 до 15 лет <1> или 0,04% от общего числа несовершеннолетних указанной возрастной категории (12,9 млн. человек). Для сравнения, на тот же период 2006 г. выявлено 6835 необучающихся или 0,05% от общего числа несовершеннолетних указанной возрастной категории (13,5 млн. человек), в 2004 г. численность необучающихся детей и подростков составляла соответственно 12693 или 0,08% (15,8 млн. человек).

---

<1> К данной категории детей не относятся дети, не обучающиеся по причине серьезного заболевания, так как эта категория не обучается по уважительной причине и их право на образование не нарушается.

Таким образом количество несовершеннолетних, не получающих образование в нарушение закона, с 2004 года снизилось на 10797 человек.

Это связано с тем, что происходит снижение количества обучающихся, отчисленных из общеобразовательных учреждений до получения ими основного общего образования, сокращается численность обучающихся, длительно не посещающих общеобразовательное учреждение по неуважительным причинам, а также количество обучающихся, оставленных на повторное обучение.

Органами управления образованием субъектов Российской Федерации принимаются дополнительные меры по обеспечению права на образование различных категорий детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Продолжается развитие дифференцированной сети образовательных учреждений, в том числе реабилитационного профиля, для детей с проблемами в развитии, поведении, обучении и социальной адаптации (специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого и открытого типа, общеобразовательные школы-интернаты, кадетские школы и кадетские школы-интернаты, образовательные учреждения для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья и другие). В 2007 г. в России действовало 61 специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа и 35 учреждений открытого типа.

Федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации принимаются системные меры по развитию современных технологий профилактической и реабилитационной работы с семьями и детьми.

Так, в целях организационно-методического обеспечения деятельности субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты и социального обслуживания несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации, и в соответствии с пунктом 6 протокола оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации от 02.12.2006, утвержденного Президентом Российской Федерации (от 15.12.2006 № Пр-2174), Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами, подготовлены информационно-аналитические материалы из опыта работы субъектов Российской Федерации по вопросам социальной адаптации выпускников детских интернатных и реабилитационных учреждений, несовершеннолетних, освобожденных из воспитательных колоний; комплекс мер, включающий мероприятия по профессиональной ориентации и подготовке несовершеннолетних, трудоустройству, решению жилищных вопросов, постинтернатной адаптации и жизнеустройству несовершеннолетних, нормативно-правовому регулированию деятельности регионов по улучшению положения несовершеннолетних.

Вышеуказанные материалы направлены в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации для использования в работе по разработке и реализации региональных программ социальной поддержки несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В последние годы все большее значение в организации работы по профилактике асоциальных явлений среди детей в системе образования приобретает закрепление за образовательными учреждениями инспекторов по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. В настоящее время такой опыт при поддержке МВД России и Минобрнауки России получил распространение более чем в 60 регионах.

В образовательных учреждениях внедряются и реализуются образовательные программы, направленные на повышение общей культуры обучающихся, родителей, педагогических работников, обучение детей безопасному поведению, подготовку будущих родителей к выполнению своих обязанностей по воспитанию детей, пропаганду ненасильственных методов воспитания. Указанные вопросы включены в федеральный компонент государственного образовательного стандарта и примерные программы общего образования по ряду предметов (в том числе «Обществознание», «Право», «Основы безопасности жизнедеятельности» и т.д.).

На базе опорно-экспериментальных учреждений социального обслуживания семьи и детей отрабатываются новые социальные технологии работы с семьями и детьми, находящимися в социально опасном положении; инновационные формы и технологии социального воспитания: различные формы замещающей семьи (приемные семьи, патронатные семьи, семейные воспитательные группы и др.); технологии реабилитации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В целях развития системы социального обслуживания семьи и детей, создания необходимой нормативной правовой базы, научно-методического обеспечения работы социальных служб, разработки и внедрения стандартов социальных услуг в 2006 году проведен конкурс, по результатам которого Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23.06.2006 № 495 статус опорно-экспериментального учреждения социальной сферы присвоен 36 учреждениям социального обслуживания семьи и детей.

