Письмо Минприроды РФ от 19.10.1994 № 05-31/29-2946

«О проведении регионального эксперимента по управлению отходами производства и потребления»

МИНИСТЕРСТВО ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 19 октября 1994 г. № 05-31/29-2946

О ПРОВЕДЕНИИ РЕГИОНАЛЬНОГО ЭКСПЕРИМЕНТА ПО УПРАВЛЕНИЮ ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ

Для решения проблем управления отходами на территории Российской Федерации Департамент государственного экологического контроля Минприроды РФ предлагает провести в отдельных регионах России эксперимент.

Целями эксперимента являются:

• отработка типовой организационной структуры по обращению с отходами на региональном уровне;
• разработка системы нормативно-правовых документов по обращению отходов;
• подготовка документов по организации проведения мониторинга отходов;
• подготовка документов по совершенствованию экономического механизма регулирования обращения отходов;
• подготовка документов по реализации мер административного воздействия за экологические нарушения при обращении с отходами;
• подготовка предложений по созданию автоматизированных информационно-справочных баз данных, необходимых для принятия решений по улучшению экологической обстановки, связанной с обращением отходов;
• организация и проведение работ по реализации всей системы управления отходами производства и потребления на региональном уровне.

Научно-методическое обеспечение и проведение эксперимента будет обеспечиваться ГИПЭ совместно с Департаментом государственного экологического контроля Минприроды РФ.

Направляем Вам для рассмотрения и внесения возможных замечаний и дополнений «Основные направления проведения эксперимента по управлению отходами». Просим сообщить в Государственный Институт Прикладной Экологии Минприроды РФ о возможности и формах вашего участия в проведении эксперимента на территории вашего региона до 1 декабря 1994 года.

МИНИСТЕРСТВО ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ ПРИКЛАДНОЙ ЭКОЛОГИИ

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ЭКСПЕРИМЕНТА ПО УПРАВЛЕНИЮ ОТХОДАМИ

I. Цель проведения эксперимента

Целью проведения эксперимента по созданию системы управления отходами производства и потребления на территории региона (области) Российской Федерации являются:

• разработка положения о Центре по проведению эксперимента с учетом передачи ему в будущем функций по управлению отходами на территории региона;
• отработка типовой организационной структуры по обращению с отходами на региональном уровне;
• разработка системы нормативно-правовых документов по обращению с отходами;
• подготовка документов по организации проведения мониторинга отходов;
• подготовка документов по совершенствованию экономического механизма регулирования обращения отходов;
• подготовка документов по реализации мер административного воздействия за экологические нарушения при обращении с отходами;
• подготовка предложений по созданию автоматизированных информационно-справочных баз данных, необходимых для принятия решений по улучшению экологической обстановки, связанной с обращением отходов;
• организация и проведение работ по реализации всей системы управления отходами производства и потребления на региональном уровне.

II. Современное состояние вопроса и исходные данные для проведения эксперимента

Обращение отходов производства и потребления представляет постоянную и все возрастающую угрозу загрязнения окружающей среды. Эта опасность должна быть в любое время адекватно оценена с целью принятия управляющих решений по ее снижению или ликвидации, что может быть достигнуто только при введении на федеральном и региональном уровне комплексной системы по управлению отходами.

В настоящее время нет единых подходов к оценке комплексного воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду и каких-либо систем мониторинга этого воздействия, как на региональном, так и на федеральном уровне.

Также нет и единой системы нормативно-правового регулирования опасных отходов на всех этапах их обращения. Нормативная база разрозненна, частично устарела и не содержит конкретных механизмов выполнения тех или иных нормативных требований. Отсутствует система организационного обеспечения управления отходами, нет типовой организационной структуры по обращению с отходами на региональном уровне.

III. План проведения эксперимента по управлению отходами на региональном уровне

III.1. Общая схема

План проведения эксперимента представлен в Приложении № 1.

1. Организация структур управления экспериментом, включает:

1.1 Создание Центра по проведению эксперимента.

1.2. Подготовка документации по правовому закреплению статуса Центра по проведению эксперимента.

1.3. Нормативно-правовое регулирование деятельности региональных комитетов в системе Минприроды РФ в области управления отходами.

2. Мониторинг отходов, включает:

2.1 Инвентаризацию мест и объектов обращения отходов на территории: предприятия, региона, Российской Федерации;

2.2 Текущий контроль движения отходов на территории: предприятия, региона, Российской Федерации;

2.3. Контроль наличия и состояния мест организованного и неорганизованного захоронения отходов.

3. Нормативно-правовое регулирование обращения отходов, включает:

3.1. Документацию, устанавливающую нормативно-правовые требования по управлению отходами на всех этапах их обращения, а также порядок фиксации нарушения этих требований;

3.2 Документацию, определяющую экономические меры, их размер и порядок применения;

3.3. Документацию, устанавливающую меры административного воздействия и порядок их применения.

4. Экономические меры.

4.1 Федеральная и региональная статистическая отчетность по управлению отходами;

4.2 Региональная дифференциация платности за размещение и захоронение отходов;

4.3 Льготное налогообложение предприятий и организаций, обеспечивающих эффективные меры по управлению отходами;

4.4 Экономические санкции за нарушение условий обращения отходов на всех этапах этого обращения;

4.5 Основные показатели и планирование деятельности региональных органов Минприроды РФ в области управления отходами;

4.6 Финансовое обеспечение деятельности по управлению отходами;

4.7. Лицензирование размещения и захоронения отходов производства и потребления.

5. Меры административного воздействия, включая ограничение и закрытие производства, строительство полигонов, изменение экономических и административных механизмов управления отходами и пр.

