Письмо Минфина России от 06.11.2014 № 06-06-05/3/56168

<О направлении методических рекомендаций по применению положений Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 № 999>

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 6 ноября 2014 г. № 06-06-05/3/56168

Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с поручением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 7 октября 2014 г. № ДК-П13-7541 о подготовке методических рекомендаций по применению положений Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. № 999, направляет указанные методические рекомендации для учета в работе.

I. Общие положения

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. № 999 «О формировании, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (далее — постановление Правительства № 999) утверждены Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 г. № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» с 1 января 2015 года признается утратившим силу.

Целью настоящих методических рекомендаций является разъяснение положений постановления Правительства № 999 и порядка разработки федеральными органами исполнительной власти новых правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации или внесения изменений в действующие правила.

II. Порядок согласования и утверждения Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2014 году утверждаются в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 г. № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации».

Внесение изменений в действующие правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на 2014 год, а также в распределение субсидий между бюджетами субъектов Российской Федерации на 2014 год с целью приведения в соответствие с постановлением Правительства № 999 не осуществляется.

Начиная с 2015 года правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с постановлением Правительства № 999.

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства № 999 федеральные органы исполнительной власти в срок до 1 января 2015 года обязаны внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов о внесении изменений в правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также в иные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы предоставления субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), в целях их приведения в соответствие с постановлением Правительства 999.

Изменение распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на 2015 год, утверждаемое федеральным законом «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», может не осуществляться. В случае внесения изменений в распределение субсидий на 2016 — 2017 годы в связи с изменением правил их предоставления и распределения, указанная корректировка должна осуществляться при подготовке проекта федерального бюджета на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.

Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на 2015 год, утверждаемые актами Правительства Российской Федерации, необходимо распределить между бюджетами субъектов Российской Федерации в I квартале 2015 года с учетом правил их предоставления и распределения, приведенных в соответствие с постановлением Правительства № 999.

Начиная с 2016 года распределение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (за исключением субсидий, распределяемых на конкурсной основе), утверждается федеральным законом о федеральном бюджете.

Пункт 4 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, что государственными программами Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию государственных программ субъектов Российской Федерации, направленных на достижение целей соответствующих государственных программ Российской Федерации. При этом условия предоставления и методика расчета указанных субсидий устанавливаются соответствующей государственной программой Российской Федерации.

Абзацем вторым пункта 3 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. № 999 (далее — Правила № 999), устанавливается, что государственными программами Российской Федерации (государственными программами субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) для достижения целей указанных программ. Правила предоставления указанных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

Следовательно, государственные программы Российской Федерации должны быть приведены в соответствие со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пунктом 3 Правил № 999 в части утверждения в соответствующих государственных программах Российской Федерации правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации вопросы определения порядка формирования и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации, включая перечень государственных программ и сроки их реализации, отнесены к компетенции высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральные органы исполнительной власти вправе предъявлять к государственным программам субъектов Российской Федерации требования, касающиеся соответствия их целей, инструментов и механизмов достижения этих целей, а также целевых индикаторов соответствующим государственным программам Российской Федерации.

В то же время иные требования — к наименованиям государственных программ субъектов Российской Федерации, их структуре (количеству и составу подпрограмм, основных мероприятий), срокам реализации, формату утверждения — не соответствуют нормам действующего законодательства Российской Федерации, поскольку нарушают права высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на самостоятельное осуществление своих полномочий.

В этой связи субсидия представляется на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации по реализации содержащихся в государственных программах субъектов Российской Федерации (подпрограммах государственных программ субъектов Российской Федерации) или в других региональных программах мероприятий, соответствующих направлению государственной политики.

При подготовке проектов государственных программ Российской Федерации или проектов постановлений Правительства Российской Федерации, предусматривающих внесение изменений в государственные программы Российской Федерации, необходимо руководствоваться приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 20 ноября 2013 г. № 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».

