Письмо Минобразования РФ от 23.06.2000 № 22-06-728

<О справке о состоянии исполнения законодательства Российской Федерации в системе образования по результатам инспекционных проверок>

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 23 июня 2000 г. № 22-06-728

Во исполнение п. 1.8 Приказа Минобразования России от 15.06.2000 № 1777 «О состоянии исполнения законодательства Российской Федерации в системе образования по результатам инспекционных проверок» Министерство образования Российской Федерации направляет для использования в работе справку по данному вопросу, подготовленную Управлением инспекционно — аналитической работы.

Первый заместитель Министра А. Ф. Киселев

СПРАВКА О СОСТОЯНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ОБРАЗОВАНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ИНСПЕКЦИОННЫХ ПРОВЕРОК

В течение последнего десятилетия социально — политические изменения, произошедшие в России, значительно изменили содержание управленческих функций в сфере образования. Жесткая регламентация деятельности органа управления образованием, образовательного учреждения, учителя, характерная для прошлой системы образования, постепенно уступает место более свободным формам регулирования: происходит перераспределение полномочий между субъектами управления разных уровней, смещаются акценты государственного контроля в сторону изучения условий осуществления образовательного процесса, надзора за соблюдением законодательных норм и прав участников образовательного процесса. Наиболее опасная тенденция современной практики управления образованием в России проявляется в неисполнении и игнорировании норм образовательного права должностными лицами органов власти и управления. В этой связи чрезвычайно остро встает проблема государственного контроля исполнения законодательства в сфере образования. Переход на правовую основу регулирования системы образования является сегодня важным фактором, определяющим процессы реформирования системы образования. Сегодня интересы и сферу деятельности образовательных учреждений затрагивают нормы более пятидесяти действующих законов. Эти законодательные акты по существу определяют возможности государственных и муниципальных образовательных учреждений осуществлять свои функции. В целом можно отметить позитивное влияние правового регулирования на положение дел в образовании, но существует и целый ряд проблем, требующих своего решения. Некоторые нормы действующего законодательства в области образования сегодня не исполняются. Это прежде всего обеспечение федеральным и местными бюджетами приоритетности образования. Не нашли своего широкого практического применения такие нормы, как финансирование образовательных учреждений на основе государственных нормативов, принятие государственных образовательных стандартов основного общего образования. Вследствие этого в сфере образования развиваются негативные процессы:

• снижается возможность реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на образование;
• обозначилась проблема неравного доступа к образованию;
• нарастает процесс коммерциализации образования;
• изнашивается материально — техническая база образования;
• отсутствуют средства на оплату коммунальных услуг;
• учебно — методическое обеспечение не отвечает современным требованиям к организации образовательного процесса;
• крайне низкий уровень заработной платы работников образования, который не обеспечивает им нормальных условий жизни;
• во многих субъектах сохранилась еще задолженность по заработной плате. В отдельных регионах многими образовательными учреждениями до сих пор не исполнено требование Закона Российской Федерации «Об образовании», согласно которому образовательное учреждение должно быть юридическим лицом. Это дало повод органам социальной защиты при оформлении пенсий педагогическим работникам многих школ не включать им в педстаж время работы на педагогических должностях со дня вступления Закона в силу до времени оформления школы как юридического лица. Низка практическая эффективность ряда норм законодательства в области образования: по государственным гарантиям прав граждан на образование, по процедуре лицензирования образовательной деятельности, по управлению системой образования, по социальной защищенности обучающихся и работников сферы образования. Фактически отсутствует персональная ответственность должностных лиц за неисполнение норм законодательства. В условиях становления демократии, автономности образовательных учреждений, децентрализации процесса управления образованием все острее ощущается необходимость государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений, соответствием ее законодательству Российской Федерации. Осуществление государственного контроля в области образования прежде всего направлено на:
• обеспечение прав в области образования и гарантий качества образования;
• выявление и диагностику нарушений законодательства в системе образования, проблем функционирования и развития системы образования, требующих первоочередного государственного регулирования;
• профилактику нарушений права граждан на образование, законодательства Российской Федерации в области образования. Анализируя исполнение контрольных функций, осуществляемых Министерством образования Российской Федерации, следует отметить, что чаще всего они сводятся к анализу информации о тех или иных нарушениях, отмеченных Генпрокуратурой России, Счетной палатой Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, в средствах массовой информации, конкретных обращениях граждан и вскрытых при посещениях образовательных учреждений. Осуществление комплексного, тематического и оперативного контроля возложено на Управление инспекционно — аналитической работы. В состав комиссий по проведению инспекционных проверок привлекаются специалисты профильных структурных подразделений. Инспекционно — контрольная деятельность осуществляется в плановом и оперативном режиме. Однако проведение плановых инспекционных проверок затруднено в связи с дефицитом финансирования. За период существования Управления инспекционно — аналитической работы (с 1998 г.) сотрудники Управления изучили деятельность 69 субъектов Российской Федерации, 130 муниципальных органов управления образованием. Проинспектированы 36 учреждений дошкольного образования, 328 общеобразовательных учреждений, 15 спецучреждений, 30 детских домов и школ — интернатов, 22 учреждения начального профессионального образования, 6 учреждений среднего профессионального образования, 27 государственных вузов и 29 филиалов государственных вузов, 10 негосударственных вузов и 12 филиалов негосударственных вузов. Решения, принятые руководством министерства по итогам инспектирования, устранение отмеченных недостатков и нарушений находились под постоянным контролем специалистов Управления инспекционно — аналитической работы. В случаях, когда нарушения носили типичный характер, разрабатывались и направлялись в адрес руководителей органов управления образованием субъектов Российской Федерации, руководителей министерств и ведомств, имеющих в своем подчинении образовательные