Письмо Генпрокуратуры РФ от 12.02.1997 № 21-20-98

«О состоянии исполнения законодательства о защите прав детей, оставшихся без попечения родителей»

ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО от 12 февраля 1997 г. № 21-20-98

О СОСТОЯНИИ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ ПРАВ ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

Проведенное управлением по делам несовершеннолетних и молодежи обобщение материалов прокурорских проверок на местах показало, что состояние исполнения законодательства о защите детей, оставшихся без попечения родителей, является крайне неудовлетворительным. Стремительно нарастает кризис семьи. Снижается воспитательное воздействие родителей. Их деморализация, пьянство и нищета породили крайне негативную тенденцию к увеличению темпов социального сиротства детей. Если в 1992 г. было выявлено свыше 67 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей, то в прошлом году их численность достигла более 113 тыс. человек. Между тем органы местного самоуправления, на которые законодательством возложена обязанность по защите прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или имеющих таковых, но нуждающихся в помощи государства, выполняют эти функции крайне неудовлетворительно. Существовавший ранее на местах механизм взаимодействия различных органов и учреждений по выявлению детей, нуждающихся в помощи государства, разрушен. Вопреки ст. 121 Семейного кодекса РФ в уставах муниципальных образований Калужской, Московской, Ленинградской, Новосибирской, Ульяновской областей и других регионов вопросы организации и опеки и попечительства даже не упоминаются. Вследствие бездействия этих и других органов дети бродяжничают, попрошайничают, проживают в подвалах и на чердаках, ночуют в мусорных контейнерах, умирают от дистрофии, используются взрослыми для целей экономической и сексуальной эксплуатации. В результате мероприятий, проведенных по требованию прокуратуры Свердловской области, только в течение трех дней выявлено около 4 тыс. беспризорных детей, при этом 300 детей были госпитализированы в состоянии крайнего истощения, с кожными, венерическими и другими заболеваниями. Многие из-за нищеты не посещали школу, добывали средства на пропитание попрошайничеством. В Ставропольском крае выявлено 640 детей, не обучающихся в школе, из них 200 не учились вообще, а 240 не могли посещать школу из-за тяжелого материального положения семьи. Прокуратура Воронежской области инициировала проведение областной акции поиска и оказания срочной помощи детям, попавшим в экстремальную ситуацию. Выявлено 376 детей голодающих, 20 — просящих подаяние, 12 — нуждающихся в срочной госпитализации, 68 — страдающих от произвола родителей. В текущем году в г. Москве выявлено 6000 подростков, нуждающихся в защите государства. Сиротские учреждения крайне переполнены (зачастую в два и более раза). Практически все регионы остро нуждаются в открытии новых учреждений этого типа. Установленный законом предельный месячный срок устройства детей, оказавшихся без попечения родителей, не соблюдается. В г. Кемерово свыше 360 детей ждали своей очереди для устройства в детские дома около года. В Тверской области в течение полутора лет 415 детей содержались в центре временной изоляции для несовершеннолетних, где максимальный срок пребывания установлен в один месяц. Для многих обездоленных детей, чья вина лишь в том, что они остались без родителей, пребывание в этих учреждениях превращено, по существу, в тюремное заключение. Всего в прошлом году в центрах временной изоляции органов внутренних дел содержалось свыше 12 тыс. детей, лишившихся родительского попечения, что сопоставимо с числом детей, содержащихся в воспитательных колониях для несовершеннолетних преступников. В Республике Коми в течение четырех месяцев выявлено 337 детей, нуждающихся в помощи государства, однако 113 из них устроить так и не удалось. Из-за отсутствия мест в интернатных учреждениях Приморского края 67 детей г. Партизанска длительное время находятся в условиях, угрожающих их жизни и здоровью. В Вологодской области в течение года содержалось в больницах 136 несовершеннолетних, помещенных туда по причине проживания в опасных для жизни условиях. В г. Омске девятилетние Сидоров С. и Агеев Д. целый год содержались без