Письмо Минфина РФ от 09.01.2001 № 10-05-22

<Об обзоре результатов анализа эффективности мероприятий, проводимых субъектами Российской Федерации в соответствии с Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства>

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

В соответствии с Планом основных вопросов экономической и контрольной работы Минфина России на 2000 год в 75 субъектах Российской Федерации на основании отчетных данных финорганов и Госстроя России проведен анализ эффективности мероприятий по переходу жилищно — коммунального хозяйства на новый этап реформы, предусмотренный Концепцией реформы жилищно — коммунального хозяйства.

Результаты анализа свидетельствуют о том, что основная цель реформы жилищно — коммунального хозяйства — снижение бюджетных дотаций на покрытие убытков отрасли — пока не достигнута. В 2000 году дотации из бюджета возросли против уровня 1999 года в 1,7 раза.

Не полностью используются возможности увеличения доходов предприятий жилищно — коммунального хозяйства за счет повышения собираемости платежей с населения, установления повышенных ставок оплаты за услуги, превышающих нормы потребления, введения полной оплаты за второе и последующее жилье, снижения задолженности физических и юридических лиц за предоставляемые жилищно — коммунальные услуги. Не обеспечивается необходимый контроль за ценообразованием на коммунальные услуги монополистов.

Направляя обзор результатов анализа с выводами и предложениями, Минфин России просит принять меры по повышению эффективности мероприятий, предусмотренных реформой жилищно — коммунального хозяйства.

В соответствии с Планом основных вопросов экономической и контрольной работы Минфина России на 2000 год в 75 субъектах Российской Федерации проведен анализ эффективности мероприятий по переходу жилищно — коммунального хозяйства на новый этап реформы, предусмотренных Концепцией реформы жилищно — коммунального хозяйства.

При проведении анализа исходили из того, что Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „Об основах федеральной жилищной политики“ от 17.06.99 № 113-ФЗ срок проведения реформы продлен до 2008 года.»

Анализ проводился на основании отчетных данных финансовых органов и Госстроя России.

Названной Концепцией предусмотрено ежегодное установление ряда федеральных стандартов: уровень платежей граждан к стоимости предоставляемых жилищно — коммунальных услуг (в дальнейшем для краткости — ЖКУ); максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи; размер предельной стоимости предоставляемых ЖКУ на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц. В связи с тем, что основной целью реформы жилищно — коммунального хозяйства является поэтапное сокращение бюджетных дотаций и переход отрасли на полную самоокупаемость, основным индикатором успешного осуществления реформы является федеральный стандарт уровня платежей граждан к стоимости предоставляемых ЖКУ и его выполнение. На текущий год этот стандарт был установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.12.2000 № 965 в размере 70% к затратам на ЖКУ. Из 75 субъектов Российской Федерации в 22 он был принят на уровне федерального стандарта, утвержденного на 1999 г. (Постановление Правительства Российской Федерации от 24.02.99 № 205), т.е. в размере 60%, в 21 субъекте — на уровне 70%. В остальных 32 регионах стандарт утвержден в размере 50 и менее процентов.

Так, в Эвенкийском АО этот показатель на текущий год установлен в размере 12%, Камчатской области — 30%, Чукотском АО — 37%, Мурманской и Ульяновской областях — по 40 процентов.

Фактический уровень начисленных платежей населения за ЖКУ за январь — сентябрь т.г. составил в целом по России 62 процента. Этот показатель колебался от 6% в Таймырском (Долгано — Ненецком) АО до 74,3% в Ингушской Республике. По 55 регионам отношение начисленных платежей к затратам на производство ЖКУ ниже утвержденных в этих регионах стандартов по этому показателю.

Наиболее низкий уровень начисленных платежей граждан сложился в Эвенкийском АО (12%), Чукотском АО (20%), Магаданской области (23,8%), Камчатской области (28,6%), Республике Тыва (32%) и Свердловской области (33%). В результате этого только в указанных территориях (по сравнению с федеральным стандартом, утвержденным на 1999 г.) потери доходов отрасли за 9 месяцев 2000 г. составили 2,6 млрд. рублей, а всего по 55 регионам — более 30 млрд. рублей.