Учитывая изложенное, к 1 января 2015 года субъектам бюджетного планирования следует привести нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, в соответствие с постановлением Правительства № 999, а также пунктом 4 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 9 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, устанавливающие правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, распределение которых между бюджетами субъектов Российской Федерации не утверждено федеральным законом о федеральном бюджете, должны направляться в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума, Совет Федерации) с расчетами распределения межбюджетных трансфертов в соответствии с проектом соответствующих правил.

Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за подготовку вышеуказанных проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, направляют в Государственную Думу и Совет Федерации указанные проекты нормативных правовых актов до их внесения в Правительство Российской Федерации в установленном порядке, при условии их согласования всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, устанавливающие правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, согласовываются в обязательном порядке со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

По решению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и (или) решению Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам и (или) соответствующих комитетов Государственной Думы и (или) Совета Федерации, принятым в срок, не превышающий пяти рабочих дней после получения проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, указанные проекты до их рассмотрения Правительством Российской Федерации подлежат рассмотрению в срок, не превышающий десяти рабочих дней после получения соответствующих проектов, трехсторонней комиссией по вопросам межбюджетных отношений.

Заседание трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений организуется после получения решения Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и (или) решения Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам и (или) соответствующих комитетов Государственной Думы и (или) Совета Федерации о необходимости рассмотрения указанных проектов актов Правительства Российской Федерации на указанном заседании. Заседание трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений осуществляется в соответствии с ее регламентом, утвержденным сопредседателями трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений от 26 сентября 2013 года <1>.

---

<1> Регламент трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений размещен на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации.

В этой связи федеральным органам исполнительной власти, ответственным за подготовку проектов нормативных правовых актов о внесении изменений в правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы предоставления субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), в целях их приведения в соответствие с постановлением Правительства № 999, рекомендуется обеспечить согласование указанных актов Правительства Российской Федерации с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в ноябре 2014 года для направления в случаях, предусмотренных пунктом 9 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вышеуказанных актов в Государственную Думу и Совет Федерации.

III. Порядок и условия предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

В соответствии с абзацем первым пункта 3 Правил № 999 субъекты бюджетного планирования в отношении каждого вида субсидий разрабатывают правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (далее — правила предоставления субсидий), согласовывают их с Министерством финансов Российской Федерации и представляют в Правительство Российской Федерации одновременно с материалами, которые вносятся для рассмотрения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Правила предоставления субсидий должны содержать наименование главного распорядителя средств федерального бюджета.

Пунктом 4 Правил № 999 устанавливаются обязательные положения, которые должны содержаться в правилах предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. В случае отсутствия в правилах предоставления субсидий одного обязательного положения, указанные правила не могут быть согласованы.

Подпунктом «а» пункта 4 Правил № 999 устанавливается требование о указании в правилах предоставления субсидии целевого назначения субсидии, за исключением адресного (пообъектного) распределения субсидий по объектам капитального строительства (укрупненным инвестиционным проектам) и объектам недвижимого имущества, устанавливаемого актом Правительства Российской Федерации или актом федерального органа исполнительной власти и соглашением между главным распорядителем средств федерального бюджета и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии.

Подпунктом «г» пункта 4 Правил № 999 устанавливается требование, что методика распределения субсидий должна учитывать уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, а также численность населения в субъекте Российской Федерации и (или) оценку затрат на реализацию соответствующих мероприятий по главного распорядителя средств федерального бюджета в зависимости от целевого назначения и направления расходования субсидии.

Значение уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации может применяется как на очередной финансовый год, так и на текущий финансовый год в случае отсутствия на момент подготовки приложений к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период данных об уровнях расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год.

Формула распределения субсидий между субъектами Российской Федерации должна быть максимально простой, прозрачной и понятной, иметь математический и экономический смысл.

Подпунктом «д» пункта 4 Правил № 999 уточняется, что при подготовке правил предоставления субсидий необходимо устанавливать перечень показателей результативности использования субсидий, соответствующий целевым показателям и индикаторам государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ).

