Письмо Минюста РФ от 30.06.1997 № 17-72-082-97

«К поручению Правительства Российской Федерации от 16.03.97 № ВЧ-П11-08115»

МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО от 30 июня 1997 г. № 17-72-082-97

К ПОРУЧЕНИЮ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 16.03.97 № ВЧ-П11-08115

В соответствии с Перечнем мероприятий (пункт 3) по выполнению пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 10 марта 1997 г. № 193 «О мерах по реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. „О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике“ в Министерстве юстиции Российской Федерации проведено обобщение результатов юридической экспертизы правовых актов субъектов Российской Федерации.»

На основании Указа Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 г. № 2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» и Постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах Российской Федерации, было возложено на Министерство юстиции Российской Федерации.

С июля 1995 года по июнь 1997 года в Министерство юстиции поступило более 40000 правовых актов, принятых в субъектах Федерации. Несмотря на то, что главам органов исполнительной власти субъектов Федерации было направлено подробное разъяснение по вопросам, связанным с исполнением Постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550, в котором указано, какие правовые акты подлежат направлению на юридическую экспертизу, более половины актов (из общего количества поступивших) нельзя считать нормативными.

Такие акты поступают из Ленинградской, Иркутской, Свердловской областей, Хабаровского края и ряда других регионов. Эти правовые акты в основном носят организационно-распорядительный характер: о назначениях и командировках, предоставлении отпусков, различных поощрениях, проведении каких-либо мероприятий и конкурсов, финансировании отдельных мероприятий или работ, образовании комиссий, выделении земельных участков, регистрации уставов и т.д.

Кроме того, ряд субъектов Российской Федерации в нарушение Указа Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации несвоевременно и не в полном объеме представляли нормативные правовые акты на экспертизу в Министерство юстиции (Амурская, Новосибирская, Ростовская области и другие).

Некоторые из субъектов Федерации вообще не представляли нормативные правовые акты (Республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Карачаево-Черкесская Республика, Саха (Якутия), Тыва, Удмуртская и Чеченская Республики, Коми-Пермяцкий, Таймырский, Усть-Ордынский, Эвенкийский автономные округа, Ивановская, Тамбовская, Липецкая, Челябинская области).

Руководителям органов государственной власти перечисленных субъектов Федерации были направлены письма о невыполнении соответствующими органами исполнительной власти указанных субъектов Федерации пункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550.

До настоящего времени из 9 субъектов Федерации (Республик Адыгея, Башкортостан, Калмыкия, Татарстан, Саха (Якутия), Удмуртской и Чеченской Республик, Эвенкийского и Чукотского автономных округов) правовые акты официально не направляются в Министерство юстиции.

Проведение юридической экспертизы правовых актов субъектов Российской Федерации в Минюсте России регламентировано Приказом министра юстиции от 9 июля 1996 г. № 19-01-104-96 «О совершенствовании порядка проведения в Министерстве юстиции Российской Федерации юридической экспертизы правовых актов субъектов Российской Федерации» и возложено на ведущие управления министерства в соответствии с их специализацией (Управление конституционного законодательства, Управление трудового и социального законодательства, Управление гражданского законодательства, Управление финансового законодательства, Управление законодательства о борьбе с правонарушениями и другие).

За 1996 — 1997 годы для проведения юридической экспертизы было отобрано более 2100 нормативных правовых актов, по 750 из них подготовлены заключения о несоответствии Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Основные принципиальные критерии юридической экспертизы правовых актов субъектов Федерации заложены не только в Конституции Российской Федерации, но и в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации по уставам Алтайского края, Читинской области и по ряду других актов субъектов Федерации.

Анализ указанных постановлений позволяет определить следующие подходы к формулированию основных принципов законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации:

1. строгое соблюдение требований статей 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации, определяющих вопросы, по которым могут издаваться только федеральные законы, или федеральные законы и соответствующие им нормативные правовые акты субъектов Федерации;

2. формирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и определение их компетенции:

с учетом принципа разделения и взаимодействия властей;

с учетом контрольных полномочий органов законодательной власти, основанных на их функции утверждения бюджета;

с соблюдением единства системы органов исполнительной власти в Российской Федерации;

3. полномочия органов государственной власти субъектов Федерации не должны нарушать основы конституционного строя, закрепленные в Конституции Российской Федерации, а также прерогативы федерального законодателя;

4. решение вопросов прекращения и приостановления полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации;

5. установление порядка подписания законов субъектов Федерации применительно к порядку, установленному на федеральном уровне.

