Письмо Росреестра от 10.06.2024 № 14-5286-ТГ/24

<По вопросу о последствиях непредставления для государственной регистрации прав предусмотренного п. 4 ст. 292 ГК РФ согласия органа опеки и попечительства>

(вместе с <Письмом> Минюста России от 01.11.2023 № 09/128988-ЕА, <Письмом> Минпросвещения России от 27.10.2023 № АБ-4389/07 «О направлении информации», <Письмом> Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка от 13.03.2024 № А60-17-249)

ПИСЬМО

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии направляет для сведения и учета в работе копии писем Минюста России от 01.11.2023 № 09/128988-ЕА, Минпросвещения России от 27.10.2023 № АБ-4389/07, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка от 13.03.2024 № А60-17-249 по вопросу о последствиях непредставления для государственной регистрации прав предусмотренного пунктом 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации согласия органа опеки и попечительства.

Руководителям (исполняющим обязанности руководителей) территориальных органов Росреестра, Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя необходимо обеспечить доведение соответствующей информации до сведения государственных регистраторов прав.

Приложение

Министерство юстиции Российской Федерации рассмотрело обращение Росреестра о последствиях непредоставления на государственную регистрацию прав предусмотренного статьей 292 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) согласия органа опеки и попечительства (далее — обращение) и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 4 статьи 292 ГК РФ отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц (далее — сделка), допускается с согласия органа опеки и попечительства.

Законодательством прямо не установлены последствия совершения указанной сделки без согласия органа опеки и попечительства. Между тем из системного толкования закона и правоприменительной практики следует, что таким последствием является оспоримость сделки и возможность признания ее недействительной в соответствии со статьей 173.1 ГК РФ.

В частности, в определении Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ) от 27 февраля 2018 г. № 48-КГ 18-1, а также в письме Минпросвещения России от 9 ноября 2020 г. № ДГ-2035/07 «О направлении информации» отражена позиция, согласно которой договор купли-продажи с условием, предусматривающим покупку другого жилого помещения по истечении определенного времени после продажи имеющегося, в момент его заключения соответствует закону. Между тем в момент, когда истечет срок на приобретение другого жилого помещения на имя несовершеннолетнего, а оно не будет приобретено, имеет место отчуждение жилого помещения, совершенное без согласия органов опеки и попечительства, так как условие, содержащееся в согласии, не выполнено. Такой договор также может быть оспорен со ссылкой на статью 173.1 ГК РФ, устанавливающую специальные основания для признания недействительными сделок, совершенных без необходимого в силу закона согласия третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления.

Основания для признания сделки, совершенной без согласия органа опеки и попечительства, ничтожной в соответствии с пунктом 2 статьи 168 ГК РФ отсутствуют по следующим причинам.

Во-первых, основания для признания недействительными сделок, установленные пунктом 2 статьи 168 ГК РФ и статьей 173.1 ГК РФ, соотносятся как общее и специальное правило. Соответственно, применению подлежит специальное основание, установленное статьей 173.1 ГК РФ. Данная позиция нашла широкое отражение в правоприменительной практике, а также в письме Минпросвещения России от 9 ноября 2020 г. № ДГ-2035/07 «О направлении информации». Сделка, совершенная без необходимого в силу закона согласия третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления, является ничтожной, только если на это прямо указано в законе. В частности, согласно пункту 2 статьи 391 ГК РФ перевод должником своего долга на другое лицо допускается с согласия кредитора и при отсутствии такого согласия является ничтожным. В свою очередь, в пункте 4 статьи 292 ГК РФ отсутствует указание на ничтожность сделки, совершенной без согласия органа опеки и попечительства. Законом предусмотрено иное последствие ее совершения. В соответствии с частями 3, 4, 5 статьи 21 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» при обнаружении факта совершения указанной сделки орган опеки и попечительства обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении договора, направленного на отчуждение жилого помещения, за исключением случая, если такой договор заключен к выгоде подопечного.

