Письмо Минобразования РФ от 30.04.1997 № 10-52-43/31

«О подготовке законов субъектов Российской Федерации об образовании»

МИНИСТЕРСТВО ОБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 30 апреля 1997 г. № 10-52-43/31

О ПОДГОТОВКЕ ЗАКОНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В настоящее время в субъектах Российской Федерации ведется активная работа по разработке законодательства в области образования, более чем в десяти субъектах Российской Федерации приняты законы об образовании.

В целях обеспечения соответствия разрабатываемых субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов об образовании федеральным законам и улучшения качества их подготовки министерство направляет для использования в работе разработанные межрегиональной общественной организацией «Лига образовательного права» методические рекомендации по подготовке закона субъекта Российской Федерации об образовании.

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОДГОТОВКЕ ЗАКОНА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ОБРАЗОВАНИИ

I. Общий обзор

После принятия Закона РФ «Об образовании» субъекты РФ, реализуя свое конституционное право принимать законы по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, активно включились в работу по подготовке и принятию законов об образовании.

Это было обусловлено необходимостью конкретизации федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти применительно к условиям данного субъекта РФ, правового урегулирования вопросов, отнесенных к компетенции субъекта РФ, установления дополнительных к федеральным гарантий реализации права граждан на образование.

В настоящее время законы об образовании приняты уже более чем в десяти субъектах РФ.

Анализ указанных законов свидетельствует о том, что в большинстве своем они не свободны от существенных недостатков как с точки зрения содержания, так и юридической техники.

К наиболее типичным ошибкам (недостаткам) можно отнести следующие.

В законах об образовании субъектов РФ, особенно республик, довольно часто используется расширительная трактовка компетенции субъектов РФ, имеет место вторжение в компетенцию РФ. Несмотря на то, что статьями 28 и 29 Закона РФ «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ установлена исчерпывающая компетенция РФ и субъектов РФ, которая может быть изменена только федеральным законом.

Так, например, в нарушение ст. 12 Закона РФ «Об образовании» органами власти субъектов РФ утверждаются типовые положения о видах образовательных учреждений, тогда как это является компетенцией Правительства РФ (ст. 12.5), устанавливается порядок итоговой аттестации выпускников, аттестации образовательных учреждений, хотя это отнесено к компетенции РФ (ст. 28.11), и т.п.

В то же время не в полной мере реализуются полномочия, предоставленные субъектам РФ федеральным законом. В частности, не наделяются полномочиями по выдаче лицензий на право ведения образовательной деятельности органы местного самоуправления либо наделение такими полномочиями осуществляется без конкретного указания типов и видов образовательных учреждений, право выдачи лицензий которым передается органам местного самоуправления.

Законы об образовании субъектов РФ в ряде случаев входят в противоречие не только с Законом РФ «Об образовании», но и с другими законодательными актами.

Так, при определении особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений устанавливаются нормы, противоречащие гражданскому законодательству.

Например, согласно ст. 16 Закона Московской области «Об образовании» государственные областные образовательные учреждения создаются решением администрации Московской области. Деятельность этих учреждений по ст. 41 Закона РФ «Об образовании» и ст. 120 Гражданского кодекса РФ должна финансироваться учредителем. Тем не менее в законе Московской области предусматривается возможность прекращения финансирования деятельности этих учреждений из областного бюджета в случае, если образовательное учреждение в течение 12 месяцев с момента своего создания не получит лицензию на образовательную деятельность.

Кроме того, законы об образовании субъектов РФ, с одной стороны, часто дублируют нормы Закона РФ «Об образовании», его структуру, с другой стороны, используют имеющиеся в федеральном законодательстве термины в ином значении, вводят новые понятия, не поясняя их смысла.

II. Организация разработки законопроекта

Для разработки субъектами РФ проектов законов об образовании рекомендуется:

1. создать рабочую группу из представителей органов управления образованием различных уровней, образовательных и научных учреждений, профессиональных союзов и других заинтересованных организаций, также в состав группы следует включить юристов, экономистов и других специалистов в области образования;

2. разработать концепцию проекта закона с учетом современной политики в области образования, программы развития образования субъекта РФ, компетенции субъекта РФ, определенной ст. 29 Закона РФ «Об образовании», и компетенции органов местного самоуправления, определенной ст. 31 указанного Закона и уставом (конституцией) субъекта РФ;

3. определить затраты материальных, финансовых и других ресурсов, необходимых для реализации положений будущего закона, а также оценить целесообразность таких затрат с точки зрения ожидаемых результатов;

4. проанализировать законодательство об образовании и другие нормативные правовые акты, в том числе типовые положения о типах и видах образовательных учреждений; ознакомиться с практикой применения действующих правовых актов;

5. подготовить текст законопроекта.

III. Общие требования и основные положения законопроекта

Проект закона должен:

• учитывать национальные и региональные социально — экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности субъекта РФ;
• излагаться простым, ясным языком. Не допускается использование образных сравнений, метафор. Термины должны употребляться в проекте только в одном значении в соответствии с общепринятой терминологией;
• обеспечить единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемых в федеральных законах.

В проекте закона субъекта РФ об образовании рекомендуется отразить следующие основные положения:

• дополнительные к федеральным социальные гарантии реализации права граждан на образование, льготы учащимся, воспитанникам образовательных учреждений, виды и нормы их материального обеспечения;
• особенности правового статуса работников образовательных учреждений, дополнительные к федеральным социальные гарантии и льготы;
• формы участия родителей (законных представителей) в образовательном процессе, управлении образовательным учреждением;
• понятие системы (структура) образования субъекта РФ;
• принципы организации, порядок формирования и деятельности органов управления образованием;
• особенности порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений;
• порядок разработки, установления национально — региональных компонентов государственных образовательных стандартов;
• компетенция государственных органов управления образованием и органов местного самоуправления по лицензированию образовательной деятельности с указанием перечня типов и видов образовательных учреждений, закрепленных за государственным органом управления образованием и органом местного самоуправления;
• полномочия государственных органов управления образованием при осуществлении государственной аккредитации образовательных учреждений;
• экономические основы функционирования системы образования субъекта РФ, в том числе фиксированная доля расходов на образование в бюджете; установление местных налогов и сборов на образование, особенности отношений собственности в системе образования;
• установление дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;
• в проекте закона или акте о введении его в действие следует определить порядок исполнения закона либо необходимость конкретизации его отдельных положений, а также дать поручение органам исполнительной власти подготовить и принять соответствующие акты.

IV. Работа с законопроектом

Подготовленный проект закона может быть опубликован в средствах массовой информации субъекта РФ для публичного обсуждения. По результатам обсуждения рабочая группа организует учет и обобщение поступивших замечаний и предложений, а также доработку проекта в соответствии с ними.

Целесообразно провести правовую и иную специализированную экспертизу доработанного законопроекта, согласовать его с заинтересованными организациями, органами власти и управления субъекта РФ.

При внесении проекта закона на рассмотрение органа представительной власти субъекта РФ необходимо представить проект перечня правовых актов субъекта РФ, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием закона.

---