учреждения, руководителей образовательных учреждений, приказы, инструктивные письма Минобразования России по вопросам обеспечения выполнения законодательства Российской Федерации в сфере образования. На местах, исходя из необходимости осуществления контроля как функции управления и как средства, гарантирующего сохранение единства образовательного пространства, защиту конституционного права граждан на образование, стала формироваться собственная правовая основа контрольных и инспекционных функций. Однако в условиях отсутствия должного правового анализа и контроля такая практика нередко сопровождается нарушениями норм законодательства Российской Федерации в области образования и со всей очевидностью требует усиления надежной государственной защиты интересов граждан — системы государственного контроля за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования. Центр тяжести контроля за управлением общеобразовательными учреждениями смещается на муниципальный уровень. Поэтому в настоящее время все острее ощущается необходимость государственного контроля за решениями, принимаемыми органами местного самоуправления, их соответствием законодательству Российской Федерации в области образования. Основная часть предметов контроля находится в поле зрения руководителей и специалистов органов управления образованием, идет процесс делегирования функций инспекционного контроля на муниципальный уровень. Наибольшую подготовленность специалисты органов управления образованием проявляют по вопросам и видам контроля, касающимся организации образовательного процесса, однако они недостаточно компетентны в вопросах финансового и материально — технического обеспечения, учредительства и соучредительства, нормативного, правового и методического обеспечения реализации образовательных программ в соответствии с образовательными стандартами, контроля качества образования (определения адекватной системы критериально — оценочной деятельности), объективной оценки уровня подготовки и квалификации выпускников независимо от форм получения образования. Контроль за образовательными учреждениями осуществляется их руководителями. Результаты инспекционных проверок свидетельствуют о том, что он в основном сводится к текущему контролю за осуществлением образовательной деятельности и имеет узконаправленный характер. Его содержание, как правило, не связано с проверкой исполнения норм законодательства и нормативных документов. В то же время автономность образовательных учреждений и предоставление академических свобод участникам образовательного процесса требуют усиления регулирования не только контрольно — оценочной деятельности в рамках управления качеством образования, но и всей уставной деятельности образовательного учреждения. В связи с этим в последнее время возникла проблема организации образовательными учреждениями всех уровней образования, типов и видов деятельности. Нельзя не отметить, что большинство участников образовательного процесса начинают ориентироваться на правовые нормы, но большие трудности при этом вызывают:
• бессистемность и несовершенство законодательной базы;
• недостаточные знания в применении нормативной законодательной базы системы образования;
• низкий уровень исполнительской дисциплины;
• отсутствие четкого разграничения компетенции, баланса полномочий и ответственности участников образовательного процесса;
• определение границ самостоятельности и ответственности учреждений образования;
• установление четких оснований, а также механизма привлечения к ответственности руководителей образовательных учреждений за нарушения норм законодательства Российской Федерации в сфере образования. Управлением инспекционно — аналитической работы в целях обеспечения государственного контроля в сфере образования, формирования и дальнейшего развития нормативной правовой и организационной основы системы государственного контроля:
• завершен цикл мероприятий по формированию сети «базовых площадок» по вопросам осуществления государственного контроля, инспекционных функций в современных условиях. С этой целью проведены семинары, координационные совещания и консультации. Заключены соглашения о совместной работе по нормированию контрольно — оценочной деятельности в сфере образования с 9 субъектами Российской Федерации (Республика Северная Осетия — Алания, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Калининградская, Рязанская, Сахалинская, Тверская области);