В результате анализа практики проведения юридической экспертизы очевидны следующие типичные недостатки:

• издание субъектами Федерации правовых актов по предметам ведения Российской Федерации;
• искажение в правовых актах субъектов Федерации смысла федеральных законов или переписывание их «с поправками», и это при том, что органы власти субъектов Федерации обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте;
• издание актов, в которых представительные и исполнительные органы государственной власти нарушают конституционный принцип разделения властей (это характерно для уставов ряда регионов);
• ужесточение в актах субъектов Федерации санкций за административные правонарушения;
• недостатки в юридической технике, которые приводят к многочисленным противоречиям между правовыми актами субъектов Федерации и Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

О проблемах правового регулирования в субъектах Федерации в первую очередь свидетельствуют результаты анализа их основных правовых актов — конституций и уставов.

В Министерстве юстиции Российской Федерации проведена юридическая экспертиза конституций Республики Адыгея, Республики Северная Осетия — Алания, Республики Марий Эл, Республики Мордовия и Республики Ингушетия, а также уставов Алтайского края, Амурской, Архангельской, Брянской, Вологодской, Воронежской, Калужской, Курганской, Курской, Ленинградской, Новгородской, Омской, Псковской, Ростовской, Самарской, Свердловской, Смоленской, Тюменской областей, города Москвы, Агинского Бурятского, Ненецкого, Усть-Ордынского Бурятского, Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов.

В настоящее время приняты конституции почти во всех республиках и практически во всех из них, за исключением Ингушетии и Калмыкии, установлено, что они являются суверенными государствами, что не соответствует статье 5 Конституции Российской Федерации. Хотя положения об их суверенитете вызывают много дискуссий.

Особенно много коллизий возникает в связи с определением в конституциях и уставах конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. В ряде конституций определено, что они являются субъектами Российской Федерации (Республики Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Калмыкия, Коми, Саха). В других указывается, что они самостоятельно определяют свой государственно-правовой статус (Республики Татарстан, Тыва, Чеченская Республика).

В конституциях республик по-разному регламентируются вопросы гражданства и государственных языков, действия федеральных законов на территориях республик, компетенция и порядок деятельности органов представительной и исполнительной власти и так далее.

В ряде конституций и уставов (Алтайского края, Свердловской области, Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов и других) в их ведении закреплены вопросы финансового, валютного, кредитно-денежного регулирования, что противоречит пункту «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации.

Несмотря на то, что международные отношения, право заключения и ратификации международных договоров находятся в соответствии с пунктом «к» статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации, в конституциях и уставах многих субъектов (Республики Мордовия (статьи 60, 67 и 70), Свердловской области (статья 46), Ненецкого автономного округа (статья 5), Архангельской (статья 23), Брянской (статья 40), Воронежской (статьи 33, 72 и 73), Омской (статья 5), Тюменской (статьи 6, 9 и 28), Самарской (статья 95) областей) эти вопросы были отнесены к ведению названных субъектов.

Также в конституциях и уставах некоторых субъектов Федерации (Республики Северная Осетия — Алания (статьи 71, 104), Воронежской области (статья 38), Архангельской области (статья 8), Самарской, Иркутской, Тюменской и Омской областей и других регионов) содержатся положения, касающиеся регламентации структуры и полномочий судебной власти, судебной системы, несмотря на то, что в соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы судоустройства находятся в ведении Российской Федерации.

В уставе Курской области также имелись противоречия с пунктом «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящим уголовное и гражданское законодательство к ведению Российской Федерации (пункт 2 статьи 21) в части возможности установления уголовной ответственности законодательством области.

В уставе Ненецкого автономного округа административное, жилищное, земельное, водное, лесное и иное законодательство было отнесено к ведению округа, что противоречит пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым эти вопросы находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Не всегда в субъектах Российской Федерации соблюдается принцип разделения властей. Например, в уставах Ненецкого автономного округа, Воронежской области, Свердловской области, Брянской области содержатся определенные противоречия со статьей 10 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой органы законодательной и исполнительной власти самостоятельны.

Кроме того, в уставах Свердловской (статья 41), Воронежской (статья 29), Самарской (статья 25), Волгоградской (статьи 26, 38) областей и ряда других субъектов Федерации в ведении областных законодательных органов закреплена дача согласия на назначение руководителей управлений внутренних дел, финансов, социальной защиты и комитета по управлению государственным имуществом, что противоречит части 1 статьи 78 Конституции и Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П, в соответствии с которыми руководители областных органов управления финансами и социальной защиты населения назначаются главой администрации, а руководители управлений внутренних дел, юстиции, комитета по управлению имуществом области назначаются соответственно министром внутренних дел России, министром юстиции России, председателем Госкомимущества России по согласованию с главой администрации.

