Письмо Минфина РФ от 27.05.2008 № 15-08-06/4

<О прогнозе расходов федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации>

(вместе с «Методическими указаниями по долгосрочному планированию расходов бюджета»)

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

Минфин России в связи с подготовкой долгосрочного финансового плана на период с 2009 по 2023 гг. просит в срок до 1 июля 2008 г. представить прогноз расходов федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в соответствии с Методическими указаниями по долгосрочному планированию расходов бюджета (Приложение) и пояснительную записку к представленным расчетам.

Информацию просим представить на бумажном носителе и в электронном виде (по адресу: Р0796_LM@minfin.ru).

МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ ПО ДОЛГОСРОЧНОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА

Долгосрочное бюджетное планирование направлено на усиление роли бюджета в развитии экономики, обеспечение устойчивого экономического роста, определение приоритетов в бюджетной политике, выявление проблем и рисков в бюджетной системе и разработку мероприятий по их устранению.

Одна из основных целей долгосрочного бюджетного планирования — повышение эффективности расходов, в том числе путем реформирования отдельных секторов бюджетной сферы, включая изменение используемых в них механизмов финансирования и принципов предоставления услуг.

Долгосрочное бюджетное планирование стало широко использоваться в мировой практике с начала 2000-х гг. В рамках такого планирования моделируются последствия решений в области экономического развития. Долгосрочное планирование позволяет оценить долгосрочную бюджетную устойчивость. В некоторых странах долгосрочные бюджетные проектировки являются обязательной частью ежегодного бюджетного процесса и закреплены законодательно (Новая Зеландия, США, Швейцария).

В России проблемы бюджетной устойчивости обусловлены не только старением населения, как в большинстве стран мира, но и высокой степенью зависимости экономики и бюджета от сырьевого сектора (добычи и экспорта нефти и газа) и внешней конъюнктуры на сырьевых рынках. Кроме того, построение инновационной социально ориентированной экономики требует особой роли бюджета в этом процессе.

Долгосрочное бюджетное планирование позволит более взвешенно принимать текущие решения, которые могут иметь отдаленные последствия, обеспечить долгосрочную стабильность как бюджетной системы, так и экономики в целом. Долгосрочное планирование также может стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для их необоснованного роста.

Прогноз расходов бюджета на ту или иную отрасль, а также предполагаемые реформы и изменения должны согласовываться с приоритетами и целями развития, соответствующими проекту Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и отраслевым стратегиям.

В качестве исходных данных для построения прогноза расходов используется долгосрочный прогноз социально-экономического развития, подготовленный Минэкономразвития России (Приложение № 1).

Прогноз расходов бюджета должен быть осуществлен на период с 2009 по 2023 гг. <1>.

<1> Оценка некоторых параметров может выходить за рамки 15-летнего периода, например оценка влияния демографических факторов, проблемы сбалансированности пенсионной системы.

Начиная с 2012 года прогноз строится в постоянных ценах 2011 года.

Прогноз расходов составляется отдельно для каждого уровня бюджетной системы — федеральный бюджет, консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Прогноз расходов бюджета на 2009 — 2011 гг. определяется проектами: закона о федеральном бюджете, законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, законов о бюджетах субъектов Российской Федерации.

Прогноз расходов бюджета на 2012 — 2023 гг. может быть осуществлен инерционным, нормативным, целевым или иным способами:

1. Инерционный способ планирования предполагает, что состав расходов рассматриваемого вида остается в будущем в целом неизменным. В таком случае для каждого из видов расходов необходимо задать динамику соответствующих индексов (уменьшение, сохранение или рост в реальном выражении). Таким способом могут планироваться расходы, имеющие незначительный удельный вес в общем объеме расходов.

2. Нормативный способ планирования предполагает, что расходы определяются на основе нормативов, утвержденных в соответствующих нормативно-правовых актах с учетом изменения количественных факторов, оказывающих влияние на расходы.

3. Целевой способ планирования подразумевает целевой подход к планированию расходов. При использовании данного способа должны быть установлены целевые показатели и их значения, которые необходимо достичь, а также мероприятия и затраты на их достижение.