• проводится систематическая работа по организации совместного инспектирования органов управления образованием, образовательных учреждений, совершенствованию правовых основ инспекционной деятельности, разработке критериев оценки результатов деятельности руководителей органов управления образованием и образовательных учреждений;
• в текущем учебном году подготовлены и проведены 4 межрегиональных семинара — совещания по вопросам контроля и инспектирования в системе образования, в которых приняли участие около 430 человек из более чем 60 субъектов Российской Федерации, где были обозначены основные направления инспекционно — аналитической деятельности органов управления образованием, актуальные, приоритетные темы инспекционных проверок;
• в целях передачи опыта и организации учебы для лиц, осуществляющих инспекционно — контрольную деятельность, по просьбе муниципальных органов управления образованием проведены 10 семинаров — совещаний с руководителями образовательных учреждений по теме: «Нормативное правовое обеспечение деятельности образовательных учреждений», в которых приняли участие более тысячи человек;
• в помощь органам управления образованием и образовательным учреждениям были подготовлены и опубликованы методические материалы по осуществлению инспектирования. С 1998 года Управление инспекционно — аналитической работы Минобразования России и кафедра управления образованием Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования в рамках Проекта «Проблемы изучения и государственно — общественной оценки эффективности управления качеством образования» ведут планомерную и согласованную работу по координации усилий органов управления и системы повышения квалификации педагогов, обобщению опыта, его анализу и представлению в виде рекомендаций, инструкций и нормативов для упорядочения контрольно — оценочной деятельности органов управления образованием. Для системы повышения квалификации специалистов органов управления образованием, руководителей образовательных учреждений и преподавателей ИПК в ходе плановой научной, опытно — экспериментальной и учебной работы совместно с академией отработаны элементы содержания нового учебного курса, раскрывающего проблемы современной контрольно — оценочной и инспекционной деятельности в образовании. По проблемам инспекционной деятельности в образовании проведены консультации с международными экспертами в рамках программы Tacis «Менеджмент в образовании». Результаты проведенной работы позволили разработать проект программы повышения квалификации по проблеме «Инспектирование в образовании». В целях правового и методического обеспечения контрольной деятельности органов управления образованием, руководителей образовательных учреждений в адрес руководителей органов управления образованием субъектов Российской Федерации направлены письма Минобразования России: «О работе с Рекомендациями об инспектировании в системе Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации» от 11.06.98 № 33; «Об обеспечении инспекционно — контрольной деятельности» от 10.09.99 № 22-06-874; «О предоставлении права инспектирования в порядке надзора» от 05.10.99 № 22-06-932. Руководителям органов управления образованием субъектов Российской Федерации направлен Приказ от 05.10.99 № 473 «Об упорядочении инспекционно — контрольной деятельности в системе образования». Несмотря на положительные изменения, происходящие в правовом обеспечении организации образовательной деятельности, результаты проверок и анализ практики исполнения законодательства об образовании свидетельствуют о многочисленных фактах нарушения образовательными учреждениями права граждан на образование, законодательных и правовых норм осуществления образовательного процесса. Многие нарушения по сути сводятся к типичным нарушениям законодательства в области образования и касаются в основном обеспечения реализации образовательным учреждением уставной деятельности и соблюдения права граждан на образование.

