Письмо Минобразования РФ от 25.07.1997 № 06-51-39ин/25-01

<О вопросах, связанных с организацией деятельности органов управления образованием по использованию новых механизмов государственного контроля за качеством образования>

МИНИСТЕРСТВО ОБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 25 июля 1997 г. № 06-51-39ин/25-01

В соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании», нормативными правовыми актами, принятыми в его развитие федеральными органами управления образованием, в настоящее время происходит становление и развитие системы лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений. Учитывая актуальность вопросов, связанных с организацией деятельности органов управления образованием по использованию новых механизмов государственного контроля за качеством образования, министерство в 1997 году провело 2 семинара — совещания. По итогам указанных семинаров — совещаний были подготовлены информационно — аналитические материалы, в которых отмечены наиболее типичные проблемы, возникающие на практике при организации лицензирования, аттестации и государственной аккредитации, предложены некоторые подходы к их решению. В связи с тем, что многие из рассмотренных проблем носят общий характер для всех субъектов Российской Федерации, рекомендуем, используя прилагаемые материалы, провести с участием муниципальных органов управления образованием совещания по вопросам организации и проведения лицензирования, аттестации и государственной аккредитации. При этом прошу учесть, что министерством запланировано проведение межрегиональных совещаний по указанным проблемам в сентябре 1997 года в г. Астрахани и в ноябре 1997 года в г. Ростове — на — Дону.

Министр В. Г. Кинелев

Приложение

РЕЗОЛЮЦИЯ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО СЕМИНАРА — СОВЕЩАНИЯ «ПРОБЛЕМЫ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ, АТТЕСТАЦИИ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ АККРЕДИТАЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ»

Настоящая резолюция подготовлена работниками федерального, региональных и муниципальных органов управления образованием, научных учреждений, региональных государственных аттестационных и аттестационно — диагностических служб Урала и Сибири, Севера, Юга и Центра России в ходе семинара в г. Сочи Краснодарского края 14 — 19 мая 1997 года, обсуждена и дополнена на семинаре, проходившем в г. Москве 26 — 28 мая 1997 года. Всего в подготовке и обсуждении данных материалов участвовали представители 20 регионов России.

1. Аттестация и аккредитация образовательных учреждений

Общая ситуация

Обсуждение на семинаре процессов, связанных с анализом деятельности образовательных учреждений, показало, что в настоящее время в различных регионах России ведется работа по определению параметров, критериев и процедуры оценки результативности деятельности образовательного учреждения. Накоплен значительный опыт в осуществлении новых подходов к этой деятельности. Отмечаются также различия в практике осуществления лицензирования, аттестации и государственной аккредитации в разных регионах. Современные подходы к аттестации инициируются органами управления образованием и постепенно получают признание в образовательных учреждениях, причем последние в ряде случаев рассматривают их не только в качестве государственной (внешней) оценки своей деятельности, но и в качестве инструмента оценки и поддержки собственного развития. Для современной ситуации характерна определяющая роль Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации в разработке и совершенствовании технологий аттестации и государственной аккредитации учреждений профессионального образования и ведущая роль субъектов Российской Федерации в формировании практики аттестации учреждений, реализующих общеобразовательные программы. Вместе с тем констатируется общее отставание в разработке нормативно — методического обеспечения, аттестации и государственной аккредитации учреждений дополнительного профессионального образования, соотнесения аттестации и государственной аккредитации. Дальнейшее развитие единой системы оценки и установления статуса образовательных учреждений на основе их лицензирования, аттестации и аккредитации связано с разрешением ряда ключевых проблем и основных задач по их разрешению.

Проблемы

Применительно к общему и дополнительному образованию отсутствуют принятые в установленном порядке государственные стандарты либо заменяющие их нормативные документы. В силу этого система объективной государственной оценки деятельности образовательных учреждений (аттестация) складывается на базе параметров и критериев, формируемых путем экспертных подходов, экспериментальной апробации, а нередко эмпирическим путем. Обеспечивая решение локальных задач, это не позволяет создать единое информационное поле, необходимое для оценки состояния образовательного пространства страны. В связи с имеющимся отставанием теории от практики аттестации не разрешен ряд принципиальных вопросов, связанных с определением параметров и критериев, применяемых в процессе аттестации и аккредитации школы:

• о возможности включения в их состав позиций, связанных с воспитанием и развитием личности учащихся;
• об удельном весе и способах интегрирования оценок по отдельным параметрам и критериям;
• об определении уровня требований к содержанию и качеству подготовки выпускников («от эталона», заданного нормативными документами, или «от среднего достигнутого уровня», определенного эмпирическим путем);
• о корреляции оценки деятельности образовательного учреждения с условиями этой деятельности (когда последние не соответствуют нормативам или значительно ниже по сравнению с другими). Серьезные проблемы возникают в связи с определением статуса аттестационных служб как независимых. С одной стороны, вывод их из ведения органов управления образованием порождает конфликты во взаимоотношениях с последними и по крайней мере на начальном этапе делает их полнокровную деятельность практически невозможной. С другой — жесткое подчинение аттестационных служб органам управления фактически затрудняет объективность выполняемых ими процедур, так как ставит их в ситуацию косвенного оценивания деятельности организации, являющейся учредителем как аттестуемых образовательных учреждений, так и самой службы. Важную роль в решении этой проблемы может сыграть включение в состав аттестационных комиссий представителей общественности.

Задачи

Участники выделили следующие задачи, требующие первоочередного решения:

• разработать необходимую нормативную правовую базу аттестации, прежде всего — Закон «Об аттестации и аккредитации образовательных учреждений», в котором прописать порядок взаимодействия аттестационных служб разного уровня, их взаимоотношения с органами управления образованием, принципы делегирования полномочий федеральной, региональными и муниципальными аттестационными службами, участие бюджетов разных уровней в финансировании аттестационных служб и др.;
• определить особенности оценивания в ходе аттестации и аккредитации образовательных учреждений, не имеющих типовых положений (лицеи, гимназии, а также инновационные и экспериментальные школы);
• уточнить позицию, связанную с наличием или отсутствием права негосударственных образовательных учреждений не проходить аттестацию и аккредитацию;
• регламентировать право государственной аттестационной службы на хоздоговорную деятельность и порядок оплаты за услуги по аттестации;
• уточнить последствия получения отрицательного аттестационного заключения для образовательного учреждения;
• уточнить распределение компетенции — полномочий и ответственности — между федеральными и региональными аттестационными службами, условия, при которых возможно делегирование функций ГАС на муниципальный уровень.

2. Некоторые тенденции в становлении современной системы аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений

Наличие общественной потребности в осуществлении объективной оценки деятельности образовательных учреждений на основе аттестации и государственной аккредитации при отстающем нормативно — правовом, финансовом и научном обеспечении привело к появлению следующих тенденций в организации этой деятельности. Наблюдается дублирование проверки одних и тех же параметров при лицензировании, аттестации и государственной аккредитации. Разработка процедур и технологий аттестационной деятельности опережает становление четко оформленной системы параметров и критериев объективной оценки работы образовательного учреждения. Несмотря на предполагаемую объективность оценки деятельности образовательного учреждения в ходе аттестации, руководители их высказывают сомнения в беспристрастности подхода соответствующих экспертных групп, а также обосновывают необходимость специфических подходов при работе с определенными типами (видами) образовательных учреждений, прежде всего с инновационными. В регионах формируются разные модели аттестационных служб, действующие:

а) в разрешительно — запретительном режиме;

б) в режиме организации, выдающей наряду с разрешением (запрещением) предписания по устранению недостатков;

в) в режиме службы, осуществляющей как оценочные, так и мониторинговые функции, что, на взгляд участников совещаний, является наиболее приемлемым для будущей ГАС. Не всегда обоснована складывающаяся практика функционального разделения служб по уровням и типам образовательных учреждений. Положительно зарекомендовало себя сочетание деятельности государственных аттестационных служб и общественных формирований (аттестационных комиссий), действующих при них или при управленческой структуре.

3. Рекомендации семинара

Участники семинара (руководители и специалисты федеральных, региональных, муниципальных органов управления образованием и аттестационных служб, ученые, другие работники образования) считают необходимым переход к новой практике объективной оценки деятельности образовательного учреждения. Орган, который будет участвовать в реализации этой практики, должен создаваться:

• с учетом сложившихся традиций отечественной школы в данной области и результатов, достигнутых в последние годы;
• на основе учета интересов органов управления образованием, аттестационных служб и образовательных учреждений;
• путем выработки и принятия единой методологии аттестации и аккредитации, учитывающей специфику аттестационных процедур для отдельных уровней образования. Признаны необходимыми разработка, обсуждение и принятие Закона РФ «О государственной аттестации и аккредитации образовательных учреждений». В этих целях участники семинара рекомендуют в первоочередном порядке:

1. Государственной Думе Федерального Собрания РФ:

1.1 Отрегулировать в указанном Законе:

1.1.1. Порядок взаимодействия аттестационных служб федерального, регионального и муниципального уровней.