Особое внимание в настоящее время органами социальной защиты населения, учреждениями социального обслуживания семьи и детей уделяется развитию форм и технологий воспитания и реабилитации детей в семейных условиях; профессионального сопровождения замещающих семей (приемных семей, семей опекунов (попечителей), патронатных семей).

Профессиональное сопровождение замещающих семей в системе социальной защиты населения обеспечивается структурными подразделениями учреждений социального обслуживания семьи и детей (отделениями профилактики безнадзорности несовершеннолетних, отделениями психолого-педагогического сопровождения семьи и др.), а также созданными на базе данных учреждений «Школами приемных родителей».

Во многих субъектах Российской Федерации (Костромской, Волгоградской, Калужской, Кировской областях и др.) разработана система подготовки семей к приему детей, подготовлены комплекты психолого-педагогических методик, диагностики эффективности подготовки приемных родителей, выявления характера их затруднений как в процессе подготовки, так и во внутрисемейных отношениях, апробированы вариативные обучающие программы и технологии социально-педагогического патронажа и психологического сопровождения.

Апробированные в системе социального обслуживания семьи и детей регионов России технологии и модели работы социального сопровождения замещающих семей могут быть положены в основу формирования межведомственной системы подготовки и сопровождения замещающих семей.

Действенным механизмом реализации государственной политики по профилактике всех форм неблагополучия детей является реализация утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.03.2007 № 172 Федеральной целевой программы «Дети России» на 2007 — 2010 годы, включающей подпрограмму «Дети и семья», в том числе направление «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Основными задачами указанного направления являются: развитие форм профилактики социального неблагополучия семей с детьми; защита прав и интересов детей; укрепление системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; развитие инновационных технологий и форм профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе в условиях сельской местности; обеспечение доступности социальной реабилитации и адаптации детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации; создание условий творческого развития, оздоровления и временной занятости детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Результатом работы по названному направлению в 2007 году явились разработанные программы, в рамках которых на базе опорно-экспериментальных учреждений социальной сферы апробированы технологии социальной реабилитации выпускников интернатных учреждений; психологического сопровождения профессионального самоопределения; социально-правовой защиты, укрепления здоровья и формирования здорового образа жизни; разработаны механизмы межведомственного взаимодействия по постинтернатному сопровождению выпускников специализированных учреждений для несовершеннолетних.

С целью распространения наработанного опыта изданы и направлены в учреждения социальной защиты населения методические пособия и сборники информационно-аналитических материалов, в которых изложены концептуальные подходы по внедрению технологий и методов работы по комплексной реабилитации несовершеннолетних, командной работе по сопровождению замещающих семей и семей «группы риска», профилактики жестокого обращения с детьми, реализации ювенальных технологий в субъектах Российской Федерации и др.

В рамках реализации мероприятий вышеназванного направления осуществлено дооснащение детских специализированных учреждений систем здравоохранения, соцзащиты и образования реабилитационным, технологическим, медицинским, бытовым оборудованием и автотранспортом, что способствовало повышению эффективности реабилитационных мероприятий.

В 2007 году общий объем финансирования мероприятий направления «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» подпрограммы «Дети и семья» ФЦП «Дети России» на 2007 — 2010 гг. составил 2983,8 млн. рублей.

С целью обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, комплекса вопросов поддержки семей, находящихся в социально опасном положении, и в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» была создана Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 г. № 272, которая фактически является главным координирующим органом всей системы органов и учреждений профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации.

В 2007 году на заседаниях Правительственной комиссии рассматривались вопросы совершенствования законодательства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав; исполнения законодательства в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, выявления фактов жестокого обращения с детьми; защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; организации летнего отдыха, оздоровления и занятости несовершеннолетних и др.

