Информационное письмо ФССП РФ от 31.05.2006 № 12/01-4700-НВ

«Об обобщении практики предъявления к исполнению исполнительных документов по имущественным и неимущественным обязательствам к Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации»

МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ

ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО от 31 мая 2006 г. № 12/01-4700-НВ

ОБ ОБОБЩЕНИИ ПРАКТИКИ ПРЕДЪЯВЛЕНИЯ К ИСПОЛНЕНИЮ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ ПО ИМУЩЕСТВЕННЫМ И НЕИМУЩЕСТВЕННЫМ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ К ПРАВИТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫМ ОРГАНАМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В целях обеспечения единообразия исполнения судебных решений по искам к Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральной службой судебных приставов совместно с территориальными органами ФССП России проведен анализ исполнения исполнительных документов данной категории и выявлены проблемы, возникающие при исполнении.

В 2005 году в ФССП России находилось на исполнении более 340 тыс. исполнительных производств о взыскании денежных сумм с получателей средств федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации и местного бюджета, из них 220 тыс. исполнительных производств (65%) окончены фактическим исполнением. В результате принятых судебными приставами-исполнителями мер взыскано 8,5 млрд. руб., что составляет 23% от суммы, подлежащей взысканию.

До 1 января 2006 г. исполнительные документы имущественного характера, в соответствии с Правилами исполнения требований исполнительных листов судебных органов по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, утвержденными Постановлениями Правительства Российской Федерации от 22 января 2001 г. № 143 «Об утверждении Правил исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета» и от 26 июля 2004 г. № 379 «Об изменении порядка исполнения требований исполнительных листов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета», предъявлялись в орган Федерального казначейства по месту открытия должником лицевых счетов для учета средств федерального бюджета, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Основной причиной неисполнения судебных решений рассматриваемой категории является то, что должники не имеют счетов, открытых в кредитных организациях, либо на них отсутствуют денежные средства, на которые возможно обратить взыскание. Бюджетные средства выделяются в распоряжение получателей бюджетных средств с указанием конкретных направлений финансирования.

Существующие проблемы по исполнению исполнительных листов данной категории не позволяют обеспечить в полном объеме фактическое исполнение требований судебных актов по искам к Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, что приводит к нарушению законных прав взыскателей и порождает увеличение числа необоснованных жалоб на действия судебных приставов-исполнителей.

Теме взыскания денежных средств было посвящено заседание пленарного заседания Европейской комиссии по эффективности правосудия 7 — 9 декабря 2005 г. в г. Страсбурге, по результатам которого был утвержден отчет, подтверждающий низкую эффективность принудительного исполнения судебных решений по искам к органам федеральной власти в России.

Проблемы, возникающие при принудительном взыскании денежных средств с федеральных органов исполнительной власти, присущи всем без исключения субъектам Российской Федерации. Вместе с тем решаются они в различных регионах по-разному. Например, в подразделениях Главного управления ФССП России по Иркутской области из 274 исполнительных производств в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъекта в 2005 г. фактическим исполнением было окончено 141 исполнительное производство, или 51%. Взыскано 145278000 руб., что составляет 79% от суммы, подлежащей взысканию. Подобная положительная тенденция складывается в структурных подразделениях Главного управления ФССП России по Новосибирской области, Главного управления ФССП России по Ростовской области. Нормализовалось положение в Управлении ФССП России по Воронежской области, хотя произошло это после многочисленных обращений граждан в Европейский суд по правам человека и после того, как ситуацию взяли на контроль Администрация Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

Вместе с тем в подразделениях Управления ФССП России по Хабаровскому краю из 291 исполнительного производства в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъекта в 2005 г. фактическим исполнением было окончено 109 исполнительных производств, что составляет 37% от общего количества. Взыскано 8099100 руб., то есть 4% от суммы, подлежащей взысканию.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Жуховицкого Э.Д., Поймана И.Г., Понятовского А.В., Чеславского А.Е. и ОАО «Хабаровскэнерго» было установлено, что порядок исполнения судебных актов не может быть регламентирован актами Правительства Российской Федерации, поскольку указанная регламентация является исключительной прерогативой «федерального законодателя».