Во-вторых, статья 173.1 ГК РФ применяется как к согласиям в форме сделок, так и к согласиям в форме административных актов. В пункте 54 постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — ПП ВС № 25) установлено, что согласие на заключение сделки (статья 157.1 ГК РФ) может быть дано государственным органом или органом местного самоуправления, если такой орган действует с целью защиты интересов соответствующего публично-правового образования в гражданских правоотношениях, либо если необходимость получения согласия государственного органа или органа местного самоуправления вызвана осуществлением им публичной функции (например, пункт 4 статьи 292 ГК РФ). Кроме того, в пункте 55 ПП ВС № 25 со ссылкой на пункт 3 статьи 157.1 ГК РФ указано, что согласие на совершение сделки может быть как предварительным, так и последующим (одобрение). В свою очередь, согласно пункту 56 ПП ВС № 25 лицо, дающее предварительное согласие, вправе дополнительно указать условия, на которых оно согласно с тем, чтобы сделка была совершена. Несоблюдение сторонами сделки названных условий дает третьему лицу право на ее оспаривание на основании статьи 173.1 ГК РФ. Применение данного правила в контексте отсутствия согласия, предусмотренного пунктом 4 статьи 292 ГК РФ, имело место в определении ВС РФ от 27 февраля 2018 г. № 48-КГ 18-1. Следовательно, согласие органа опеки и попечительства на совершение сделки является согласием государственного органа или органа местного самоуправления, которое дается таким органом в рамках осуществления им публичной функции. К данному согласию применяются общие положения о согласии на совершение сделки, установленные статьей 157.1 ГК РФ, а значит, и правила о недействительности сделок, совершенных без необходимого в силу закона согласия, установленные статьей 173.1 ГК РФ.

В-третьих, приостановление государственной регистрации прав в случае непредоставления согласия органа опеки и попечительства на совершение сделки в соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 26 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» не является эффективным способом защиты интересов членов семьи собственника жилого помещения, указанных в пункте 4 статьи 292 ГК РФ. Зачастую орган опеки и попечительства выдает предварительное согласие на совершение сделки под условием, что впоследствии для члена семьи собственника жилого помещения, указанного в пункте 4 статьи 292 ГК РФ, будет куплено другое равноценное жилое помещение. В свою очередь, именно невыполнение данного условия рассматривается как совершение сделки без согласия органа опеки и попечительства. Данный вывод следует из правоприменительной практики, а также письма Минпросвещения России от 9 ноября 2020 г. № ДГ-2035/07 «О направлении информации». Следовательно, с высокой долей вероятности основания недействительности сделки возникнут уже после государственной регистрации прав. Кроме того, квалификация сделки, совершенной без согласия органа опеки и попечительства в соответствии со статьей 173.1 ГК РФ, в большей мере соответствует целям защиты интересов членов семьи собственника жилого помещения, указанных в пункте 4 статьи 292 ГК РФ. В этом случае сделка, совершенная без согласия органа опеки и попечительства, рассматривается как оспоримая, поэтому данная сделка может быть сохранена, если будет признано, что она соответствует интересам членов семьи собственника жилого помещения, указанных в пункте 4 статьи 292 ГК РФ. Также следует отметить, что квалификация сделки, совершенной без согласия органа опеки и попечительства в соответствии со статьей 173.1 ГК РФ, позволяет соблюсти баланс интересов участников гражданского оборота, так как сделка может быть признана недействительной по основанию, предусмотренному статьей 173.1 ГК РФ, только в тех случаях, когда доказано, что другая сторона сделки знала или должна была знать об отсутствии на момент совершения сделки необходимого согласия.

Применение по аналогии положений о сделках, связанных с распоряжением имуществом несовершеннолетних в случае непредоставления на государственную регистрацию прав согласия органа опеки и попечительства, также представляется неуместным. Необходимость получения согласия законных представителей на совершение сделок связана с неполной дееспособностью гражданина и защитой его интересов путем ограничения самостоятельности в области распоряжения имуществом. Между тем цель получения согласия органа опеки и попечительства — это защита права на жилище (статья 40 Конституции Российской Федерации) членов семьи собственника жилого помещения, указанных в пункте 4 статьи 292 ГК РФ. Данная правовая позиция отражена в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июня 2010 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки В.В. Чадаевой», определении ВС РФ от 2 февраля 2021 г. № 33-КГ20-8-К3 и определении ВС РФ от 27 февраля 2018 г. № 48-КГ18-1. Члены семьи собственника жилого помещения, указанные в пункте 4 статьи 292 ГК РФ, имеют равные права на жилище, независимо от того, являются ли они недееспособными, либо ограниченно дееспособными. Следовательно, правовые последствия совершения сделки без согласия органа опеки и попечительства должны быть одинаковыми, независимо от того, право на жилище какого лица нарушается в результате совершения сделки, недееспособного либо ограниченно дееспособного.

