Письмо Минобразования РФ от 24.06.1997 № 06-51-34ин/25-02

«О муниципальном уровне управления образованием»

(вместе с «Рекомендациями по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне»)

МИНИСТЕРСТВО ОБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 24 июня 1997 г. № 06-51-34ин/25-02

Особенностью современной политики в области образования стала децентрализация управления системой образования.

В соответствии с определенным Законом Российской Федерации «Об образовании» порядком разграничения компетенции федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов Российской Федерации происходит постепенное перераспределение управленческих функций между различными уровнями управления.

Вместе с тем Закон не дает детальной регламентации распределения полномочий.

В связи с этим необходима отработка вариативных моделей организационных структур управления региональными и муниципальными системами образования.

Особенно острой является проблема управления образованием на уровне местного самоуправления. В настоящее время органы местного самоуправления самостоятельно принимают решение о создании муниципального органа управления образованием либо о передаче его функций иным структурам.

С целью оптимизации управления образованием на уровне местного самоуправления министерство направляет для использования в работе рекомендации, подготовленные участниками международного проекта ТАСИС «Планирование управления образованием в России». Просим направить данные материалы главам местной администрации.

РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОПТИМИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

Децентрализация управления образованием в Российской Федерации привела к изменениям в управляющих подсистемах, в объектах воздействия, в содержании управленческих решений.

Структура управления образованием (отраслевая вертикаль) не изменилась, в ней сохранились 4 основных уровня управления:

• федеральный,
• региональный,
• муниципальный (с учетом городов, имеющих районное деление),
• образовательного учреждения.

Однако в прежней системе управления образованием управляющим был лишь федеральный уровень, на котором задавались цели, ставились задачи и контролировалось их выполнение.

В настоящее время управляющие подсистемы появились на каждом уровне управления, так как перераспределение полномочий способствовало необходимости ставить цели, формулировать задачи, подбирать соответствующие средства, организовывать работу и контролировать ее выполнение на каждом уровне управления.

Результаты анализа взаимоотношений разных уровней управления свидетельствуют об изменении их характера: с повышением уровня управления уменьшается доля прямых воздействий управляющей системы на управляемую и увеличивается доля косвенных.

В этом заключается основное изменение характера отношений между уровнями управления образованием в результате проведенной в ходе реформы децентрализации управления.

В последние годы центр тяжести в управлении образованием последовательно перемещался сначала на региональный, а затем — на муниципальный уровень.

Это обусловлено тем, что местное самоуправление является одним из важнейших условий становления гражданского общества. Многие проблемы, в том числе проблемы образования, гораздо эффективнее решаются на уровне местного самоуправления, чем на федеральном и региональном, так как именно на муниципальном уровне сосредоточено обеспечение и организация образовательного процесса.

Данное обстоятельство явилось причиной пристального внимания Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации к проблемам муниципального управления образованием.

В связи с этим в рамках программы ТАСИС был разработан проект «Планирование управления образованием», задачами которого являлись:

• оценка ситуации в системе управления образованием конкретных территорий;
• построение различных схем управления и проверка их результативности в реальной работе муниципальных органов управления образованием областных и городских инфраструктур;
• подготовка рекомендаций по оптимизации деятельности органов управления образованием муниципалитетов, работающих в различных социально — экономических, демографических и социокультурных условиях.

Анализ ситуации в системе управления образованием конкретных территорий позволил выделить проблемы управления образованием на муниципальном уровне.

I блок проблем:

• отсутствует опыт самоуправления, в том числе опыт управления образованием на муниципальном уровне в изменившихся условиях;
• крайне медленно происходит профессионализация управленческой деятельности на муниципальном уровне;
• формирование местных структур управления приняло затяжной характер;
• государственная поддержка местному самоуправлению в области образования оказывается недостаточно согласованно;
• местное сообщество с трудом приобщается к управлению образованием.

II блок проблем:

• местное самоуправление в России имеет многообразные структуры и формы;
• существует значительная дифференциация функций муниципальных органов управления образованием;
• уровень самостоятельности районного звена в условиях города с районным делением не определен;
• ряд относительно самостоятельных управляющих структур, имеющих отношение к сфере образования, трансформировался в общую иерархическую управляющую подсистему.