В уставах Брянской области (статьи 33 и 35), Ненецкого автономного округа (статьи 30 и 40) и некоторых других субъектов Российской Федерации содержатся положения, касающиеся промульгирования (подписания и обнародования) областных законов, противоречащие статьям 5 и 10 Конституции Российской Федерации, а также пункту 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969, в соответствии с которым глава администрации в установленном порядке подписывает и обнародует законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Указанные несоответствия и противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам являются наиболее общими и характерными.

Сравнение нормотворчества республик в составе Российской Федерации с правотворческой деятельностью других субъектов Федерации показывает, что в принципе законодательство республик, большинство из которых располагает этими навыками, несколько опережает законотворческую деятельность краев и областей, в большей степени нуждающихся в методической и иной помощи для развития собственного правового регулирования.

Как показывает практика, в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации в последнее время были приняты акты по вопросам выборов глав субъектов Федерации, их законодательных (представительных) органов, а также органов местного самоуправления.

Более чем по 90 таким нормативным актам субъектов Российской Федерации в Министерстве юстиции Российской Федерации была проведена юридическая экспертиза.

Наиболее типичными нарушениями являются:

• установление ограничений для избирательных объединений (блоков) по выдвижению только одного кандидата в каждом избирательном округе. Такие нормы установлены в законах Калужской, Саратовской областей, Агинского Бурятского автономного округа, Республики Марий Эл и ряда других субъектов Российской Федерации и противоречат статье 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»;
• закрепление за избирательными комиссиями права относить часть соответствующих расходов на счет кандидата, снявшего свою кандидатуру без вынуждающих к тому обстоятельств, содержащееся в законах Кировской, Саратовской, Иркутской областей, Ханты-Мансийского автономного округа и Алтайского края, противоречит вышеназванному Федеральному закону, так как по существу является элементом дискриминации демократических прав и свобод гражданина, которые могут быть ограничены при наличии конкретных обстоятельств, изложенных в пункте 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Ряд положений указанных законов субъектов Федерации нарушает положения статьи 71 Конституции Российской Федерации. В частности, в законах Алтайского края, Иркутской, Оренбургской, Кировской и Саратовской областей содержатся нормы, в которых в качестве прямой обязанности государственных органов предусмотрено безвозмездное предоставление избирательным комиссиям помещения, транспорта, средств связи, технического оборудования, сведений и материалов. Однако эти правоотношения возникают на основе гражданско-правовых договоров, а в соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.

В ряде субъектов Федерации издаются акты, в которых с «поправками» переписываются федеральные законы, отстающие, по мнению органов власти субъектов Российской Федерации, от требований жизни. И это при том, что органы власти субъектов Федерации обладают правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании.

Так, во многих субъектах Российской Федерации (в Республиках Коми и Марий Эл, Пермской, Свердловской, Иркутской, Курской, Читинской, Псковской, Новгородской, Рязанской областях, Агинском Бурятском автономном округе и ряде других регионов) были приняты законы или кодексы о государственной службе, которые противоречат Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», предусматривающему единый реестр государственных должностей в Российской Федерации, утверждаемый Президентом Российской Федерации.

При этом в них наиболее часто встречаются следующие несоответствия федеральному законодательству:

• несоблюдение единства требований, предъявляемых к государственной службе;
• неправомерно расширительное толкование реестра государственных должностей государственной службы субъектов Российской Федерации (например, включение в реестр органов местного самоуправления);
• отсутствие единого подхода к вопросу о пенсионном обеспечении государственных служащих, а также о праве на ежемесячную доплату к государственной пенсии.

Распространенный характер имеет такое нарушение, как ужесточение в актах субъектов Федерации санкций за административные правонарушения. Несмотря на то, что в соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно — процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, и нормативные акты по этим вопросам не могут противоречить федеральным законам, в ряде нормативных правовых актов, принятых в субъектах Федерации, устанавливаются более жесткие санкции за административные правонарушения по сравнению с федеральным законодательством (в Республике Карелия, Ставропольском крае, Магаданской, Саратовской областях и ряде других субъектов).

Характерные несоответствия и нарушения Конституции Российской Федерации и федеральных законов также имеются в нормативных правовых актах субъектов Федерации, регулирующих вопросы лицензирования отдельных видов деятельности. Так, в Республике Хакасия, Хабаровском крае, Воронежской, Рязанской, Новгородской областях и ряде других регионов был установлен иной размер платы за выдачу лицензий, не указываются органы, которые должны выдавать лицензии.