Для отражения реальной картины проанализирован показатель «фактическая собираемость жилищно — коммунальных платежей», т.е. отношение фактически поступивших платежей к начисленной их сумме.

За январь — сентябрь т.г. собираемость платежей за ЖКУ в целом по России составила 83,7%, или на 3,8 процентных пункта выше уровня соответствующего периода 1999 года. Наихудшее положение со сбором платежей граждан отмечается в Республике Алтай — 28%, Читинской области — 52,9%, Чукотском АО — 54,1 процента. В то же время в г. Москве, Республике Адыгея, Брянской и Вологодской областях собираемость платежей превысила 95%, а в Сахалинской области этот показатель составил 100 процентов.

Многие регионы снизили собираемость платежей по сравнению с январем — сентябрем 1999 года. Например, в Читинской области собрано лишь 52,9% начисленных платежей против 86,3% за 9 месяцев прошлого года. В Магаданской области эти данные соответственно составили 58,1 и 70,2%, Эвенкийском АО — 58 и 76,9 процента.

В целом по 75 субъектам Российской Федерации вследствие неполной уплаты населением платежей за предоставленные ЖКУ потери составили 6,8 млрд. рублей, или 13,2% к объему финансирования отрасли из бюджетов всех уровней. В Ставропольском крае, Карачаево — Черкесской и Кабардино — Балкарской Республиках, Читинской области недобор платежей составил от 39% до 54% к сумме финансирования жилищно — коммунального хозяйства; в Омской области и Чукотском АО этот показатель составил почти 90 процентов.

Таким образом, общие потери доходов предприятий жилищно — коммунального хозяйства в 75 регионах России от снижения уровня платежей за ЖКУ по сравнению со стандартом, а также их неполной собираемостью составили около 37 млрд. рублей.

Установление доли платежей граждан за ЖКУ в перечисленных регионах ниже федерального стандарта без учета возможностей компенсации затрат предприятиям коммунального хозяйства за счет средств местных бюджетов усугубляет, по нашему мнению, ситуацию с оплатой топливно — энергетических ресурсов.

Одним из резервов улучшения финансового состояния предприятий жилищно — коммунального хозяйства является снижение просроченной задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг населением и предприятиями — потребителями этих услуг.

Сумма просроченной задолженности граждан за оказанные ЖКУ по 75 регионам за 9 месяцев т.г. увеличилась по сравнению с аналогичным периодом 1999 г. на 10% и составила 13,1 млрд. рублей.

В ряде субъектов Российской Федерации достигнуты позитивные результаты в снижении задолженности по оплате населением коммунальных услуг.

Так, в Республике Мордовия она за январь — сентябрь т.г. снизилась против аналогичного периода 1999 года в 2,7 раза и составила 21,3 млн. руб., в Курганской области соответственно — 2,3 раза, или 67,2 млн. рублей. Значительно сократились долги населения в Республиках Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Новосибирской, Оренбургской и Ивановской областях.

К сожалению, нет ни одного региона, где бы задолженность населения за коммунальные услуги отсутствовала. Кроме того, во многих субъектах Российской Федерации за анализируемый период задолженность населения существенно увеличилась.

Так, в Калининградской области задолженность населения по оплате ЖКУ за январь — сентябрь 2000 г. по сравнению с соответствующим периодом прошлого года возросла почти в 2 раза, составив 389 млн. руб., в Тюменской области — в 1,8 раза, или 174 млн. рублей. Аналогичное положение имеет место в Псковской, Свердловской, Читинской, Тульской и Челябинской областях.

В среднем по стране просроченная задолженность населения составила 3,1 месячной суммы фактических платежей, что несколько ниже, чем за январь — сентябрь 1999 года. Вместе с тем в Республике Коми этот показатель равнялся 2,2 годовой сумме фактических платежей, в Усть — Ордынском Бурятском и Агинском Бурятском АО — годовой, в Кабардино — Балкарской Республике — 10 месячной, а в Республике Бурятия, Мурманской, Ивановской, Астраханской, Магаданской и Сахалинской областях — полугодовой сумме платежей.