Обеспечение уставной деятельности

Слабым звеном в системе образования является отсутствие должного контроля за легитимностью деятельности образовательных учреждений и за соблюдением нормативных требований к осуществлению образовательного процесса, за соблюдением этих требований в период с момента выдачи лицензии до проведения аттестации. Имеют место случаи функционирования без лицензии филиалов учебных заведений, которые, используя неполную, недостоверную информацию об исполнителях образовательных услуг, осуществляют образовательную деятельность без регистрации по месту нахождения, без постановки на учет в налоговой инспекции. Подобные нарушения особенно характерны для образовательных учреждений высшего профессионального образования. Передача многими органами управления образования субъектов Российской Федерации полномочий по проведению процедур лицензирования общеобразовательных учреждений на муниципальный уровень при существующей системе нормативно — методического обеспечения и уровне правовой культуры оказалась малоэффективной. В нарушение статьи 33 Закона Российской Федерации «Об образовании» во многих регионах образовательные учреждения функционируют, не имея лицензии на право ведения образовательной деятельности, т.к. санитарно — эпидемиологической службой им не выданы соответствующие разрешения в связи с несоблюдением санитарно — гигиенических правил. Отмечаются факты отсутствия в образовательных учреждениях приложений к лицензии на право ведения образовательной деятельности, а порой и самих лицензий. Часто в приложениях к лицензиям отсутствуют необходимые нормативы и показатели ведения образовательной деятельности. Органами управления практически не осуществляется контроль за деятельностью лицензированных ими образовательных учреждений с целью проверки соответствия условий осуществления образовательного процесса нормативам и показателям, зафиксированным в лицензии. Практика деятельности образовательных учреждений всех типов и видов свидетельствует о правовой некомпетентности руководителей в решении вопросов, связанных с соучредительством общеобразовательных учреждений, использованием разных источников финансирования, собственности, передаваемой образовательному учреждению в оперативное управление. Нередко эти вопросы решаются с нарушениями норм законодательства Российской Федерации. Практически отсутствует система договорных отношений образовательного учреждения с учредителем (учредителями). Уставы и локальные акты образовательных учреждений не всегда соответствуют законодательству Российской Федерации в области образования, не отражают всего спектра правовых отношений, возникающих в процессе образовательной деятельности. Часто эти документы не корреспондируют друг с другом, имеют пункты противоречивого толкования, не детализируют законодательных норм, а именно эти документы должны трансформировать законодательные нормы в конкретные права граждан на образование. До сих пор названия отдельных образовательных учреждений не приведены их учредителями в соответствие с принятыми типами и видами образовательных учреждений. Слабо прописываются вопросы организационно — правового обеспечения предоставления платных образовательных услуг. Не всегда они отражены в полном объеме в Уставе или Положении, что порой приводит к нарушениям законодательства и права граждан на образование. Отмечается крайне низкая культура договорных отношений в образовательных учреждениях, особенно часто нарушения возникают при оформлении договоров о совместной деятельности, целью которой является обеспечение внеконкурсного приема в учреждения высшего профессионального образования. Интеграция образовательных учреждений, вызванная процессом оптимизации их сети, влечет за собой изменения в нормативно — организационных документах образовательных учреждений, соответствующей нормативной правовой основы и качественных организационно — распорядительных документов государственных органов управления образованием, оперативного контроля за их исполнением. При реорганизации, переименовании вузов не всегда своевременно и в полном объеме переоформляются необходимые организационные и правовые документы, не учитывается, что в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации в области образования при изменении организационно — правовой формы, статуса образовательного учреждения его устав, лицензия и свидетельство о государственной аккредитации утрачивают силу. Нарушаются сроки внесения соответствующих изменений в Устав образовательного учреждения и оформления лицензии на образовательную деятельность вновь образованного образовательного учреждения. Бедственное состояние материальной базы образовательных учреждений усугубляется практикой сдачи в аренду в ущерб целям образования части помещений (нередко на кабальных условиях), что противоречит требованиям статей 39 и 47 Закона Российской Федерации «Об образовании». Низкое качество заключенных договоров, бесконтрольность их осуществления, несоблюдение договорных обязательств сторонами способствуют возникновению многочисленных нарушений законодательных норм. Имеют место нарушения КЗоТ Российской Федерации и Положения «Об условиях работы по совместительству», согласно которым не допускается совмещения двух руководящих должностей. Вышеперечисленные недостатки и нарушения свидетельствуют о том, что в последние годы был ослаблен ведомственный контроль за деятельностью образовательных учреждений. Органы управления образованием субъектов Российской Федерации нередко не владеют ситуацией в подведомственных образовательных учреждениях, не располагают информацией о происходящих негативных процессах, не препятствуют незаконным отчислениям детей, не ставят в ответственное положение руководителей, допускающих отчуждение или сдачу в аренду помещений образовательных учреждений в ущерб интересам детей и принимающих незаконные уставы, ущемляющие права участников образовательного процесса.

