Письмо Генпрокуратуры РФ от 17.06.1997 № 1-ГП-79-97

«О неудовлетворительном функционировании государственной системы профилактики правонарушений несовершеннолетних»

ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО от 17 июня 1997 г. № 1-ГП-79-97

О НЕУДОВЛЕТВОРИТЕЛЬНОМ ФУНКЦИОНИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Президенту Российской Федерации Ельцину Б.Н.

Глубокооуважаемый Борис Николаевич! За последние годы резко обострилась криминальная ситуация в подростковой среде. Коэффициент преступлений несовершеннолетних на 100000 населения составил 2,4 тыс. (в 1991 году — 2,1 тыс.). В 38 регионах он достигает более 3 тыс., в Хабаровском крае, Ленинградской и Псковской областях — свыше 4 тыс., а в Сахалинской области — около 6 тыс. Значительно повысилась криминальная активность детей в возрасте до 14 лет. Происходит качественное ухудшение структуры преступности несовершеннолетних. По сравнению с 1991 годом число умышленных убийств увеличилось на 103%, разбойных нападений на 108%, тяжких телесных повреждений на 80%, грабежей на 37%. Подростки все чаще принимают участие в совершении бандитизма, рэкета, вымогательств. Нередко их действия отличаются исключительной жестокостью, глумлением над потерпевшими, идет процесс вовлечения подростков в занятия криминальным бизнесом и проституцией. Привычными становятся злоупотребления алкоголем и наркотиками. Появляется все больше бездомных детей. Система предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних работает неэффективно. Головным органом координации и контроля деятельности всех учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются комиссии по делам несовершеннолетних при главах администраций. В 1990 — 1992 годах на местах проводилась практика их ликвидации, свертывания работы. Лишь к концу 1994 года эти тенденции удалось приостановить. Однако комиссии, являясь государственным органом, работают в основном на общественных началах, без штатных сотрудников, что практически блокирует их деятельность в новых социальных условиях. Длительное время не работает Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации. Серьезно осложнил ситуацию курс на свертывание работы милиции по предупреждению детской безнадзорности и преступности, хотя кадровый и материально — технический потенциал ее специализированных подразделений является наиболее высоким среди всех учреждений профилактики. Сегодня такие подразделения на 90% загружены иной работой (рассмотрение материалов, дежурства, патрулирование и т.д.). Завершается подготовка к передаче функций предупреждения детской безнадзорности от приемников — распределителей органов внутренних дел учреждениям социальной защиты населения. При этом само МВД признает, что данные учреждения не готовы принять на себя эти обязанности. Значит, положение еще более усугубится. К сожалению, позиция МВД имеет под собой правовые основания. Постановлением Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона „О милиции“ обязанности по предупреждению детской безнадзорности было предложено передать из милиции в ведение „других органов“. Есть опасность утраты огромного положительного опыта, накопленного милицией в этой области. Резко увеличилось количество подростков в возрасте 14 — 15 лет, покинувших по разным причинам учреждения общего и профессионального образования и не начавших трудиться. Сейчас, по некоторым данным, их число составляет 2 млн. человек. Если 2 года назад прокуроры отмечали, что среди отчисленных из образовательных учреждений были дети 10 — 13 лет, то сейчас известны случаи отчислений 7 — 8-летних учащихся 1-го класса. Не случайно свыше 40% (в 1991 году — 23%) подростков, из числа совершивших преступления, — это те, которые не были заняты учебой или трудом. В нарастающей волне детской безнадзорности крайне негативную роль сыграли некоторые положения Федерального закона „Об образовании“, создавшие условия для чистки школ от так называемых „трудных“ подростков (этому способствовало снятие вневедомственного государственного контроля за отчислением учащихся). Многие школы воспитательную работу с детьми подменили грубым администрированием, незаконным взиманием штрафов за малейшие проступки учащихся. Генеральная прокуратура неоднократно ставила об этом вопрос перед Минобразованием России, но положительных изменений добиться не удалось. Большой опыт работы с „трудными“ подростками, с детьми из малообеспеченных семей и детьми — сиротами накоплен учреждениями начального профессионального образования (ПТУ). Сегодня они переживают глубокий кризис, о чем Генеральная прокуратура Вам докладывала в апреле прошлого года. Правительству было дано поручение проработать и в месячный срок доложить о системе мер, направленных на радикальное улучшение ситуации в этой области в 1997 году. Однако до сих пор оно не выполнено, так же, как не выполнен и Указ Президента Российской Федерации „О мерах по улучшению социального обеспечения лиц, обучающихся в образовательных учреждениях