Минпросвещения России рассмотрело письмо Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по вопросу применения пункта 15 части 1 статьи 26 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 219-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» и отдельных положений Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — Закон о государственной регистрации, ГК РФ) и в части своей компетенции сообщает.

Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и возлагая на нее обязанность обеспечивать государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан (статья 7), закрепляет право каждого на жилище и обязывает органы государственной власти создавать условия для осуществления данного права (части 1 и 2 статьи 40).

Как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, провозглашенные в Конституции Российской Федерации цели социальной политики России предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении нормальных условий существования. Федеральный законодатель, исходя из того, что несовершеннолетние дети, по общему правилу, находятся на попечении родителей, которые вправе и обязаны действовать в их интересах в качестве законных представителей, должен устанавливать эффективные механизмы, гарантирующие приоритетную защиту прав и интересов несовершеннолетних, восстановление нарушенных прав ребенка, недопущение их дискриминации; законодательное регулирование отношений в жилищной сфере, участниками которых являются собственник жилого помещения и проживающие совместно с ним несовершеннолетние члены его семьи, должно быть направлено на обеспечение возможности использования дифференцированного подхода к оценке возникающих жизненных ситуаций, с тем, чтобы избежать необоснованного ограничения конституционных прав и свобод (постановления от 16 декабря 1997 г. № 20-П и от 8 июня 2010 г. № 13-П; определение от 9 февраля 2017 г. № 215-О).

В соответствии с пунктом 1 статьи 56 Семейного кодекса Российской Федерации (далее — СК РФ) ребенок имеет право на защиту своих прав и законных интересов. Защита прав и законных интересов ребенка осуществляется родителями (лицами, их заменяющими), а в случаях, предусмотренных СК РФ, органом опеки и попечительства, прокурором и судом.

Согласно пункту 4 статьи 292 ГК РФ отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства.

К числу оставшихся без родительского попечения статья 121 СК РФ относит детей, чьи родители умерли, лишены родительских прав, ограничены в родительских правах, признаны недееспособными, длительно отсутствуют, уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов. Приведенный перечень не является исчерпывающим, что позволяет органам опеки и попечительства осуществлять защиту прав и интересов детей в зависимости от конкретных обстоятельств во всех иных случаях, когда родительское попечение фактически отсутствует.

При этом обращаем внимание, что из пункта 4 статьи 292 ГК РФ следует, что согласие органов опеки и попечительства на отчуждение жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, требуется в двух случаях:

когда несовершеннолетний находится под опекой или попечительством;

когда несовершеннолетний остался без родительского попечения и об этом известно органу опеки и попечительства.

С момента установления факта отсутствия попечения родителей орган опеки и попечительства, в силу пункта 1 статьи 56 СК РФ, наделяется обязанностями по защите прав и интересов ребенка, оставшегося без попечения родителей, в том числе обязанностью, предусмотренной частью 8 статьи 31 Закона о государственной регистрации, согласно которой сведения о проживающих в жилом помещении членах семьи собственника данного жилого помещения, находящихся под опекой или попечительством, либо несовершеннолетних членах семьи собственника данного жилого помещения, оставшихся без родительского попечения, направляются органом опеки и попечительства в орган по государственной регистрации в трехдневный срок со дня установления опеки или попечительства либо со дня, когда органу опеки и попечительства стало известно об отсутствии родительского попечения.

Полученные сведения о несовершеннолетних членах семьи вносятся в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним в качестве ограничений (обременений) права собственности, что препятствует отчуждению жилого помещения без предварительного согласия органа опеки и попечительства.