каких-либо показаний в медучреждениях, ожидая устройства в детский дом. В Республике Башкортостан, Ленинградской области ежегодно по причине отсутствия мест остаются неустроенными до 100 детей, в Читинской области таких насчитывается около 1000. Острую нехватку интернатных учреждений пытаются компенсировать открытием приютов — учреждений, не приспособленных для длительного стационарного содержания и обучения. Между тем сегодня в нарушение ст. 122 Семейного кодекса РФ дети проживают в таких приютах годами. Государственные учреждения для детей, оставшихся без попечения родителей, находятся в крайне бедственном положении из-за ставшего нормой хронического недофинансирования. Денежные средства на коммунальные услуги, капитальный и текущий ремонт не выделяются и компенсируются, как правило, за счет статей бюджета, предусмотренных на питание, приобретение одежды, обуви. В Воронежской области выделяемые средства используются лишь на зарплату, питание и расчеты по коммунальным услугам, но и их хватает на более чем на половину расходов. Созданные ранее резервы и запасы исчерпаны. Следствием этого стало вынужденное возвращение из интернатов свыше 600 детей в крайне неблагополучные по социальным показаниям семьи. Отсутствие средств привело к закрытию Эртильской школы — интерната, на грани закрытия Горожанская школа — интернат. В Читинской области данные учреждения профинансированы от 8 до 40% от необходимого. Из интерната с. Линево этой области вследствие длительной невыплаты заработной платы уволились все работники, имеющие педагогическое образование. Создавшееся критическое положение с финансированием сказывается прежде всего на содержании детей. Им не созданы условия, хотя бы минимально приближенные к достойному существованию, как это предусмотрено Конвенцией ООН о правах ребенка. В Республике Калмыкия на питание учащихся Яшкульской школы — интерната на 01.09.97 поступило 4 млн. руб., хотя нормативами финансирования предусматривалось 606 млн. руб. Не выделено вовсе средств ни на питание, ни на медикаменты Верхне — Яшкульской школе — интернату для детей, больных туберкулезом. Администрация Матросовской вспомогательной школы — интерната, отчаявшись получить хоть какое-то финансирование, вынуждена была обратиться за «подаянием» к населению. Почти повсеместно в рационах интернатных учреждений не хватает мяса, рыбы, фруктов, яиц, кисло — молочных продуктов, которые компенсируются хлебом и макаронными изделиями. Вместе с тем установлены многочисленные факты присвоения продуктов, их недостачи и незаконного списания. Средства, выделяемые на питание, расходуются на оплату различных услуг и хозяйственные нужды. По всем выявленным нарушениям приняты меры прокурорского реагирования. Воспитанники не обеспечены одеждой, обувью. Учащиеся Платоновского детского дома Тамбовской области, например, отправлялись на занятия в школу на босу ногу. В летние месяцы воспитанники Ояшинского дома — интерната Новосибирской области носят зимнюю рваную обувь, а в помещениях ходят босиком. Детскому дому № 1 этой же области поставляются неликвиды — нижнее белье 60 — 62 размеров, обувь — 43 — 45. Грубо нарушаются права детей на охрану здоровья. В интернатах не хватает лекарств, не заполнены штаты врачей — педиатров, медсестер и других специалистов. Не случайно получают все большее распространение такие социально обусловленные болезни, как чесотка, педикулез, гнойничковые заболевания. Среди воспитанников распространены травматизм, несчастные случаи. Однако их учет не ведется. Не дается оценка причинам и условиям, способствующим этим явлениям, не проводятся служебные расследования, виновные к установленной ответственности не привлекаются. Прокурорами Республики Тыва, Приморского, Ставропольского краев, Амурской, Московской, Новосибирской, Ульяновской, Читинской областей, Ямало — Ненецкого автономного округа установлено, что в интернатных учреждениях по 2 — 3 года не проводятся профилактические осмотры детей врачами — специалистами, несмотря на то что в этих учреждениях содержится много детей, страдающих хроническими заболеваниями. Из-за отсутствия изоляторов больные дети нередко находятся вместе со здоровыми. Воспитанникам Ново — Петровского детского дома Истринского района Московской области главным врачом района вообще отказано в медицинской