С учетом вышеуказанного Постановления, после вступления в законную силу с 1 января 2006 г. Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „Об исполнительном производстве“ порядок исполнения судебных решений данной категории изменился.»

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 марта 2006 г. № 147 «О признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Российской Федерации» Постановления Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2001 г. № 143 «Об утверждении Правил исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета» и от 26 июля 2004 г. № 379 «Об изменении порядка исполнения требований исполнительных листов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета» признаны утратившими силу.

Наиболее распространенная категория исполнительных документов неимущественного характера — о предоставлении жилья. Данная проблема присуща практически всем территориальным органам. Например, на исполнении в подразделениях только ГУ ФССП России по Москве находятся 363 подобных исполнительных листа. Более того, это одна из основных причин обращения граждан в Европейский суд по правам человека. Как показала практика рассмотрения жалоб «Тетерин против Российской Федерации», «Сорокин против Российской Федерации», «Привалихин против Российской Федерации» и многих других, в большинстве случаев исполнительные производства длительное время не исполнялись «благодаря» неприкрытому бездействию должностных лиц в регионах и были исполнены только после вмешательства центрального аппарата ФССП России.

Вместе с тем длительность неисполнения исполнительных производств данной категории обусловлена рядом причин, повлиять на устранение которых судебный пристав-исполнитель не может. Например, отказ судебных органов в разъяснении решения суда в порядке ст. 17 Федерального закона «Об исполнительном производстве», а также в изменении способа и порядка исполнения судебного решения в соответствии со ст. 18 Федерального закона «Об исполнительном производстве»; отказ в предоставлении судом отсрочки исполнения; затягивание сроков совершения исполнительных действий в результате сбора и подготовки документов по передаче жилья взыскателям.

Другая причина неисполнения судебных актов органами местного самоуправления состоит в недофинансировании либо, как правило, в отсутствии финансирования дополнительных выплат по обязательствам, возложенным на них решениями судов. Таким образом, исполнение исполнительных производств данной категории ставится в зависимость от поступления средств из федерального бюджета на приобретение жилья.

Одной из распространенных проблем является несогласие взыскателей с предоставляемыми жилыми помещениями в связи с их несоответствием установленным санитарно-техническим нормам либо расположением в отдалении от районных центров или на окраине города. В таких ситуациях руководителям территориальных органов ФССП России рекомендовано привлекать специалиста в соответствии с требованиями ст. 41 Федерального закона «Об исполнительном производстве». При получении заключения, в котором специалист указывает, что предоставляемое жилье соответствует санитарным требованиям, судебному приставу-исполнителю рекомендовано принимать меры к окончанию исполнительного производства. Эта проблема неоднократно являлась предметом жалоб, поступивших в ФССП России.

По результатам обобщения практики исполнения исполнительных документов о предоставлении жилья выявлены факты непринятия судебными приставами-исполнителями всего комплекса мер, предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве». В то же время руководителями территориальных органов ФССП России отмечается, что в большинстве случаев постановления судебных приставов-исполнителей о наложении штрафов обжалуются должниками в судебном порядке и признаются судом незаконными в связи с тем, что у должников отсутствует реальная возможность исполнить судебное решение.

Представления о привлечении должника к уголовной ответственности в соответствии со ст. 315 УК РФ, направляемые в органы прокуратуры, возвращаются с постановлениями об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с отсутствием прямого умысла со стороны должностного лица и, как следствие, отсутствия состава преступления.