Таким образом, исходя из смысла пункта 4 статьи 292 ГК РФ во взаимосвязи со статьями 121 и 122 СК РФ, в случае если несовершеннолетний не является оставшимся без родительского попечения и собственником жилого помещения, в котором он проживает, согласия органа опеки и попечительства при отчуждении указанного жилого помещения не требуется.

При этом обращаем внимание на пункт 2 статьи 37 ГК РФ, в соответствии с которым опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению, имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного.

При этом указанные положения, в силу пункта 1 статьи 28 ГК РФ Российской Федерации, применяются также к сделкам с имуществом несовершеннолетнего, совершаемым его родителями, которые согласно статье 64 СК РФ являются законными представителями несовершеннолетних детей, выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами и не вправе представлять интересы своих несовершеннолетних детей, если органом опеки и попечительства установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия.

Установленный пунктом 4 статьи 292 ГК РФ различный уровень гарантий права пользования жилым помещением для несовершеннолетних членов семьи собственника, находящихся под опекой или попечительством либо оставшихся без родительского попечения (о чем известно органу опеки и попечительства), с одной стороны, и для несовершеннолетних членов семьи собственника жилого помещения, находящихся на попечении родителей, с другой, основанный на учете особенностей правового статуса этих лиц и вытекающей из части 2 статьи 38 Конституции Российской Федерации презумпции добросовестного поведения родителей, имеет целью оптимизацию пределов вмешательства государства в регулирование отношений между родителями и ребенком, в том числе в имущественной сфере (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июня 2010 г. № 13-П).

Одновременно отмечаем, что в соответствии с пунктом 1 статьи 173.1 ГК РФ сделка, совершенная без согласия третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления, необходимость получения которого предусмотрена законом, является оспоримой, если из закона не следует, что она ничтожна или не влечет правовых последствий для лица, управомоченного давать согласие, при отсутствии такого согласия. Она может быть признана недействительной по иску такого лица или иных лиц, указанных в законе.

Согласно пункту 56 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25 лицо, дающее предварительное согласие, вправе дополнительно указать условия, на которых оно согласно с тем, чтобы сделка была совершена. Несоблюдение сторонами сделки названных условий дает третьему лицу право на ее оспаривание на основании статьи 173.1 ГК РФ.

При этом следует отметить, что Верховный суд Российской Федерации не делит сделки по отчуждению жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, в зависимости от возраста несовершеннолетнего.

Таким образом, учитывая позицию Верховного суда Российской Федерации, полагаем, что сделки по отчуждению жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, совершенные без согласия государственного органа либо органа местного самоуправления (предварительного согласия органа опеки и попечительства), по общему правилу, являются оспоримыми вне зависимости от возраста несовершеннолетнего.

В свою очередь, указанное в письме Росреестра применение пункта 1 статьи 172 ГК РФ для признания сделки по отчуждению жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, ничтожной представляется некорректным, учитывая, что в указанной статье ГК РФ речь идет о сделках, совершенных непосредственно несовершеннолетним, не достигшим возраста 14 лет, а рассматриваемые сделки по отчуждению жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, совершаются его законным представителем.

Дополнительно отмечаем, что сделки по отчуждению жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, при отсутствии предварительного разрешения органа опеки и попечительства признавались ничтожными, как заключенные в нарушение требований статьи 37 ГК РФ в совокупном применении с пунктом 2 статьи 168 ГК РФ, до введения в ГК РФ статьи 173.1 (определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 марта 2010 г. № 3-В10-1).

Со дня вступления в силу Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 100-ФЗ «О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела 1 части первой и статью 1153 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации», которым ГК РФ дополнена статьей 173.1, к указанным видам сделок применяются нормы указанной статьи, как устанавливающей специальные основания для признания недействительными сделок, совершенных без необходимого в силу закона согласия третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления. Указанной позиции придерживается также Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в своем экспертном заключении по проекту федерального закона № 260515-6 «О внесении изменения в статью 292 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (пункт 6).

Одновременно следует отметить, что позиция Минюста России по указанному вопросу должна быть определяющей.

В соответствии с запросом по вопросу установления единообразной практики применения положений п. 15 ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», а также отдельных положений Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — Федеральный закон, ГК РФ), сообщаю.