помощи, предложено «справляться своими силами». Власти Барышского района Ульяновской области «в целях экономии денежных средств» сократили должности врача и медсестры Новодольского детского дома. Главой администрации Николаевского района той же области изъята из Барановской школы — интерната автомашина «скорой помощи» в связи с отсутствием средств на ее содержание. Здания учреждений Республик Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Приморского края, Амурской, Воронежской, Новосибирской, Тамбовской, Читинской областей, Ямало — Ненецкого автономного округа и других регионов находятся в аварийном состоянии, требуют капитального ремонта. В ряде интернатов температура воздуха зимой опускается до +10° C. В интернате Читинской области комнаты не изолированы, дети готовят уроки там же, где питаются, необходимая мебель отсутствует. В здании приюта Костромской области расположены административные службы объединения «Заря», на обе организации имеется один вход, умывальники и туалеты общие, через спальни приюта беспрепятственно проходят посторонние. Прокурорами вскрываются факты жестокого обращения с воспитанниками. Такие случаи выявлены в интернатных учреждениях Республик Карелия, Тыва, Амурской, Костромской, Ленинградской, Тамбовской, Читинской областей, г. Москвы. Из учреждений Республики Карелия только за два года уволено 8 воспитателей за применение антипедагогических мер воздействия. За кражу пачки сигарет воспитатель дома № 1 Новосибирской области заставила воспитанника жевать окурки, других детей лишила пищи, держала в течение дня в нижнем белье. Учитель Ново — Петровской вспомогательной школы — интерната (Московская область) совершал развратные действия в отношении мальчиков — воспитанников. Воспитатель детского дома — интерната № 28 г. Москвы на протяжении нескольких лет грубо обращалась с сиротами, избивала, в связи с чем многие убегали из интерната. По всем выявленным фактам виновные привлечены к установленной ответственности. Широко распространены нарушения имущественных и жилищных прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, что значительно снижает жизненные стартовые возможности выпускников. Руководители учреждений, являющиеся в соответствии с законом опекунами воспитанников, не принимают мер к защите их прав на получение алиментов, пенсий и пособий. Нередко не устанавливается правовой статус ребенка, в личных делах отсутствуют свидетельства о рождении, данные о родителях, опись оставшегося имущества, не решается вопрос о закреплении жилья. Непринятие мер к оформлению документов на жилое помещение приводит к тому, что после окончания интерната выпускники вынуждены либо ютиться там же на «птичьих правах», либо пополнять армию бомжей. Не используется предоставленное законом право принудительного обмена жилой площади в отношении лиц, лишенных родительских прав. Следствием бездействия властей Воронежской области 200 детей — сирот не имеют закрепленной жилой площади. В г. Искитиме Новосибирской области из 254 сирот — выпускников системы начального профессионального образования получил жилье только 1 несовершеннолетний. Выпускнику детского дома № 5 г. Новосибирска Парамузову предоставили жилье в аварийном доме, из которого выселили жильцов. Подобный цинизм в отношении выпускников сиротских учреждений достаточно типичен. Не случайно в ряде мест интернаты для детей стали превращаться в дома для престарелых, где возраст «воспитанников» доходит до 50 лет. Администрация дома ребенка Республики Тыва вообще, как оказалось, не знает, сколько в нем содержится детей — сирот и детей, оставшихся без родительского попечения. Соответственно нарушаются права детей на получение положенных им денежных выплат (пенсий, пособий, алиментов). Такие факты установлены также в Республиках Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Чувашия, Приморском, Ставропольском, Красноярском краях, Калужской, Костромской, Тамбовской, Читинской областях и во многих других регионах. В Надымском детском доме Ямало — Ненецкого автономного округа из 15 детей, чьи родители умерли, только четырем назначены пенсии по случаю потери кормильца, да и то они ее не получают. В Республике Калмыкия пенсии назначались детям спустя пять и более лет после возникновения права на их получение. В период временного