При упрощенном варианте целевым показателем может являться уровень расходов в тот или иной момент времени или динамика расходов в реальном выражении.

Более сложная система целевых показателей отражает качество развития той или иной сферы. Например, уровень коэффициента замещения в пенсионной системе.

В число целевых показателей также должна включаться доля финансирования той или иной услуги (например, в образовании, здравоохранении) за счет частных средств.

4. Иные способы планирования в том числе подразумевают проведение реформ в отрасли, касающихся как принципов предоставления услуг, так и механизмов финансирования.

Способы, используемые при прогнозировании расходов, а также принятые в расчет предположения должны быть детально описаны в пояснительной записке.

Прогноз расходов бюджета должен содержать:

• оценку объема действующих расходных обязательств по форме согласно Приложению № 2;
• оценку объема принимаемых расходных обязательств по форме согласно Приложению № 3.

Расходы следует ранжировать исходя из их приоритетности.

Департаментом долгосрочного финансового планирования Минфина России по запросу субъекта бюджетного планирования по адресу электронной почты: Р0796_LM@minfin.ru или Р0764_SO@minfin.ru представляются разъяснения по вопросам составления прогноза расходов.

Приложение № 1

ИСХОДНЫЕ УСЛОВИЯ ДЛЯ ФОРМИРОВАНИЯ ВАРИАНТОВ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ НА ПЕРИОД ДО 2030 ГОДА

<*> Верхняя граница повышения тарифа грузовых перевозок с учетом дополнительной инвестиционной составляющей.

<**> Устанавливается на федеральном уровне до 2009 года.

1. Оценка действующих расходных обязательств осуществляется суммарно по субъекту бюджетного планирования.

2. Под действующими расходными обязательствами (далее — ДРО) понимаются расходные обязательства, обусловленные принятыми на момент составления прогноза и не предлагаемыми к изменению федеральными законами и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (в том числе — устанавливающими предельную численность государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений, перечень подведомственных федеральных государственных учреждений и других объектов государственной собственности Российской Федерации, утверждающими федеральные целевые программы, инвестиционные проекты, меры по социальной поддержке населения и экономики и т.д.), договорами и соглашениями, включая договоры и соглашения, заключенные (подлежащие заключению) получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и актов.

3. Оценка ДРО представляется по прилагаемой форме таблицы 1:

• данные за 2009 — 2011 гг. приводятся в соответствии с проектом Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов»;
• данные, начиная с 2012 года, представляются в ценах, принятых при расчете проекта федерального бюджета на 2011 год.

По федеральным целевым программам, инвестиционным проектам, иным мероприятиям долгосрочного характера, по которым соответствующими актами (решениями) определены объемы действующих расходных обязательств (предельные расходы) на последующие годы в текущих ценах, необходимо произвести перерасчет обязательств (расходов) в цены 2011 года по следующим коэффициентам (к 2011 г.): 2012 г. — 1,076; 2013 г. — 1,153; 2014 г. — 1,232; 2015 г. — 1,305; 2016 г. — 1,363; 2017 г. — 1,423; 2018 г. — 1,479; 2019 г. — 1,536; 2020 г. — 1,595; 2021 г. — 1,651; 2022 г. — 1,707; 2023 г. — 1,758.

4. В разделе 1 прилагаемой формы приводятся данные об объеме ДРО, отнесенных к публичным нормативным обязательствам, под которыми в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации понимаются обусловленные федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации обязательства перед физическими лицами, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим актом размере или имеющие установленный порядок его индексации.

К публичным правовым обязательствам не относятся выплаты, предусмотренные статусом государственных служащих, работников федеральных бюджетных учреждений, военнослужащих и приравненных к ним лиц, учащихся (в том числе студентов высших учебных заведений), которые подлежат отражению в разделе 3 прилагаемой формы.