Тема защиты жилищных прав несовершеннолетних в контексте анализа правовых последствий совершения сделок без получения предварительных разрешений органов опеки и попечительства, затрагивающих осуществление имущественных прав подопечных (далее — ООиП, разрешение), либо без соблюдения предусмотренных такими разрешениями указаний является безусловно значимой.

Получение разрешения — главное условие для совершения сделки, влекущей уменьшение имущества несовершеннолетнего (ст. 37 ГК РФ, ст. ст. 19 - 21 Федерального закона № 48-ФЗ от 24 апреля 2008 г. «Об опеке и попечительстве»).

Необходимо отметить, что п. 4 ст. 292 ГК РФ устанавливает императивное требование о необходимости получения согласия ООиП на отчуждение собственником жилого помещения, в котором проживают лица, чьи интересы нуждаются в особой правовой охране.

По смыслу п. 4 ст. 292 ГК РФ согласие ООиП на отчуждение жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, требуется в двух случаях — либо, когда он находится под опекой или попечительством, либо, когда он остался без родительского попечения, о чем известно ООиП.

Однако несмотря на необходимость получения согласия ООиП, последствия неполучения такого согласия при совершении вышеприведенной категории сделок прямо не предусмотрены действующим законодательством. Специальное указание на ничтожность сделок, совершенных без согласия ООиП, в ст. ст. 37 и 292 ГК РФ отсутствует.

Несоблюдение предусмотренного законодательством механизма контроля со стороны ООиП за сделками в отношении имущества несовершеннолетних может повлечь за собой нарушение прав детей.

Совершение сделки без предварительного разрешения ООиП влечет недействительность сделки в части распоряжения имуществом подопечного.

Наиболее подходящим для квалификации подобных сделок служит специальный состав недействительной сделки, предусмотренный ст. 173.1 ГК РФ, согласно которому сделка, совершенная без согласия третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления, необходимость получения которого предусмотрена законом, является оспоримой, если из закона не следует, что она ничтожна или не влечет правовых последствий для лица, управомоченного давать согласие, при отсутствии такого согласия.

В свою очередь процедуры, предусмотренные ст. ст. 26, 27 Федерального закона (приостановление осуществления государственной регистрации прав или отказ в государственной регистрации) не служат абсолютной гарантией предотвращения нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних.

Аналогичный вывод можно сделать и в отношении разрешений ООиП, имеющих в своей структуре условие о совершении определенных действий — например, направленных на приобретение схожего по параметрам жилого помещения.

В связи с тем, что государственный регистратор прав не наделен функцией контроля за последующим исполнением условий, на которых выдается разрешение ООиП, в случае, если формально по такой сделке не требуется вынесение решения о приостановлении либо об отказе в государственной регистрации прав, отследить завершение процедуры, установленной ООиП, новой сделкой, не представляется возможным, как и дать оценку соблюдению прав участников гражданского оборота.

В то же время в пар. 3.1 Методических рекомендаций по вопросам выдачи органами опеки и попечительства предварительных разрешений на осуществление имущественных прав ребенка (письмо Минпросвещения России от 4 апреля 2023 г. № 07-1780) указано, что когда сделка исполнена в нарушение условий, предусмотренных в разрешении ООиП, предполагается, что сведения об этом ООиП должен получить в рамках контроля за исполнением сделки согласно разрешению. Таким образом, меры и способы защиты и восстановления имущественных прав несовершеннолетних должны приниматься своевременно и возложены в данном случае не на орган государственной регистрации прав, а на ООиП.

Вместе с тем предоставление в орган регистрации прав для осуществления регистрационных действий по рассматриваемой категории сделок разрешения ООиП по аналогии с механизмом, установленным ч. 4 ст. 53 Федерального закона, возможно рассматривать как один из обеспечительных способов защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Однако для эффективного применения указанного метода потребуется дополнительная проработка вопроса внесения изменений в Федеральный закон с учетом позиций заинтересованных ведомств.

Следует отметить, что в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации», создана рабочая группа по вопросам защиты имущественных прав несовершеннолетних при Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка (далее — рабочая группа).

В свою очередь выражаю готовность к дальнейшему сотрудничеству по обозначенной теме в рамках деятельности рабочей группы и с участием заинтересованных органов государственной власти.

---