Обеспечение конституционного права граждан на образование и социальных гарантий участников образовательного процесса

Вопросам обеспечения конституционного права граждан на образование и социальных гарантий участников образовательного процесса уделяется большое внимание при осуществлении государственного контроля. Министерством проводится большая работа по регламентации деятельности образовательных учреждений, направленной на обеспечение гарантий права граждан на получение образования. Но несмотря на это отмечаются многочисленные нарушения конституционного права граждан на образование. Еще далеко не у всех руководителей образовательных учреждений сформировалось понимание необходимости неукоснительного исполнения норм законодательства, гарантирующих права участников образовательного процесса. Нарушения прав граждан отмечаются, начиная с учреждений дошкольного образования. В основном они связаны с проведением мероприятий по психолого — педагогическому тестированию воспитанников. До сих пор отмечаются случаи нарушения порядка приема в первые классы общеобразовательных школ, когда от поступающих в первый класс требуют незаурядных способностей, прием производят на основании результатов медико — педагогического тестирования, используют правила конкурсного отбора. В уставах практически всех образовательных учреждении не прописывается право на доступность и адаптивность образования, не отражаются формы педагогической поддержки. Нередки случаи необоснованного отказа выпускникам основной школы в продолжении образования в 10 — 11 классах. Общеобразовательные школы, не имея на то законных оснований, комплектуют все 10-е классы как профильные, лишая тем самым выпускников основной школы возможности продолжить образование в обычном классе того же учреждения. Часто конкурсный набор в профильные классы осуществляется неофициально. Множество нарушений допускается при осуществлении приема в образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования. Анализ организационно — правовых документов проверенных вузов свидетельствует о том, что большинство уставов вузов не имеют четкой регламентации по правилам приема конкретных категорий граждан, не детализированы они и в отдельных локальных актах вуза, таких как правила приема в вуз, Положение о приемной комиссии вуза и т.д. В правилах приема в вузы не прописываются условия целевого приема; приема лиц, получающих второе высшее образование; лиц, поступающих в магистратуру; категорий граждан, для которых государство законодательно закрепило определенные льготы при поступлении в вуз. Это прежде всего дети — сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне; ветераны войны; военнослужащие; победители международных школьных олимпиад по учебным предметам. Абитуриенты не получают полной информации об условиях поступления в вуз и обучения в нем. Не уточняются в правилах приема и условия подачи апелляции. В приказах о зачислении студентов на первый курс, издаваемых в вузах, не всегда указывается форма обучения и с каким лицом (юридическим или физическим) заключен договор. Допускается платный прием на подготовительные отделения вузов, создаваемые для социально незащищенной категории граждан. Отмечены случаи, когда со студентов, обучающихся за счет средств бюджета, в принудительном порядке взималась плата за коммунальные платежи, преддипломную подготовку, пересдачу экзаменов. При проверке негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования установлены случаи, когда вуз, не прошедший процедуру государственной аккредитации, тем не менее использовал в выдававшихся документах об образовании символику Государственного герба Российской Федерации или же выдавал документы негосударственного образца. При этом вышеперечисленные специфические обстоятельства заблаговременно не доводились до сведения потребителей таких образовательных услуг. Принцип обеспечения приоритета охраны жизни и здоровья человека, установленный статьей 2 Закона Российской Федерации «Об образовании», выполняется не в полной мере. Особую тревогу вызывает увеличение числа несчастных случаев с детьми и подростками. Наблюдается повышение количества несчастных случаев в образовательных учреждениях. Ненадлежащее исполнение функциональных обязанностей работниками образовательных учреждений приводит к случаям травмирования детей на уроках и во внеурочное время при проведении воспитательных мероприятий. Учет травматизма во многих случаях ведется халатно, небрежно, формально, акты по форме Н-2 не оформляются. Сообщения о несчастных случаях далеко не всегда передаются в органы управления образованием. Неединичны факты загрязнения помещений образовательных учреждений парами ртути и другими вредными веществами. В кабинетах химии и физики еще хранятся приборы, содержащие ртуть. Более чем в половине субъектов Российской Федерации в критическом состоянии находится и ситуация с организацией питания в образовательных учреждениях. Сокращается общая численность обучающихся, имеющих возможность получать горячее питание во время учебного процесса. Особенно ущемленными оказались обучающиеся в старших классах, бесплатные завтраки предоставляются лишь обучающимся из многодетных и малообеспеченных семей. В целом по стране лишь 10% старшеклассников имеют возможность получать питание в общеобразовательных учреждениях. В большинстве территорий компенсации на питание выделяются преимущественно для учащихся младших классов. Количество детей и подростков, отдохнувших в лагерях различных видов, составило в 1999 году 35,5% от общего контингента. Оздоровительно — лечебными формами организации летнего отдыха были охвачены лишь 30 — 40% детей, нуждающихся в лечении. Многие загородные лагеря работали в 1999 году в 1 — 2 смены, что значительно снизило эффективность вложенных материальных и финансовых средств на их содержание и обустройство (из-за высокой стоимости путевки). Зафиксированные несчастные случаи среди детей и подростков во время летнего отдыха свидетельствуют о необходимости сертификации оздоровительных услуг и обеспечения безопасного пребывания детей в лагерях. Не улучшается, а по ряду показателей снижается социальная обеспеченность студентов: обеспечение качественным жильем (общежитиями), учебным оборудованием. В отдельных случаях реальная плата за общежитие в 10 раз превышает нормы, установленные законом (5% от размера стипендии). В некоторых вузах в связи с аварийным состоянием студенческих общежитий (большинство из них введены в эксплуатацию 25 — 30 и более лет назад) сокращается количество мест в них. Заметно сократилось число студентов, питающихся в столовых. Столовые повсеместно работают с неполной нагрузкой, в ряде случаев отмечается их закрытие или сдача в аренду коммерческим структурам, в результате чего стоимость питания повышается.