В некоторых случаях субъектами Федерации устанавливается порядок лицензирования тех видов деятельности, по которым федеральным законодательством лицензирование не предусмотрено. Например, в Свердловской, Воронежской, Омской, Оренбургской областях были приняты законы о лицензировании деятельности по сбору, заготовке и реализации лома цветных металлов, в городе Москве приняты положения о лицензировании деятельности по реализации продуктов питания в городе Москве и по производству, реализации и организации потребления продуктов общественного питания.

В ряде регионов правовыми актами субъектов Российской Федерации вводятся дополнительные налоги, сборы либо устанавливаются ставки налогов, а также объекты налогообложения, которые не предусмотрены Законом Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Такие акты были приняты в Республике Карелия, Нижегородской, Свердловской, Волгоградской областях и других субъектах Федерации.

В некоторых субъектах Федерации делаются попытки замены денежного содержания налога отдельными видами продукции, урегулирования деятельности территориальных учреждений Центрального Банка.

В Министерстве юстиции проведена юридическая экспертиза более чем по 100 правовым актам субъектов Российской Федерации по вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления. Более половины из них содержат нарушения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Это, в первую очередь, объясняется тем, что на федеральном уровне до сих пор не урегулирован вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72 (пункт «н» части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Несмотря на то, что установление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в законодательных актах субъектов Федерации встречаются типичные нарушения Конституции Российской Федерации и федеральных законов:

• устанавливается уровень государственной власти на территории городов, районов и некоторых других видов поселений, где указанные территории определяются как административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации и им придается статус местных органов государственной власти (например, в Карачаево — Черкесской Республике);
• предусматривается существование местных органов государственной власти и управления (Республика Карелия);
• назначение глав местных исполнительных органов руководителем субъекта Российской Федерации (Республика Татарстан);
• установление изменения границы муниципальных образований с учетом мнения населения (Вологодская область);
• исключение районов из перечня территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (Республика Карелия, Карачаево-Черкесская Республика, Ставропольский край, Оренбургская область);
• допускается ограничение избирательных прав граждан при выборах органов и должностных лиц местного самоуправления (Республика Марий Эл, Алтайский, Ставропольский края, Амурская, Иркутская, Кировская, Костромская, Пермская, Псковская, Рязанская, Свердловская области, Ханты-Мансийский автономный округ).

Из Удмуртской Республики правовые акты для проведения юридической экспертизы в Министерство юстиции Российской Федерации до настоящего времени не поступают, несмотря на неоднократные напоминания о необходимости исполнения Постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550, направленные в адрес председателя Государственного Совета данного субъекта Федерации. Только во время работы межведомственной рабочей комиссии в апреле 1997 года начальнику Управления конституционного законодательства был передан пакет законодательных актов республики, по которым в данное время проводится юридическая экспертиза (Законы «О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики», «О культуре», «О торговле в Удмуртской Республике», «О порядке предоставления налоговых льгот и льгот по платежам в бюджеты в Удмуртской Республике», «О физической культуре и спорте», «О занятости населения в Удмуртской Республике», «О бюджете Удмуртской Республики на 1997 год»; Земельный кодекс Удмуртской Республики).

Обобщая результаты юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным отметить, что до настоящего времени является дискуссионным вопрос о правомочности проведения экспертизы Министерством юстиции Российской Федерации. По мнению органов законодательной и исполнительной власти некоторых субъектов Федерации, министерство не должно выполнять такую функцию, поскольку оно тем самым посягает на право законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Поэтому, как отмечалось ранее, ряд субъектов Федерации не выполняет Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550 и не направляет правовые акты для проведения юридической экспертизы.

С таким подходом нельзя согласиться, так как юридическая экспертиза не является способом навязывания субъектам Федерации воли федеральных органов государственной власти, носит рекомендательный характер, служит цели получения необходимой информации на федеральном уровне о правотворческой деятельности субъектов Федерации и принятия мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Аналитические материалы по результатам проведения в Министерстве юстиции юридической экспертизы направлялись в Администрацию Президента Российской Федерации, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Комиссию при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иные федеральные органы государственной власти.

В настоящее время в Управлении правовой информации министерства осуществляется переход на автоматизированный учет правовых актов субъектов Российской Федерации, поступающих для проведения юридической экспертизы и совместно с Научным центром правовой информации при Минюсте России ведется работа по формированию банка данных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, прошедших юридическую экспертизу в Министерстве юстиции Российской Федерации.

---