Рост задолженности, наряду с объективными причинами (кризисные явления в экономике, задержки на несколько месяцев выплаты заработной платы и пенсий и низкий размер их, пересмотр тарифов на услуги в течение года), вызван также недостаточным контролем со стороны жилищно — эксплуатационных предприятий.

Слабо используется такая мера воздействия на должников, как обращение в нотариальную контору для совершения исполнительной надписи, вручаемой судебным исполнителем по месту жительства или работы должника, вплоть до наложения ареста на его имущество (Федеральный закон «Об основах федеральной жилищной политики» от 04.12.92 № 4218-1). Не создается фонд временного использования, вследствие чего к злостным неплательщикам не могут применяться меры принудительного выселения.

Основная сумма долгов по оплате коммунальных услуг приходится на предприятия и организации, потребляющие эти услуги. При этом долги за 9 месяцев т.г. по сравнению с соответствующим периодом 1999 г. увеличились почти на 9% и составили 95,8 млрд. руб., а в Республике Карелия — в 2,8 раза (4,6 млрд. руб.), в Омской области — в 2,3 раза (1,4 млрд. руб.) и Тамбовской области — в 2,1 раза (0,8 млрд. руб.). Катастрофическое положение с задолженностью предприятий и организаций сохраняется в Нижегородской области (4,7 млрд. руб.), Ханты — Мансийском АО (4,1 млрд. руб.), Свердловской и Волгоградской областях соответственно 3,8 и 3,5 млрд. рублей. При этом предприятия жилищно — коммунального хозяйства не принимают действенных мер воздействия на неплательщиков (отключение энергии, передача дел в арбитражные суды и т.д.).

Во многих регионах не используется такой важный резерв увеличения ресурсов жилищно — коммунального хозяйства, как установление оплаты второго и последующего жилья в размере, покрывающем затраты на производство услуг для граждан, а также повышенной оплаты жилого фонда сверх социальной нормы и сверхнормативных коммунальных услуг. В результате этого разница в тарифах на эти услуги либо возмещается из бюджета, либо увеличивает убытки жилищно — коммунальных предприятий. В г. Москве и Пермской области оплата населением указанных услуг производится в размере, полностью возмещающем жилищно — коммунальным предприятиям затраты по предоставлению услуг сверх установленных норм.

В то же время в результате недоплаты населением за ЖКУ потери доходов коммунальных предприятий Пензенской области за январь — июнь т.г. составили 6,6 млн. руб., в Рязанской области — более 5 млн. руб., в Республике Марий Эл — 3,9 млн. рублей.

Не дифференцирована оплата жилья в зависимости от превышения социальной нормы в Краснодарском крае, г. Санкт — Петербурге, а в Читинской области не введена повышенная оплата сверхнормативных коммунальных услуг.

В соответствии с принятыми решениями разрабатываемые на местах программы реформирования жилищно — коммунальной сферы должны предусматривать, помимо механического увеличения тарифов на оплату ЖКУ, комплекс мероприятий по снижению издержек производителей этих услуг.

Однако, затраты на 1 кв. м общей площади жилья составили за январь — сентябрь т.г. 12,7 руб., что на 16,5% выше уровня 9 месяцев прошлого года, а против федерального стандарта по этому показателю, утвержденному на 1999 г., увеличение на 10,4 процента.

В 20 субъектах Российской Федерации названный стандарт превышен на общую сумму 16,4 млрд. рублей.

Так, в Агинском Бурятском АО фактические затраты сложились в размере 47,8 руб. на 1 кв. м при установленном в округе стандарте 15,6 руб., или в 3,1 раза больше. Значительное удорожание издержек (от 2 до 4 раз) имело место в Ингушской Республике, Таймырском (Долгано — Ненецком) и Коми — Пермяцком автономных округах, Читинской области.