III блок проблем:

• отсутствует четкое разграничение полномочий в управлении образованием по отраслевому принципу (вертикаль) и при взаимодействии с другими муниципальными структурами, отвечающими за образование (горизонталь) на уровне муниципалитета;
• не выделен инвариант содержания деятельности органов управления муниципального звена в условиях децентрализации управления образованием и значительной автономии образовательных учреждений;
• не определена оптимальная структура муниципального органа управления образованием;
• не определен оптимальный численный состав аппарата управления образованием на муниципальном уровне.

IV блок проблем:

• отсутствует единая система информационного обеспечения;
• отсутствуют параметры и методики определения эффективности деятельности управленческих структур в образовании (в том числе на муниципальном уровне);
• отсутствуют независимые службы контроля, экспертизы и прогнозирования;
• отсутствуют эффективные финансовые механизмы, которые могут быть использованы в образовании на муниципальном уровне.

V блок проблем:

• отсутствует опыт формирования социального заказа на образование.

В поисках путей решения приведенных выше проблем и поставленных в этой связи задач приняли участие органы управления образованием различных уровней Новосибирской, Пермской, Кемеровской областей, Красноярского края и Выборгского района Ленинградской области.

Одним из результатов проведенной работы явились настоящие Методические рекомендации, в которых:

1. на основании анализа законов об образовании и о местном самоуправлении показано распределение компетенции между различными уровнями управления образованием (см. таблицу);

2. выделен инвариант функционала муниципального органа управления образованием.

Содержание управленческой деятельности	Федеральный уровень	Региональный уровень	Муниципальный уровень	Уровень образовательного учреждения (ОУ)
1	2	3	4	5
Обеспечение государственных гарантий образования	- обеспечение и защита прав граждан на образование; — создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования; — определение прав, обязанностей и ответственности физических и юридических лиц в области образования, правовое регулирование их отношений в данной области; — определение порядка создания, реорганизации и ликвидации ОУ; — создание федерального фонда стабилизации и развития системы образования; — установление федеральных нормативов финансирования обучающихся и воспитанников и порядка финансирования ОУ; — установление льгот обучающимся и педагогическим работникам; видов норм материального обеспечения	- обеспечение и защита права граждан на образование; — поддержка национальнокультурных и региональных традиций в образовании; — подготовка специалистов для осуществления образовательного процесса на языках народов Российской Федерации; — создание региональных фондов стабилизации и развития образования; — финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования (выделение субвенций местным бюджетам); — установление региональных налогов и сборов; — установление льгот обучающимся и педагогическим работникам; видов и норм материального обеспечения	- обеспечение и защита конституционного права граждан на основное общее образование; — создание сети ОУ; — поддержка местных и национально — культурных традиций в образовании; — создание необходимого количества ОУ, классов и групп, а также условий, обеспечивающих получение образования на родном языке; — установление местных налогов и сборов; — создание условий для самостоятельной деятельности ОУ, свободы и плюрализма в образовательном процессе	- адаптивность образовательного процесса к условиям и особенностям развития и подготовки учащихся; — преемственность образовательных программ; — предоставление всех возможных форм получения образования; — нахождение вне политических партий, общественно — политических и религиозных движений и организаций
Повышение уровня профессионализма управленческих кадров	- осуществление мониторинга и непрерывности информационных потоков о состоянии и развитии; — создание системы подготовки и переподготовки управленческих кадров	- осуществление мониторинга и непрерывности информационных потоков о состоянии и развитии системы образования; — организация подготовки управленческих кадров; — аттестация управленческих кадров	- осуществление мониторинга и непрерывности информационных потоков о состоянии и развитии системы образования; — заказ на повышение квалификации управленческих кадров	- осуществление мониторинга и непрерывности информационных потоков о состоянии и развитии системы образования; — заказ на повышение квалификации кадров
Контроль за качеством образования. Лицензирование, аттестация и аккредитация ОУ. Аттестация кадров	- нормативно — правовое обеспечение; — разработка квалификационных характеристик и должностных инструкций для специалистов системы образования; — разработка типовых положений об учреждении системы образования; — разработка государственных образовательных стандартов; — разработка модели педагогической деятельности; — установка норм и правил строительства образовательных учреждений, охраны здоровья обучающихся, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений; — создание системы аттестационно — диагностических служб	- разработка национально — регионального компонента образовательного стандарта и создание условий для его выполнения; — создание условий, организация и проведение лицензирования, аттестации и аккредитации; — установка дополнительных норм и правил строительства образовательных учреждений, охраны здоровья обучающихся, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений; — аттестация кадров	- создание условий для выполнения национально — регионального компонента государственного образовательного стандарта; — создание условий и организация лицензирования и аттестации; — создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений	- разработка школьного компонента образовательного стандарта; — организация текущего контроля, проведение самообследования
Разработка и финансовая поддержка программ развития образования	- разработка, финансовая поддержка, организация и координация материально — технического обеспечения федеральной и межведомственных программ развития системы образования	- разработка, финансовая поддержка региональных (отраслевых) межведомственных целевых программ развития системы образования	- разработка, финансовая поддержка муниципальных образовательных проектов и программ развития муниципальной системы образования и образовательных учреждений	- разработка и привлечение дополнительного финансирования программы развития образовательного учреждения
Организация экспертизы консультирования программ развития образования и образовательных программ	- создание и нормативное обеспечение деятельности экспертного совета; — формирование и размещение заказа на разработку технологий экспертирования и консультирования программ развития системы образования и образовательных программ	- создание и нормативное обеспечение деятельности экспертного совета; — подготовка и формирование корпуса экспертов и консультантов	- создание условий и организация квалифицированного консультирования и экспертизы образовательных программ	- формирование заказа на консультирование и экспертизу учебных планов и программ
Формирование системы сопровождения образовательных программ	- формирование и размещение заказа на кадровое обеспечение образовательных программ; — формирование федерального комплекта учебной литературы и размещение его в издательствах; — разработка примерных учебных планов и программ	- изучение конъюнктуры рынка педагогических кадров; — формирование и размещение заказа на кадровое обеспечение образовательных программ; — формирование и обеспечение заказа учебной литературы; — формирование и обеспечение заказа материально — технического обеспечения образовательных программ; — разработка примерных учебных планов и программ	- формирование заказа на кадровое обеспечение образовательных программ; — формирование заказа и обеспечение учебной литературой; — формирование и обеспечение заказа материально — технического обеспечения образовательных программ; — разработка примерных учебных планов и программ	- кадровое, программное, учебно — методическое и материально — техническое обеспечение учебного процесса