Неоднократно проводившиеся проверки по поступающим в центральный аппарат ФССП России обращениям показали, что судебные приставы-исполнители не используют всех возможностей, предоставленных им законодательством. В частности, в случае вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела данное постановление не обжалуется судебными приставами-исполнителями в вышестоящие органы прокуратуры, однако, как показывает практика, это достаточно эффективная возможность повлиять на должника с целью надлежащего исполнения решений суда.

Так, по обращению помощника Президента Российской Федерации — начальника Контрольного управления Президента Российской Федерации Беглова А.Д. Федеральной службой судебных приставов организована проверка по жалобе Бубнова В.В. о неисполнении судебными приставами-исполнителями ГУ ФССП по Москве исполнительного листа Московского гарнизонного военного суда от 10 июля 2002 г. Руководством Военного университета радиационной, химической и биологической защиты Минобороны России решение суда не исполнялось на протяжении полутора лет, должник был дважды подвергнут штрафам в соответствии со ст. 85 Федерального закона «Об исполнительном производстве», и в Московскую городскую военную прокуратуру 31 марта 2003 г. направлено представление о привлечении начальника ВУ РХБЗ МО РФ к уголовной ответственности за злостное неисполнение решения суда. Постановлением военного прокурора отдела надзора Московской городской военной прокуратуры от 30 апреля 2003 г. отказано в возбуждении уголовного дела за отсутствием состава преступления. В связи с этим Федеральной службой судебных приставов направлено обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с ходатайством об отмене Постановления Московской городской военной прокуратуры от 30 апреля 2003 г. и о проведении проверки бездействия начальника ВУ РХБЗ МО РФ в порядке ст. 144 и 145 УПК РФ. По результатам рассмотрения обращения Директора ФССП России в Генеральную прокуратуру Российской Федерации Постановление Московской городской военной прокуратуры от 30 апреля 2003 г. об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении начальника ВУ РХБЗ МО РФ генерал-лейтенанта Манченко В.Д. отменено и в Московской городской военной прокуратуре 23 мая 2005 г. в отношении генерал-лейтенанта Манченко В.Д. возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ст. 315 УК РФ.

Исходя из вышеизложенного, полагаем, что исполнительные производства в отношении Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует относить к наиболее сложным и актуальным и руководствоваться при их исполнении положениями Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 23 мая 2001 г. № 156 «Об утверждении Положения о порядке координации действий и осуществления контроля над исполнительными производствами главным судебным приставом Российской Федерации и главными судебными приставами субъектов Российской Федерации».

Критерием отнесения исполнительных производств к данной категории является особая экономическая, социальная или общественно-политическая значимость исполнительного производства для Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации.

Целесообразность выделения исполнительного производства в указанную категорию определяется исходя из конкретных местных условий, обстановки, складывающейся вокруг действий судебных приставов-исполнителей, и необходимости координации этих действий между центральным аппаратом и территориальными органами ФССП России.

Учитывая особую значимость данных исполнительных производств и тот факт, что представителями должника являются лица, занимающие высшие должности в органах государственной и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, считаем необходимым установить порядок, в соответствии с которым, при возбуждении исполнительных производств по исполнительным документам этой категории, постановления о возбуждении исполнительных производств, адресованные должникам, должны быть направлены в центральный аппарат ФССП России. Кроме того, с руководством центрального аппарата ФССП России следует согласовывать все последующие исполнительные действия, в том числе и применение мер, предусмотренных ст. 85 Федерального закона «Об исполнительном производстве».

Несмотря на пробелы в законодательстве, при исполнении исполнительных документов в отношении Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует руководствоваться нормами Федеральных законов от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» и от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „Об исполнительном производстве“. Кроме того, необходимо использовать в работе Методические рекомендации по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденные Приказом ФССП России от 23 марта 2006 г. № 33, и Методические рекомендации о повышении эффективности организации работы по исполнению судебных решений о предоставлении жилья, направленные в территориальные органы ФССП России 29 сентября 2005 г. (N 12/1-01-2947-АГ).»

---