В 67 регионах фактические расходы на 1 кв. метр общей площади жилья в текущем году превышали уровень 9 месяцев 1999 года.

При этом в таких регионах, как Новгородская, Московская, Тюменская области, Краснодарский край, Ханты — Мансийский и Таймырский (Долгано — Ненецкий) АО, эти затраты увеличились на 50 — 80 процентов, что вряд ли оправдано ростом стоимости потребляемых ресурсов и инфляционными процессами, а объясняется недостаточным вниманием органов исполнительной власти к необходимости сокращения затрат и непроизводительных потерь.

По нашему мнению, резервы снижения себестоимости используются не полностью. Одним из них является необоснованное различие в нормативах и уровне затрат на производство однотипных видов жилищно — коммунальных услуг в районах, расположенных в одной климатической зоне.

Так, затраты в расчете на 1 кв. м площади жилья в Улетовском районе Читинской области равнялись 299 руб., что почти в 360 раз выше, чем в Газ — Заводском районе, где они составляли 0,84 рубля. Максимальная величина уровня издержек производства в ряде районов Республики Тыва в 5,5 раза превышает минимальную величину. Более чем в 3 раза отличается уровень себестоимости ЖКУ в районах Пензенской области.

На увеличение затрат, кроме инфляционных процессов, отрицательное влияние оказывает наличие естественных монополистов. В отдельных территориях отмечаются случаи завышения естественными локальными монополистами тарифов на потребляемые коммунальные услуги.

Так, в Пермской области на 6 проверенных предприятиях были выявлены факты необоснованного завышения себестоимости услуг на отопление и горячее водоснабжение за счет превышения нормативного расхода топлива и электроэнергии на выработку тепловой энергии, что увеличило затраты на 16 млн. рублей.

Экспертиза тарифов вскрыла завышение затрат в г. Коммунар Ленинградской области на 4,3 млн. рублей. Аналогичное положение имело место в г. Белоярске Ханты — Мансийского округа и Красночикойском районе Читинской области.

О значительных резервах снижения издержек производства ЖКУ свидетельствуют результаты проводимого технологического аудита в ряде регионов.

В Волгоградской области по результатам технологического аудита было заменено 300 устаревших котлов, в 53 котельных внедрен новый метод химводоочистки, что позволило сэкономить более 600 млн. рублей.

Для реализации мероприятий по ресурсосбережению в Республике Татарстан внедряются котлоагрегаты различных типов мощности с КПД до 92%. Применение названных котлов даст возможность получить экономию газа стоимостью более 10 млн. рублей.

В Читинской области разработаны предложения по переводу котельных в Оловянниковском и Чернышевском районах с жидкого топлива на твердое, что позволит сэкономить около 3 млн. руб. в год, однако муниципальные образования не располагают соответствующими ресурсами для осуществления этого проекта.

В настоящее время деятельность предприятий жилищно — коммунального хозяйства сопровождается весьма большими потерями ресурсов, как потребляемых самими коммунальными предприятиями, так и предоставляемых потребителям воды, тепловой и электрической энергии.

Действующий в отрасли хозяйственный механизм не стимулирует снижение затрат. Тарифы, как правило, формируются по фактическим затратам. При этом предприятия не имеют финансовых возможностей по замене в необходимых объемах устаревшего оборудования и изношенных основных фондов. Вместо ежегодной замены 4 — 5% сетей перекладывается только 0,3 — 0,8% их общей длины, что ведет к увеличению количества аварий и повреждений. Например, по данным «Роскоммунэнерго», ежегодные потери теплоэнергии на тепловых магистралях России составляют до 10 процентов.

Законом Российской Федерации «Об энергосбережении» предусмотрено обязательное применение приборов учета и регулирования потребления энергоресурсов, а также организация расчетов за потребленные ресурсы по показаниям приборов.

Однако, как показывают представленные финорганами материалы, установление приборов учета расхода теплоэнергии и воды осуществляется крайне медленно, что сдерживает процесс снижения затрат жилищно — коммунального хозяйства, а следовательно, и сокращения его убыточности.