В целях создания необходимых условий для позитивного изменения ситуации по проблемам детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, профилактики всех форм неблагополучия ребенка и в соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В. Путина предполагается осуществить дополнительный комплекс мер поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Приоритетными направлениями указанного комплекса мер являются: профилактика семейного неблагополучия, социального сиротства; деинституционализация, развитие форм семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, полностью пригодного для проживания; реализация программ занятости, отдыха, оздоровления детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

На эти цели федеральным бюджетом предусмотрены средства в размере 5,2 млрд. рублей.

С целью организационно-правового обеспечения реализации комплекса мер 26 марта 2008 года Президентом Российской Федерации подписан Указ «О создании Фонда по поддержке детей, находящихся в трудной жизненной ситуации». Президент возложил полномочия учредителя Фонда на Минздравсоцразвития России.

Основной целью деятельности фонда является содействие разработке и практической реализации мер по поддержке семей с детьми и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, осуществляемых в соответствии со стратегическими целями и основными направлениями демографической и семейной политики Российской Федерации.

Основная часть вопросов поддержки названных категорий детей, находится в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В этой связи фондом будут поддерживаться практические меры по реализации стратегий Российской Федерации в области демографической и семейной политики, осуществляемые в регионах. Так, с целью поддержки субъектов Российской Федерации, проводящих эффективную социальную политику, будут выделяться финансовые средства на частичное возмещение расходов на реализацию региональных и муниципальных программ по приоритетным направлениям деятельности фонда: программ профилактики отказов от детей («Отказные дети» и т.п.), программ толерантного отношения к детям-инвалидам, их интеграции в общество («Дети с неограниченными возможностями» и т.п.), программ поддержки детей, проживающих в сельской местности («Дети наших сел» и т.п.), программ экстренной помощи детям («Помощь в беде» и т.п.) и др.

Ведущими принципами поддержки региональных и муниципальных программ будут являться инновационность, межведомственность, софинансирование со стороны всех участников проекта, эффективность, возможность продолжения программы после окончания софинансирования ее фондом.

Фондом будут разработаны и реализованы собственные программы, в частности, обучающие программы (мастер-классы, летние школы и др.) для специалистов учреждений, непосредственно работающих с детьми, находящимися в трудной жизненной ситуации (социально-реабилитационных центров, социальных приютов, воспитательных колоний, центров временного содержания несовершеннолетних правонарушителей и др.); программы распространения положительного опыта и лучших практик работы в данной области; проекты по установлению шефства над детскими лечебно-профилактическими, социальными и образовательными учреждениями; программы высокотехнологичного лечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Выводы

Анализ данных, представляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, позволяет сделать вывод, что в 2007 году на фоне стабилизации социально-экономического развития, в результате принимаемых органами государственной власти всех уровней мер по улучшению материального положения семей с детьми, проведению профилактической работы, социального патронажа семей, продолжилась тенденция уменьшения числа семей, находящихся в социально опасном положении, и проживающих в них детей, а также числа безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних.

Вместе с тем, проблема профилактики негативных явлений среди несовершеннолетних, их социальной адаптации, повышения уровня защиты прав и интересов, предупреждения семейного неблагополучия, социального сиротства, жестокого обращения с детьми остается одной из острых социальных проблем, решение которой невозможно без дальнейшей консолидации усилий федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Ключевыми задачами в решении проблем детской безнадзорности и беспризорности, предотвращения социального сиротства в настоящее время является совершенствование действующей на межведомственной основе системы профилактики семейного неблагополучия, социального сиротства, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; правовое регулирование деятельности всех субъектов названной системы, в первую очередь комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, обеспечивающих координацию вышеназванной деятельности, а также органов опеки и попечительства; развитие и государственная поддержка различных форм семейного устройства детей, лишившихся родительского попечения; развитие сети учреждений социального обслуживания семьи и детей; а также более широкое внедрение ювенальных технологий в деятельность органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

---