Государственная программа Российской Федерации (государственная программа субъекта Российской Федерации), предусматривающая предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам), должна содержать показатель (индикатор) оценки эффективности предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Подпунктом «ж» пункта 4 Правил № 999 устанавливается возможность применения мер финансовой ответственности к субъектам Российской Федерации при невыполнении условий соглашений между главным распорядителем средств федерального бюджета и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии.

Пунктом 6 Правил № 999 устанавливается требование о согласовании адресного (пообъектного) распределения субсидий по объектам капитального строительства, объектам недвижимого имущества, мероприятиям (укрупненным инвестиционным проектам) с Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации.

Пунктом 7 Правил № 999 предусматривается, что адресное (пообъектное) распределение субсидий по объектам капитального строительства (укрупненным инвестиционным проектам) и объектам недвижимого имущества, не указанным в пункте 6 Правил № 999, устанавливается соглашениями о предоставлении субсидии.

Пунктом 8 Правил № 999 установлено, что в правилах предоставления субсидий в качестве условий их предоставления и расходования предусматриваются:

а) перечень мероприятий, подлежащих утверждению правовыми актами субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями нормативных правовых актов Российской Федерации, на софинансирование которых осуществляется предоставление субсидий;

б) требование о наличии в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансирование которого осуществляется из федерального бюджета, и порядок определения объемов указанных ассигнований, если иное не установлено актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в Правилах № 999 отсутствует условие об утверждении уровней софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, ранее установленное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 г. № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации».

Объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансируемого за счет субсидии, утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации исходя из необходимости достижения установленных соглашением значений показателей результативности использования субсидии.

При этом в правилах предоставления и распределения субсидий должен быть предусмотрен порядок определения бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Также в правилах предоставления и распределения субсидий может быть утверждено требование о наличии в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации без конкретизации объемов (факт наличия средств в бюджете субъекта Российской Федерации). Правилами № 999 также не предусмотрена минимальная доля расходов субъекта Российской Федерации в финансировании соответствующих расходных обязательств (ранее — 5 процентов).

В свою очередь в соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 29 апреля 2014 г. № ДМ-П16-3067р в правилах предоставления и распределения субсидий целесообразно предусмотреть долю участия субъекта Российской Федерации — не более 30 процентов, а для высокодотационных регионов — не более 5 процентов.

Необходимо отметить, что подпунктом «а» пункта 10 Правил № 999 устанавливается положение о необходимости включения в соглашение о предоставлении субсидии сроков ее перечисления в бюджет субъекта Российской Федерации.

Абзацем вторым пункта 12 Правил № 999 предусматривается, что главный распорядитель средств федерального бюджета вправе заключать соглашения о предоставлении субсидии на 3-летний срок. Перечисление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации осуществляется ежегодно в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период. Неиспользованные по состоянию на 1 января текущего года остатки средств субсидии, предоставленные из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, подлежат возврату в федеральный бюджет. Главные распорядители средств федерального бюджета принимают решение о подтверждении потребности в неиспользованных средствах субсидии в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Абзацем третьим пункта 12, абзацем первым пункта 20, абзацем вторым пункта 22, абзацем вторым пункта 23 Правил № 999 предусмотрена возможность возникновения обстоятельств непреодолимой силы. В соответствии с пунктом 3 статьи 401 Гражданского кодекса Российской Федерации под обстоятельствами непреодолимой силы понимаются чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства.

Пунктами 16 - 18 Правил № 999 вводится порядок расчета объема возврата субсидии субъектами Российской Федерации в случае недостижения в году предоставления субсидии показателей ее результативности, согласно следующей формуле:

где:

V_{\text{субсидии}} — размер субсидии, предоставленной бюджету субъекта Российской Федерации;

m — количество показателей результативности использования субсидии, по которым индекс, отражающий уровень недостижения i-го показателя результативности использования субсидии, имеет положительное значение;

n — общее количество показателей результативности использования субсидии;

k — коэффициент возврата субсидии.