Зачастую проведение этой работы невыгодно местным органам власти и предприятиям, предоставляющим коммунальные услуги, т.к. потери ресурсов (воды или теплоэнергии), связанные с изношенностью инженерных сетей, списываются на потребителей путем включения этих потерь в тарифы на оплату услуг.

Так, производители теплоэнергии объем потребления ее определяют по объему здания. Данные об установленных в ряде регионов России теплосчетчиков показывают, что рассчитанная таким образом величина от 15% до 2 раз превышает показатели реального потребления тепла.

В Республике Татарстан по состоянию на 1 июля т.г. количество установленных приборов учета воды составляет только 5% потребности, в Пермской области не было установлено ни одного прибора учета теплоэнергии, счетчиков теплоэнергии и газа — от 0,2 до 1,1%, Магаданской области и республике Марий Эл — не более 10 процентов.

Одновременно с постепенным увеличением доли затрат на ЖКУ, оплачиваемых населением, введен механизм предоставления гражданам, имеющим низкие доходы, денежных компенсаций (субсидий).

В целом по Российской Федерации (данные Госстроя России) за январь — сентябрь т.г. 6,9% семей получили жилищные субсидии на общую сумму 1,5 млрд. руб., что почти вдвое больше, чем за соответствующий период прошлого года.

Наиболее высокий процент семей, получивших субсидии, отмечается в Агинском Бурятском АО — 30,1%, г. Санкт — Петербурге — 24,2%, Хабаровском крае — 19,1%, Республике Саха (Якутия) — 18,8 процента.

В ряде регионов (Республика Ингушетия и Эвенкийский АО) субсидии не выплачивались. В Республике Ингушетия в связи с низкими доходами населения отношение платежей граждан за ЖКУ к совокупному доходу составляют максимальную величину (20%), что вызывает необходимость выплачивать субсидии практически всему населению, на что в бюджете республики нет соответствующих средств. В Эвенкийском АО расходы населения по оплате услуг в совокупном доходе составляют величину ниже установленного для начислений субсидий порога, что не дает оснований для выплаты субсидий.

По многим регионам прослеживается прямая зависимость между ростом тарифов на коммунальные услуги, и соответственно оплаты их населением, и увеличением суммы субсидий и льгот, что значительно уменьшает эффект от повышения тарифов.

По 44 территориям за январь — сентябрь т.г. по сравнению с соответствующим периодом 1999 г. темп увеличения выплат льгот и субсидий опережает темп роста платежей населения. Так, темп роста субсидий и льгот опережает рост платежей населения в два и более раз по Ивановской, Смоленской областям и в Ханты — Мансийском АО.

Имеют место факты, когда абсолютный прирост льгот и субсидий равен или даже превышает сумму увеличения сборов с населения за ЖКУ. Если в целом по регионам на рубль прироста платежей приходилось 22 копейки прироста льгот и субсидий, то, например, в Республиках Карелия и Бурятия этот показатель составил 3,8 руб., Усть — Ордынском Бурятском АО — 3,3 рубля. В Курганской области за январь — сентябрь текущего года по сравнению с аналогичным периодом 1999 г. при снижении сборов с граждан сумма выплаченных льгот и субсидий возросла на 27,3 млн. руб., или в 1,7 раза.

В результате названных причин, а также в связи с увеличением стоимости потребляемых материально — технических ресурсов, вместо сокращения бюджетных дотаций на содержание жилищно — коммунального хозяйства, как это предусмотрено Концепцией реформы отрасли, происходит их абсолютный рост.

В целом по Российской Федерации ассигнования из консолидированного бюджета увеличились по сравнению с прошлым годом в 1,7 раза и составили за январь — сентябрь т.г. 124,1 млрд. рублей.