начального профессионального образования, индустриально — педагогических средних специальных учебных заведениях, и реформированию системы начального профессионального образования“ от 20.04.96 № 569. Ежегодно 120 тыс. несовершеннолетних совершают общественно опасные деяния до достижения возраста уголовной ответственности, примерно две трети из них нуждаются в особых условиях воспитания — контингент для закрытых спецшкол и спецПТУ. Сегодня в стране имеется всего 48 таких учреждений на 8 тыс. мест. Острая нехватка спецшкол способствует тому, что несовершеннолетние правонарушители на ранней стадии формирования их личности остаются безнаказанными, что почти неизбежно ведет к рецидиву. В программе по усилению борьбы с преступностью на 1996 — 1997 годы (п. 2.6.32) предусмотрено строительство новых воспитательных колоний для несовершеннолетних с выделением из федерального бюджета около 1,1 трлн. руб., хотя и нынешние ВК вполне обеспечивают потребности исправительной системы. Полагал бы целесообразным хотя бы половину этой суммы использовать с учетом складывающейся обстановки на строительство новых спецшкол и спецПТУ, тем более что на всю Россию сейчас имеется всего одна спецшкола для девочек. Крайне напряженная ситуация сложилась с трудоустройством несовершеннолетних, которые оказались неконкурентоспособными на рынке труда. Многие отчаявшиеся найти работу подростки попадают в теневые, полукриминальные структуры бизнеса либо становятся на преступный путь. Федеральный закон „О занятости населения в Российской Федерации“ допускает квотирование рабочих мест для несовершеннолетних при условии предоставления работодателям налоговых или иных льгот. Как свидетельствуют прокурорские проверки, случаи предоставления таких льгот неизвестны, что лишает квотирование практического смысла. Деградирует система досуговых учреждений для детей. Многие из них закрылись или перепрофилированы. Остальные коммерциализированы, что резко снизило возможности для содержательного времяпрепровождения детей, особенно из неблагополучных (как правило, бедных) семей. Указом Президента Российской Федерации „О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы“ от 01.06.92 № 543 проблема выживания, защиты и развития детей признана приоритетной на федеральном и региональном уровнях, в том числе при формировании бюджета, распределении материальных и финансовых ресурсов, инвестировании социально — экономических программ. Однако, как и прежде, продолжает действовать остаточный принцип. Это особенно заметно по отношению к государственной системе профилактики детской преступности, что делает большинство правовых норм лишенными материальной основы. Крайне неудовлетворительно исполняется Указ Президента Российской Федерации „О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав“ от 06.09.93 № 1338, особенно в части совершенствования нормативной базы и ресурсного обеспечения системы профилактики. Ныне действующее Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних утверждено более 30 лет назад и во многом не отвечает современным реалиям. Проект нового положения, согласованный и одобренный, лежит в правительстве без движения больше года. Значительно устарел Указ ПВС СССР „Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников — распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно — воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних“ от 15.02.77. Эти два базовых нормативных акта сегодня действуют в той мере, в какой они не противоречат новому российскому законодательству, т.е. ведомства — субъекты профилактики используют их выборочно, по собственному усмотрению. Три года назад был разработан законопроект „О государственной системе защиты прав несовершеннолетних, профилактики их безнадзорности и правонарушений“. Он был принят Федеральным Собранием, однако Президентом возвращен с замечаниями. Его доработка в Государственной Думе приняла волокитный характер и до сих пор далека от завершения. О состоянии государственной системы профилактики правонарушений несовершеннолетних и неотложных мерах по предотвращению ее дальнейшей деградации Генеральная прокуратура Российской Федерации информировала в 1995 году Правительство России. Предложения получили одобрение, но реальных действий не последовало. Для пресечения нарушений законности в данной сфере прокурорами принимаются определенные меры. В результате количество выявленных ими нарушений закона (по сравнению с 1991 годом) возросло на 170%, внесенных протестов — на 154%, представлений — на 37%, привлеченных к ответственности — на 77%. Однако в целом усилия прокуроров неадекватны складывающейся обстановке. Вопрос рассмотрен 29.04.97 на заседании коллегии Генеральной прокуратуры. Приняты меры по серьезному повышению эффективности надзорной работы. Вместе с тем обстановка требует активизации усилий всех структур законодательной и исполнительной власти. Прошу рассмотреть.»

С уважением Генеральный прокурор Российской Федерации Ю. И. Скуратов

---