О положении детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Продолжает расти количество детей — сирот, в том числе социальных сирот (при живых родителях). Существующая сеть учреждений для детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, далеко не обеспечивает потребности в содержании и обучении таких детей. Снижается количество детей, переданных под опеку. Практически во всех субъектах Российской Федерации причиной, сдерживающей развитие этой формы устройства детей, является несвоевременная и неполная выплата пособий на подопечных детей. Следует также отметить увеличение числа органов местного самоуправления, не имеющих специалистов по охране детства. Учреждения для детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в большинстве случаев не имеют достаточных средств для нормального содержания своих воспитанников. Региональные программы по социальной защите детей, нуждающихся в государственной поддержке, реально финансируются в объеме не более 30 — 40% от необходимой потребности. Обострилась проблема трудоустройства вышеупомянутых категорий детей после окончания ими общеобразовательных учреждений, а также образовательных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования. Значительное количество бывших воспитанников детских домов, школ — интернатов и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеют жилья, работы, возможности продолжить образование. В последние годы во многих регионах Российской Федерации возникает тревожная ситуация, связанная с таким явлением, как безнадзорные дети, и дети, находящиеся вне образования. Обозначилась необходимость решения проблем детской безнадзорности и беспризорности, преступности и наркомании, проблем детей беженцев и детей с недостатками развития. Несвоевременное устройство в школу детей из неблагополучных семей, отсутствие необходимых специальных программ, методов воспитания и обучения детей и подростков из таких семей ведет к тому, что в дальнейшем будет необходимо затрачивать огромные усилия и средства на их реабилитацию и образование. Ненадлежащим образом проводится воспитательная работа в общеобразовательных учреждениях. Повсеместно отмечается рост наркомании среди детей, подростков и молодежи, рост преступности несовершеннолетних. Так, каждый пятый несовершеннолетний, участвовавший в преступлении, не учился и не работал. Не отвечает современным требованиям уровень осуществления органами управления образованием инспекционных проверок исполнения государственными и муниципальными образовательными учреждениями норм законодательства Российской Федерации, предусматривающих недопущение применения методов физического и психического насилия по отношению к обучающимся, воспитанникам. Факты грубых нарушений и неисполнения законодательства Российской Федерации в области образования, ущемление прав участников образовательного процесса стали возможными по следующим причинам:

• сложность и несовершенство системы законодательных и нормативных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующих управление образованием, отсутствие системы научно — методического сопровождения практики их применения;
• отсутствие в большинстве органов управления образованием субъектов Российской Федерации, местного самоуправления структурных подразделений, осуществляющих инспектирование и контроль;
• недостаточное количество специалистов, осуществляющих инспекционно — контрольную деятельность, а также их недостаточная профессиональная подготовка в сфере управления образованием;
• снижение уровня исполнительской дисциплины должностных лиц;
• недостаточное финансирование инспекционной деятельности;
• неудовлетворительный анализ материалов, полученных в ходе инспектирования и контроля, формальный и эпизодический характер проводимых инспекционных проверок;
• несоответствие направлений и содержания контроля требованиям законодательства Российской Федерации в области образования и основным направлениям развития образования в регионах;
• отсутствие ориентации контроля на результат и соблюдения стратегической направленности контроля;
• подмена функций надзора и инспекционных проверок изучением и анализированием отчетов органов управления образованием субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образовательных учреждений о выполненной работе;
• отсутствие эффективной нормативной основы контроля, правовой экспертизы нормативных и организационных документов, разрабатываемых на региональном и муниципальном уровнях, несоответствие содержания функций контроля законодательству Российской Федерации в области образования;
• отсутствие в органах управления образованием разделения полномочий в области контроля, которые осуществляются ими как государственными органами управления образованием и как учредителями образовательных учреждений;
• фактическое отсутствие применения норм персональной ответственности к должностным лицам, допустившим нарушения законодательства Российской Федерации в области образования. Соблюдение законодательства в области образования со всей очевидностью требует не только осуществления государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений, но и повышения его эффективности, совершенствования организационной правовой основы его осуществления, создание системы комплексного государственного и общественного контроля за исполнением законодательства об образовании, с развитием взаимодействующих структур как по вертикали, так и по горизонтали, с четким распределением их компетенции и полномочий. Актуальна проблема построения новых, основанных на действующем законодательстве, методов и инструментария государственного контроля в образовании, в частности, инспекционной деятельности. Положение дел обязывает приступить к разработке и реализации концепции и механизма функционирования единой Федеральной государственной системы инспектирования в порядке надзора любых образовательных учреждений и всех органов управления образованием на территории Российской Федерации, включающей обеспечение контроля за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования, государственных образовательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования, что предусмотрено Федеральной программой развития образования. Необходима разработка и принятие конкретных программ предупреждения нарушений законодательства на всех уровнях управления образованием, включая учредителя (учредителей), предусматривающих систему правовых, управленческих, организационных и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих проявлениям правонарушений в системе образования.

Начальник Управления инспекционно — аналитической работы В. Ф. Сауткин

---