Главные распорядители средств федерального бюджета осуществляют контроль выполнения обязательств субъектами Российской Федерации в части выполнения показателей результативности предоставления субсидии в отчетном финансовом году в соответствии с отчетом о достижении значений показателей результативности субсидии, представленного субъектом Российской Федерации. При неисполнении указанных обязательств субъект Российской Федерации обеспечивает возврат в доход федерального бюджета в срок до 1 июня текущего года объем средств субсидии, рассчитанный по вышеуказанной формуле.

В случае неперечисления соответствующего объема средств субсидии, подлежащего возврату в федеральный бюджет, средства взыскиваются в федеральный бюджет в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июня 2009 г. № 51н «Об Общих требованиях к порядку взыскания в доход бюджетов неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, и Порядке взыскания неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета».

Подпунктом «в» пункта 10 Правил № 999 определяется обязанность субъекта Российской Федерации по соблюдению графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции) или приобретению указанных объектов.

Пунктом 19 Правил № 999 устанавливается, что если в отчетном финансовом году субъектом Российской Федерации нарушен график выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции) или приобретению указанных объектов, и в срок до 1 апреля текущего года указанные нарушения не устранены, объем средств субсидии, предоставленный субъекту Российской Федерации из федерального бюджета на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), по которым допущено нарушение графика, подлежит возврату в федеральный бюджет в срок до 1 мая текущего года.

Главным распорядителям средств федерального бюджета необходимо обеспечить ответственное и своевременное принятие решений о подтверждении потребности в остатках средств субсидии субъектам Российской Федерации в целях недопущения неэффективного использования средств неиспользованных субсидий в отчетном финансовом году и случаев повторного возврата субсидий в доход федерального бюджета за нарушение обязательств субъекта Российской Федерации.

Абзацем вторым пункта 20 Правил № 999 определяется право главного распорядителя средств федерального бюджета по перераспределению высвободившихся средств субсидии, поступивших из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет, на другие направления расходов федерального бюджета (например, на иные расходы федерального бюджета, предусмотренные в рамках соответствующей государственной программы Российской Федерации).

Пунктом 21 Правил № 999 вводится положение о проведении Министерством финансов Российской Федерации мониторинга предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, о ведении реестра субсидий, включающего, в том числе, субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), а также реестра соглашений о предоставлении субсидий.

Главные распорядители средств федерального бюджета обязаны предоставлять в Министерство финансов Российской Федерации сведения о субсидиях, предусмотренные вышеуказанным пунктом Правил № 999. Порядок проведения мониторинга субсидий, а также ведения реестров субсидий и соглашений о предоставлении субсидий будет направлен в федеральные органы исполнительной власти дополнительно.

Абзацем первым пункта 22 Правил № 999 предусматривается, что в случае нецелевого использования субсидии и (или) нарушения субъектом Российской Федерации условий ее предоставления к нему применяются бюджетные меры принуждения, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации. Бюджетные меры принуждения установлены главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 23 Правил № 999 вводится положение, предусматривающее, что в случае незаключения соглашения между главным распорядителем средств федерального бюджета и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии в срок до 15 сентября текущего года, бюджетные ассигнования федерального бюджета на предоставление субсидии субъекту Российской Федерации подлежат перераспределению на исполнение иных бюджетных обязательств других федеральных органов исполнительной власти.

Данная мера направлена на повышение дисциплины федеральных органов исполнительной власти, являющихся главными распорядителями средств федерального бюджета, а также на повышение качества бюджетного планирования и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации.

Положения, регламентирующие общий порядок предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, предусмотренные пунктами 9 - 12, 14 - 20, 22 - 24 Правил № 999, представляется возможным не устанавливать в отдельных правилах предоставления субсидий. В правилах предоставления субсидий вводится отсылочная норма на Правила № 999, устанавливающая, что положения, не предусмотренные правилами предоставления субсидий, применяются в соответствии с Правилами № 999.

---