Создавая, поддерживая и развивая систему образования, гарантирующую гражданам их конституционное право на образование независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости, одним словом, выполняя свою главную задачу в этой области, муниципалитеты должны последовательно выстраивать структуру управления образованием, его отраслевую вертикаль, главное место в которой должно занять образовательное учреждение, непосредственно осуществляющее образовательный процесс.

К компетенции образовательных учреждений согласно Закону Российской Федерации «Об образовании» отнесены:

• материально — техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, осуществляемые в пределах собственных финансовых средств;
• привлечение для осуществления образовательной деятельности дополнительных источников финансовых и материальных средств;
• подбор, прием на работу и расстановка кадров;
• организация и совершенствование методического обеспечения образовательного процесса;
• разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов;
• разработка и утверждение рабочих программ курсов и дисциплин;
• разработка и утверждение по согласованию с органами местного самоуправления годовых учебных планов и расписаний занятий;
• установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, распределение должностных обязанностей;
• установление ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательного учреждения в пределах собственных финансовых средств и с учетом ограничений, установленных федеральными и местными нормами;
• установление надбавок и доплат к должностным окладам работников образовательного учреждения, порядка и размеров их премирования;
• разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения;
• самостоятельное формирование контингента обучающихся, воспитанников;
• осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся образовательного учреждения.

В этой связи каждому образовательному учреждению надлежит отработать и утвердить в органах исполнительной власти свой устав, заключить с учредителем договор; получить лицензию, определиться в вопросах аттестации и аккредитации.

Изменение функционала образовательных учреждений неизменно требует соответствующей структурной перестройки управления образованием в муниципалитетах.

Право контроля за реализацией учреждениями образования объема образовательных программ, их соответствия учебным планам, расписанию занятий и графикам учебного процесса; качеством образования выпускников; обеспечением жизни и здоровья, а также прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса в условиях децентрализации предполагает выделение инварианта функционала муниципального органа управления образованием и соответствующих управленческих структур.

Главная задача муниципальных органов управления образованием — обеспечение прав граждан на образование.

Решение этой задачи требует:

с одной стороны, выполнения в новых условиях функций, которые всегда выполнялись органами управления образованием;

с другой стороны, выполнения новых функций, связанных с необходимостью удовлетворения дополнительных образовательных услуг, обеспечения социализации обучающихся, специальной работы по обеспечению связи населения с региональной жизнью.