В разделе 1 указываются все виды социальных выплат (пенсий, пособий, компенсаций), отнесенных к публично-нормативным обязательствам, с указанием численности соответствующей категории граждан. При этом общий объем соответствующего вида выплат за пределами 2011 года определяется с учетом прогнозируемого изменения численности данной категории граждан исходя из постоянной величины выплат (в ценах 2011 г.) в среднем на 1 человека. В случае невозможности прогнозирования изменения численности получателей соответствующих выплат их объем принимается неизмененным начиная с последнего года, по которому имеются прогнозные оценки численности получателей выплат.

5. В разделе 2 приводятся оценочные данные по ДРО с установленным (ограниченным) сроком действия (с выделением капитальных вложений, субсидий и иных межбюджетных трансфертов другим бюджетам бюджетной системы).

При этом в составе этих обязательств при необходимости могут быть выделены ДРО по мероприятиям условно-постоянного характера, которые, по заключению субъекта бюджетного планирования, необходимо будет продолжать реализовывать (исполнять) за пределами срока действия соответствующей программы (проекта). Объем условно-постоянных обязательств (в ценах 2011 г.) принимается неизменным по состоянию на последний год их исполнения в рамках программы (проекта). Включение в состав этих мероприятий (обязательств) капитальных вложений не допускается.

Данные по капитальным вложениям за пределами 2011 года могут быть приведены исходя из равномерного распределения по годам остаточной стоимости объектов строительства.

6. В разделе 3 указываются все иные (не отнесенные к отраженным в разделах 1 и 2) ДРО, подлежащие исполнению за счет бюджетных ассигнований, предусматриваемых по соответствующим разделам и подразделам классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, с выделением ассигнований на оплату труда (денежное содержание, денежное довольствие) и указанием численности соответствующих категорий занятых (служащих, работников).

Увеличение ДРО данного типа за пределами 2011 года допускается только в случае роста прогнозируемой численности занятых или изменения иных параметров, влияющих на объем (структуру) ДРО.

7. В пояснительной записке приводится характеристика особенностей типологии (выделения указанных выше 3-х групп), формирования и исполнения ДРО субъекта бюджетного планирования, структуры, тенденций и факторов изменения ДРО, основных видов ДРО и методов оценки их объемов и т.д.

1. Оценка объема принимаемых расходных обязательств осуществляется суммарно по субъекту бюджетного планирования.

2. Под принимаемыми расходными обязательствами (далее — ПРО) понимаются расходные обязательства, обусловленные законами, нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в плановом периоде, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и актов, необходимые для решения перспективных задач субъекта бюджетного планирования.

3. Оценка ПРО представляется по прилагаемой форме таблицы 2. Данные, начиная с 2012 года, представляются в ценах, принятых при расчете федерального бюджета на 2011 год.

Если ПРО относится к публично-нормативным обязательствам, указывается число получателей средств (тыс. чел.).

По каждому виду ПРО выделяются расходы на оплату труда (денежное содержание, денежное довольствие) и капитальные вложения. Приводятся численные характеристики деятельности бюджетных учреждений.

4. В пояснительной записке к таблице 2 проводится анализ бюджетных рисков и формулируются ключевые задачи в установленной сфере деятельности субъекта бюджетного планирования по степени приоритетности. На основе чего устанавливаются цели (качественные и количественные результаты). Достижение намеченных целей должно сопровождаться предложениями по пересмотру действующих расходных обязательств, совершенствованию нормативно-правового регулирования, проведению реформ в установленной сфере деятельности, в том числе направленных на изменение порядка предоставления и оплаты государственных услуг. Разрабатывается комплекс соответствующих мер. Проводится оценка эффективности и экономических последствий предлагаемых мер.

Для оценки необходимого объема дополнительных бюджетных ассигнований на ПРО необходимо оценить экономию от пересмотра действующих расходных обязательств и повышения эффективности расходов, а затем, в случае необходимости, определить дополнительную потребность в финансовых ресурсах.

5. Пояснительная записка также должна содержать предположения к проведенным расчетам, детализированную характеристику каждого вида ПРО, тенденций и факторов изменения ПРО, методы оценки их объемов и т.д.