пребывания детей в социальных приютах, лечебных учреждениях, приемниках — распределителях для несовершеннолетних вопросами пенсионного обеспечения и защиты других имущественных прав никто не занимается. В еще более тяжелое положение поставлены так называемые «подкидыши» и «отказные» дети — на них вообще не распространяется пенсионное законодательство, им не положены ни пособия, ни алименты. Эти дети поставлены, по существу, вне закона. Насколько известно, единственный регион, в котором проявили инициативу по социальной защите таких детей, это Оренбургская область, где им учредили социальную пенсию в размере 2/3 минимальной пенсии по возрасту. В нарушение ст. 84 Семейного кодекса РФ и ст. ст. 37 — 38 ГК РФ, ст. 73 Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» поступающие пенсии, алименты, как правило, не зачисляются на лицевые счета воспитанников. Счета обезличены, сиротские деньги используются на погашение задолженности интернатов, приобретение хозяйственных товаров и другие цели. Дети — сироты, по существу, обворовываются. Например, поступающие на детей алименты и пенсии в Сузунской школе — интернате Новосибирской области списываются на погашение долгов районного отдела образования. В Инжавинской школе — интернате Тамбовской области сберкнижки заведены только на 7 воспитанников, однако и они алименты не получают, причем на протяжении нескольких лет. В Стародубской спецшколе — интернате Брянской области алименты получают лишь 30% воспитанников из числа имеющих на это право. Большинство воспитанников скитаются по сиротским учреждениям многие годы. За это время на их счетах (при должной постановке дела) могли бы накопиться значительные суммы пенсий и алиментов. Однако практика государственного обворовывания сирот приводит к тому, что вместо денег многие воспитанники получают одну лишь «бумажку» — справку о пребывании в учреждении, с ней и вступают в жизнь. Повсеместно выявляются факты хищений денежных средств, материальных ценностей, их нецелевого использования. В Мошковском районе Новосибирской области за счет бюджетных средств, предназначенных для Ояшинского детского дома — интерната, соорудили рыболовный пруд и «дом рыбака», затратив на это около 500 млн. руб. Проводится расследование. Как свидетельствуют материалы прокурорского надзора, крайне неэффективная деятельность органов опеки и попечительства по выявлению, устройству и защите прав детей, нуждающихся в помощи государства, является следствием неудовлетворительного контроля со стороны региональных и федеральных органов управления за работой подведомственных интернатных учреждений. Явно недостаточно специалистов по охране детства на местах. Типично в этом смысле положение в Новосибирской области: объем работы увеличился в 6 раз, а специалистов по охране детства сократили. Не сумев наладить должного функционирования системы опеки и попечительства, местные администрации, Минобразование России все большую ставку делают на международное усыновление. Так, за последние годы количество отправленных за границу российских детей увеличилось почти в 5 раз (1992 г. — 678, 1996 г. — 3197), в то время как усыновление детей российскими гражданами остается на одном уровне и каких-либо мер к активизации этой работы не принимается. Только за последние полтора года прокурорами выявлено 2174 нарушения законодательства в специальных воспитательных и интернатных учреждениях, 123 незаконных правовых акта, внесено 770 представлений, привлечено к установленной ответственности 238 лиц. Однако число нарушений не уменьшается. По результатам настоящей проверки прокурорами внесено около 300 представлений, в том числе в Министерство образования России, опротестовано 68 незаконных правовых актов, в защиту прав несовершеннолетних предъявлено свыше 30 исков. В Республиках Башкортостан, Карелия, Приморском крае, Брянской, Новосибирской областях, г. Москве возбуждены и расследуются уголовные дела по фактам финансовых нарушений, жестокого обращения с детьми. О сложившейся ситуации Генеральный прокурор проинформировал Президента и Правительство Российской Федерации. Об изложенном сообщается в целях усиления прокурорского надзора на этом важнейшем участке.

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, Государственный советник юстиции 1 класса В. И. Давыдов

---