Письмо Минстроя России от 28.02.2025 № 11638-АЛ/08

<О направлении информации о применении норм Градостроительного кодекса Российской Федерации>

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации во исполнение пункта 1.2 дорожной карты реализации приоритетного проекта «Гильтиона 2.0» по направлению «Гостиница», утвержденной Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации — Руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации Д.Ю. Григоренко от 29 ноября 2024 г. № ДГ-П36-41026, направляет информацию о применении норм Градостроительного кодекса Российской Федерации при получении разрешения на строительство, планируемого для строительства на нескольких земельных участках, относящихся к категориям земель лесного фонда и населенных пунктов и принадлежащих разным правообладателям (в том числе объекта туристской инфраструктуры), в целях доведения их содержания до заинтересованных участников строительной отрасли.

Порядок выдачи разрешения на строительство установлен статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 ГрК РФ под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Под линейными объектами понимаются линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 10.1 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных частью 17 статьи 51 ГрК РФ.

Разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 статьи 51 ГрК РФ), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с ГрК РФ подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.

В соответствии с частью 1.1 статьи 51 ГрК РФ в случае, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации установленным в соответствии с частью 7 статьи 36 ГрК РФ требованиям к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке.

Вместе с тем, следует отметить, что в силу части 6 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются, в том числе, для земель лесного фонда.

В соответствии с частью 7 статьи 36 ГрК РФ использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Использование земель или земельных участков из состава земель лесного фонда определяется соответственно лесохозяйственным регламентом.

По вопросу получения разрешения на строительство объектов капитального строительства.

По общему правилу разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 статьи 51 ГрК РФ и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).

При этом в рамках установленных Федеральным законом от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» особенностей градостроительной деятельности в 2022, 2023, 2024, 2025 годах предусмотрена возможность получения разрешения на строительство объекта на смежных земельных участках на основании единого градостроительного плана земельного участка в отношении двух и более участков.

Особенности выдачи единого градостроительного плана земельного участка на два и более смежных земельных участка установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2022 г. № 603 «О случаях и порядке выдачи разрешений на строительство объектов капитального строительства, не являющихся линейными объектами, на двух и более земельных участках, разрешений на ввод в эксплуатацию таких объектов, а также выдачи необходимых для этих целей градостроительных планов земельных участков» (далее — Постановление № 603).

Кроме того, Постановлением № 603 утверждены Правила выдачи разрешений на строительство объектов капитального строительства, не являющихся линейными объектами, на двух и более земельных участках, разрешений на ввод в эксплуатацию таких объектов, а также выдачи необходимых для этих целей градостроительных планов земельных участков (далее — Правила), в соответствии с которыми выдача разрешения на строительство возможна при соблюдении следующих условий:

указанные земельные участки являются смежными;

указанные земельные участки принадлежат одному лицу на праве собственности, и (или) на праве постоянного (бессрочного) пользования, и (или) на праве пожизненного наследуемого владения, и (или) на праве безвозмездного пользования и (или) находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставлены одному лицу на праве аренды для целей строительства объекта капитального строительства. Для земельных участков, на которых планируется строительство многоквартирных домов, срок действия договоров аренды таких земельных участков должен составлять не менее одного года и истекать в один и тот же год в пределах одного и того же календарного месяца;

указанные земельные участки имеют одинаковый вид разрешенного использования земельного участка, допускающий размещение объекта капитального строительства.

Соответственно Постановление № 603 не применимо в случае получения разрешения на строительство объекта капитального строительства на смежных земельных участках в иных случаях, не предусмотренных Постановлением № 603.

По вопросу получения разрешения на строительство объектов капитального строительства на землях лесного фонда.

В силу статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации (далее — ЛК РФ), статьи 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» необходимо учитывать, что земли лесного фонда, а также лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а в силу части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (в редакции, действовавшей до 1 марта 2022 г., далее — Федеральный закон № 172-ФЗ) перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае, в том числе, установления или изменения границы населенного пункта.

Вместе с тем, перевод земельных участков из состава земель лесного фонда, предоставленных в пользование для осуществления рекреационной деятельности в соответствии с ЛК РФ, в земли других категорий запрещен (часть 3 статьи 11 Федерального закона № 172-ФЗ).

Разрешение на строительство на землях лесного фонда выдается органом государственной власти субъекта Российской Федерации, утвердившим положительное заключение государственной экспертизы проекта освоения лесов (пункт 4.1 части 5 статьи 51 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 88 ЛК РФ лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, а также лица, использующие леса на основании сервитута или публичного сервитута, составляют проект освоения лесов в соответствии со статьей 12 ЛК РФ.