Имеет место и рост доли бюджетных дотаций в доходах отрасли. По 20 обследованным финорганами территориям удельный вес дотаций из бюджетов, в источниках финансирования убытков отрасли, увеличился с 65,9% за I-е полугодие 1999 г. до 70,1% за такой же период текущего года, в т.ч. в Республике Тыва темп увеличения бюджетных дотаций в 3 раза превысил темп роста убытков жилищно — коммунального хозяйства, в Республике Адыгея — в 1,6 раза.

Из приведенного выше анализа можно сделать следующие выводы.

Проводимая в стране жилищно — коммунальная реформа является важным фактором оздоровления государственных финансов. Она предусматривает поэтапное сокращение бюджетных дотаций и переход отрасли на полную самоокупаемость. Это позволило местным органам государственной власти в отдельных субъектах Российской Федерации использовать высвобождаемые средства на другие социальные нужды.

Однако возможности повышения доходов жилищно — коммунальной сферы используются не полностью. Не принимается достаточных мер к увеличению сбора платежей с граждан, к снижению просроченной задолженности населения, а также прочих потребителей по оплате коммунальных услуг. Слабо проводится дифференциация оплаты жилья в зависимости от его качества, а также более полной оплаты жилой площади, превышающего социальную норму и сверхнормативные услуги.

С другой стороны, затраты на производство ЖКУ в расчете на 1 кв. метр общей площади жилья не снижаются, а увеличиваются, причем зачастую более высокими темпами, чем растут доходы населения, что приводит к резкому увеличению суммы выплачиваемых субсидий малообеспеченным слоям населения. Это вызвано медленным внедрением ресурсосберегающих технологий, недостаточным контролем за уровнем себестоимости услуг, предоставляемых предприятиями — монополистами, неудовлетворительной работой по установке приборов учета водо- и энергоресурсов.

Одним из главнейших показателей проводимой реформы является сокращение бюджетных дотаций на покрытие убытков отрасли. Однако все указанные выше недостатки вызывают не снижение, а рост бюджетных ассигнований на содержание жилищно — коммунальной сферы, свидетельствующий о том, что основная цель жилищно — коммунальной реформы пока не достигнута.

Для улучшения работы по реформированию жилищно — коммунального хозяйства России с целью перехода отрасли к полной самоокупаемости, по нашему мнению, представляется целесообразным осуществить следующие мероприятия:

• устанавливать в регионах уровень платежей за предоставляемые ЖКУ и максимально допустимую долю собственных расходов граждан на оплату этих услуг на уровне не ниже предусматриваемых федеральными стандартами;
• принять меры по повышению собираемости платежей граждан;
• регулярно с учетом роста реальных доходов населения пересматривать ставки оплаты, не допуская уменьшения доли платежей граждан в общем объеме финансирования затрат на предоставление ЖКУ;
• ввести полный учет нанимателей и собственников, имеющих второе и последующее жилье, с целью сбора с них платежей в размере, полностью покрывающем затраты на содержание этого жилья. Осуществить меры по дифференциации оплаты жилья в зависимости от параметров качества и местоположения, установить повышенные ставки оплаты жилья, превышающего по площади социальную норму, а также тарифы на сверхнормативное потребление коммунальных услуг;
• принимать более жесткие меры к физическим лицам, постоянно задерживающим уплату жилищно — коммунальных платежей, предусматривать переселение граждан, являющихся злостными неплательщиками, в создаваемый маневренный жилой фонд; шире применять такие меры воздействия на предприятия и организации, вовремя не рассчитывающиеся за коммунальные услуги, как отключение их от энергоресурсов и передача дел в арбитражные суды;
• не допускать необоснованную дифференциацию затрат на производство ЖКХ в районах сходных природно — климатических зон;
• усилить контроль за ценообразованием на коммунальные услуги локальных монополистов;
• чаще практиковать технологический аудит, что позволяет снижать издержки производства ЖКУ;
• с целью снижения себестоимости коммунальных услуг осуществлять демонополизацию жилищно — коммунального хозяйства, привлекая организации, использующие альтернативные формы предоставления этих услуг;
• ускорить установление приборов учета и регулирования потребления энергоресурсов, не допуская включения потерь, связанных с износом коммунальных сетей, в тарифы.

---