Инвариант функционала муниципального органа управления образованием

1. Обеспечение выполнения государственных нормативно — правовых актов об образовании.

2. Управление качеством образования.

2.1. Рационализация сети образовательных учреждений и образовательных услуг (создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений).

2.2. Контроль и диагностика деятельности образовательных учреждений по обеспечению выполнения государственных стандартов образования.

2.3. Участие в аттестации учащихся и воспитанников, педагогических и руководящих работников муниципальных образовательных учреждений.

2.4. Участие в лицензировании, аттестации, аккредитации муниципальных образовательных учреждений в соответствии с полномочиями.

2.5. Организация и мониторинг экспериментальной и инновационной деятельности в муниципалитете.

2.6. Информационно — аналитическая деятельность по оценке состояния муниципальной образовательной системы и направления ее развития.

3. Прогнозирование развития муниципальной системы образования.

Система действий по определению стратегических и тактических задач управления в изменяющихся условиях.

4. Регулятивно — коррекционная деятельность по отношению к работе образовательных учреждений

5. Обеспечение социализации детей, охрана прав и социальная защита детей.

5.1 Обеспечение прав граждан на образование.

5.2 Охрана прав детей, оставшихся без попечения родителей.

5.3. Предупреждение безнадзорности несовершеннолетних путем объединения усилий заинтересованных ведомств.

5.4. Помощь в сохранении и укреплении здоровья детей в период образовательного процесса и каникулярного отдыха.

6. Создание необходимых консалтинговых и сервисных служб при органах управления для оказания помощи в деятельности образовательных учреждений и педагогов (методической, психологической, юридической, социологической и т.д.).

7. Работа с кадрами.

7.1 Формирование заказа на подготовку кадров.

7.2. Организация повышения квалификации педагогических и руководящих кадров.

7.3 Назначение и освобождение руководящих кадров.

7.4 Материальное и моральное стимулирование, награждение.

8. Социальная защита педагогических кадров

• совместная деятельность с органами местного самоуправления, профсоюзами (жилье, медобслуживание, охрана труда).

9. Участие в формировании местных бюджетов и фондов развития образования, привлечение дополнительных источников финансирования, планирование материально — технического обеспечения, разработка и принятие местных нормативов финансирования образования.

10. Контроль деятельности подведомственных учреждений по исполнению бюджетной и финансовой дисциплины, осуществлению хозяйственной деятельности.

11. Регулирование в пределах своих полномочий и компетенции отношений собственности в системе образования, контроль аренды.

12. Строительство, ремонт и эксплуатация зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающей к ним территории.

Одним из способов решения важнейшего в настоящее время вопроса о повышении квалификации педагогических кадров может стать ваучеризация указанной системы, что будет способствовать естественной конкуренции между образовательными учреждениями дополнительного профессионального образования и приведет к повышению профессиональной подготовки слушателей курсов.

• степень рационализации сети муниципальной образовательной системы;
• диверсификация образовательных услуг;
• степень удовлетворенности потребностям образовательной системы функционирующих сервисных служб и их влияние на образовательную систему;
• степень удовлетворенности детей, родителей, общественности предлагаемыми образовательными услугами и их доступностью;
• положительная динамика формальных показателей эффективности работы образовательной системы (по качеству реализуемых образовательных услуг, через аттестацию образовательных учреждений);
• эффективность системы повышения профессионализма педагогов, оценка оперативного и опережающего характера обучения кадров (через аттестацию руководящих и педагогических кадров);
• наличие соответствующей нормативной правовой базы управления на муниципальном уровне;
• наличие комплексно — целевых программ и их направленность на развитие образования на муниципальном уровне, их реализуемость;
• эффективность контроля, анализа деятельности муниципальных образовательных учреждений;
• оценка деятельности муниципальных образовательных учреждений.

Новая политика в управлении образованием требует соответствующей политики и в области финансирования. Закономерен вывод о необходимости многоканального финансирования учебных заведений, т.к. если образовательное учреждение, реализуя базисный учебный план с его федеральной и национально — региональной составляющими, выступает своего рода сервисным учреждением, то должно рассчитывать на финансовую поддержку всех тех, кто претендует на трансляцию через него своего компонента знания. В противном случае надо материально поддерживать всех граждан, претендующих на получение образовательных услуг от педагогических коллективов, ставя их в равные условия как законных налогоплательщиков. Со стороны же муниципалитетов должен быть осуществлен переход на финансирование целевых программ и проектов развития образовательных учреждений.

---