В соответствии со статьей 89 ЛК РФ проект освоения лесов, расположенных на землях лесного фонда, подлежит государственной или муниципальной экспертизе, которая проводится органом государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, разрешение на строительство на землях лесного фонда в случае строительства, реконструкции объектов капитального строительства при использовании лесов для осуществления рекреационной деятельности выдается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений.

Положениями части 1 статьи 21 ЛК РФ установлено, что строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и вывод из эксплуатации объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускаются при использовании лесов в целях, в том числе осуществления рекреационной деятельности.

Объект капитального строительства в обязательном порядке должен быть предусмотрен Перечнем объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. № 1084-р.

На основании части 12 статьи 21 ЛК РФ распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. № 1083-р утверждены предельные (максимальные и (или) минимальные) параметры разрешенного строительства, реконструкции указанных в части 1 статьи 21 ЛК РФ объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов. Например, для целей рекреационной деятельности установлены следующие предельные параметры:

• количество надземных этажей — не более 3;
• высота — не более 15 метров.

Вместе с тем, действующим законодательством возможность строительства объектов капитального строительства (в том числе объекта туристской инфраструктуры) на нескольких земельных участках, относящихся к категориям земель лесного фонда и населенных пунктов, принадлежащих одному, либо нескольким правообладателям (за исключением линейных объектов), не предусмотрена.

В этой связи при планировании строительства объекта капитального строительства (в том числе объекта туристической инфраструктуры) на нескольких смежных земельных участках, относящихся к категориям земель лесного фонда и населенных пунктов, принадлежащих одному, либо нескольким правообладателям, необходимо учитывать, что перевод земельных участков из состава земель лесного фонда, предоставленных в пользование для осуществления рекреационной деятельности, в соответствии с ЛК РФ, в земли других категорий запрещен.

При этом дополнительно необходимо учесть, что ряд норм ЛК РФ устанавливает запрет на строительство и эксплуатацию объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) на землях лесного фонда в отдельных категориях лесов.

Так, в лесах, расположенных в водоохранных зонах, установленных в соответствии с водным законодательством, запрещаются строительство и эксплуатация объектов капитального строительства, за исключением велосипедных, велопешеходных, пешеходных и беговых дорожек, лыжных и роллерных трасс, если такие объекты являются объектами капитального строительства, линейных объектов, гидротехнических сооружений и объектов, необходимых для геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа (пункт 4 статьи 113 ЛК РФ).

Пунктом 5 части статьи 114 ЛК РФ предусмотрено, что в лесах, расположенных в лесопарковых зонах, установлен запрет на строительство объектов капитального строительства, за исключением велосипедных, велопешеходных, пешеходных и беговых дорожек, лыжных и роллерных трасс, если такие объекты являются объектами капитального строительства, и гидротехнических сооружений.

Также необходимо учитывать, что в соответствии с частью 2 и 3 статьи 115 ЛК РФ в ценных лесах запрещаются строительство и эксплуатация объектов капитального строительства, за исключением велосипедных, велопешеходных, пешеходных и беговых дорожек, лыжных и роллерных трасс, если такие объекты являются объектами капитального строительства, линейных объектов и гидротехнических сооружений, и в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов, запрещаются строительство и эксплуатация объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов, гидротехнических сооружений и объектов, необходимых для геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа.

Кроме того, в городских лесах запрещено строительство объектов капитального строительства, за исключением велосипедных, велопешеходных, пешеходных и беговых дорожек, лыжных и роллерных трасс, если такие объекты являются объектами капитального строительства, и гидротехнических сооружений (пункт 5 части 2 статьи 116 ЛК РФ).

В силу пункта 3 части 4 статьи 119 ЛК РФ на особо защитных участках лесов, за исключением указанных в части 3 статьи 119 ЛК РФ, запрещается строительство и эксплуатация объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов и гидротехнических сооружений.

Соответственно, размещение объектов капитального строительства на землях лесного фонда регламентируется положениями законодательства о градостроительной деятельности с учетом особенностей, предусмотренных ЛК РФ.

Таким образом, в случае осуществления строительства на землях лесного фонда разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации Предельным параметрам разрешенного строительства, а также что такая проектная документация не противоречит лесохозяйственному регламенту лесничества.

---