1.1.2. Участие бюджетов различных уровней в финансировании аттестационных служб.

1.1.3. Принципы взаимного делегирования полномочий федеральной, региональными и муниципальными аттестационными службами.

1.1.4. Взаимоотношения Государственной аттестационной службы и органов управления образованием.

1.2. Обеспечить формирование указанного закона как правового акта прямого действия в части деятельности федеральной аттестационной службы и основ законодательства применительно к службам субъектов Федерации и муниципальным.

2. Министерству общего и профессионального образования РФ:

2.1 При разработке нормативно — правовой базы, регулирующей вопросы аттестации образовательных учреждений:

2.1.1 Отнести к ведению федеральных органов исполнительной власти:

• определение общего порядка деятельности служб;
• содержание и параметры аттестации в части федерального компонента;
• инструментарий аттестации в части федерального компонента образовательных стандартов.

2.1.2 Отнести к ведению субъектов Федерации:

• разработку процедуры проведения аттестации и структуры аттестационной службы в субъекте аттестации;
• разработку содержания и параметров аттестации в части национально — регионального компонента образовательных стандартов.

2.1.3 Определить, что:

• аттестационные службы субъектов Российской Федерации действуют при наличии доверенности федеральной аттестационной службы (Министерства общего и профессионального образования);
• муниципальные аттестационные службы действуют при наличии доверенности аттестационной службы субъекта Российской Федерации (органа управления образованием);
• аттестационные службы реализуют в установленном порядке функции государственного управления и сервисные функции в интересах развития аттестуемых образовательных учреждений;
• решение аттестационной службы может быть обжаловано в вышестоящей аттестационной службе.

2.2. Создать в Краснодарском крае Федеральный центр по лицензированию, аттестации и аккредитации образовательных учреждений. Основными функциями этого Центра могут быть следующие:

• разработка методологии лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, нормативно — правовой базы, в том числе предложений в проект Закона «О лицензировании, аттестации и аккредитации образовательных учреждений»;
• сертификация аттестационных материалов, в том числе создание унифицированных аттестационных измерителей и процедур измерения;
• разработка и описание моделей сети и процедур аттестации;
• организация подготовки и переподготовки работников аттестационных служб Российской Федерации;
• создание базы данных о результатах работы образовательных учреждений Российской Федерации.

2.3 Провести цикл семинаров по проблемам:

• аттестации образовательных учреждений различных уровней и типов;
• нормативно — правовой базы деятельности аттестационных служб различного уровня;
• финансирования аттестационных служб;
• взаимодействия региональных и муниципальных аттестационных служб;
• сертификации региональных аттестационно — диагностических материалов.

2.4. Подготовить примерные (типовые) программы подготовки экспертов, осуществляющих аттестацию образовательных учреждений, и организовать на базе Академии повышения квалификации работников образования (г. Москва) подготовку руководителей региональных аттестационных служб и специалистов, курирующих данный вопрос в субъектах Российской Федерации.

3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

3.1. Организовать региональные семинары — совещания по проблемам аттестационной деятельности в системе образования с учетом информационно — аналитических материалов настоящего семинара и представить в Министерство общего и профессионального образования РФ информацию об их итогах для анализа и обобщения.

3.2. Рассмотреть вопрос о возможности создания специализированных учреждений (структурных подразделений) органов управления образованием, ведающих аттестацией образовательных учреждений.

3.3. Оказать содействие в формировании аналогичных структур в муниципальных образованиях (городах и районах), делегировав им на основе соглашений необходимые полномочия.

3.4. При формировании системы аттестации образовательных учреждений регионов использовать материалы настоящего семинара.

3.5. Поддержать практику проведения общественной аккредитации образовательных учреждений, в первую очередь инновационных и экспериментальных.

3.6. Организовать подготовку экспертов, осуществляющих аттестацию образовательных учреждений.

3.7. Учесть в практической деятельности опыт регионов, представленных на семинаре.

---