6. Дополнительные меры по улучшению обстановки (информация для принятия решений), включает Федеральный и региональные банки данных на ПЭВМ по:

6.1 Малоотходным технологиям (совершенствование технологий);

6.2 Технологиям переработки отходов и соответствующему специальному оборудованию;

6.3 Предприятиям и организациям, имеющим мощности по переработке и утилизации отходов;

6.4. Обоснованию решений по совершенствованию экономического и административного механизмов управления отходами (по регионам).

III.2. Организация структур управления экспериментом

Все работы должны быть начаты с создания выделенного Центра для проведения эксперимента по управлению отходами на региональном уровне. Центр является государственным органом по проведению эксперимента, организовывается Государственным институтом прикладной экологии и территориальным органом Минприроды РФ (областным, краевым, республиканским комитетом по охране природы).

При выполнении своих функций Центр руководствуется решениями, постановлениями, другими документами Правительства Российской Федерации и Администрации региона, приказами, инструкциями, распоряжениями, другими директивными документами Минприроды РФ, а также Положением о Центре.

При создании Центра в первую очередь необходимо разработать и утвердить документацию по правовому закреплению его статуса; определить нормативно-правовое регулирование деятельности региональных комитетов в системе Минприроды РФ в области управления отходами.

III.3. Мониторинг отходов

Система учета и контроля отходов на всех этапах их обращения (мониторинг отходов) включает:

1. Инвентаризацию всех объектов образования, хранения, транспортировки, утилизации, обезвреживания, уничтожения и захоронения отходов на территории. Основная задача проводимого эксперимента — создание эффективной системы учета и контроля отходов и обеспечения ее выполнения исполнительными органами государственной власти, а также составления региональных и Федерального Регистров мест захоронения отходов. Должны быть охвачены все предприятия, имеющие дело с отходами; обеспечена информация о самом предприятии, характеристиках отходов, источниках их поступления, вывозе, обезвреживании, утилизации и захоронении, используемом транспорте и пр.

В процессе инвентаризации должны составляться паспорта на каждый объект, на основе которых будет готовиться сводная документация.

Полнота и достоверность сведений будет определяться степенью административного воздействия на предприятия. Незаполненные полностью паспорта не должны приниматься. Сведения должны быть проверяемы (при необходимости) в течение месяца со дня утверждения паспорта.

В случае отказа от проведения инвентаризации, сокрытия или искажения информации, превышения установленных сроков инвентаризации по вине предприятия, должны немедленно приниматься реальные штрафные санкции.

2. Текущий контроль движения отходов должен быть введен на основе предельно простой «Карты движения отходов», которая ежеквартально будет заполняться каждым предприятием. В ней указывается — сколько отходов было, сколько произведено, сколько и куда вывезено и есть ли на это разрешение, а также сколько их утилизировано, обезврежено и уничтожено, и где это сделано. Карту подписывает главный инженер предприятия и утверждает председатель областного Комитета по охране природы. Все данные должны быть проверяемы природоохранными органами.

3. Текущее и долговременное отслеживание наличия и состояния мест организованного и неорганизованного захоронения отходов (на территории региона и России в целом). Этому служат региональные и федеральный Государственный Регистр мест захоронения отходов. Его основой является таблица характеристик мест хранения и захоронения отходов, которая формируется и корректируется силами местных природоохранных органов, служб Госсанэпиднадзора и Земельного Фонда. Все объекты наносятся на специальную карту, вводимую в компьютер в виде кодированной карты контролируемых зон. Таким образом создается региональный Государственный Регистр. На основе обобщения и анализа материалов региональных Регистров образуется Федеральный Государственный Регистр мест захоронения отходов.

По данным, полученным при мониторинге отходов принимаются управляющие решения — взимание платежей, наложение штрафных санкций, закрытие или обустройство мест захоронения, строительство спецполигонов и пр.

Экологическая ситуация с отходами, прежде всего — опасными, в России настолько тяжела, что первоочередной задачей должно стать введение системы их мониторинга (инвентаризации, текущего отслеживания обращения и мест захоронения, составления и обновления Регистра мест захоронения), при которой будет даваться реальная картина обращения отходов, обеспеченная реальным и повсеместным применением жестких административных и экономических санкций против тех, кто будет мешать выполнению этой задачи.

Основное внимание необходимо перенести на региональный уровень и на полноту учета всех видов отходов производства и потребления.

Эксперимент должен проводиться в два этапа.

На первом этапе все работы проводятся только для опасных отходов (I — III степеней опасности).

На втором — эксперимент охватит все отходы производства и потребления, находящиеся на территории региона.

III.4. Нормативно-правовое регулирование обращения отходов

В настоящее время нет единой системы нормативно-правового регулирования обращения отходов на всех его этапах. Созданы и действуют разрозненные нормативные документы, выпущенные различными министерствами и ведомствами СССР. Часть этих документов неполна, устарела и нуждается в коренной переработке. Некоторые этапы обращения отходов вообще никак не регламентируются. В связи с этим все реальные попытки наладить контроль за отходами в том или ином регионе приводят к созданию своих, местных нормативно-правовых документов, утверждаемых и действующих на региональном уровне.

Таким образом, в ходе эксперимента стоит задача создания единой региональной системы нормативно-правового регулирования управления отходами (в увязке с федеральной), что включает:

• пересмотр всех существующих нормативных документов на предмет их соответствия требованиям реального контроля, при необходимости — их доработка или замена;
• разработка недостающих нормативных документов.

Все пересматриваемые и разрабатываемые документы должны носить временный региональный характер, утверждаться решением местной администрации и совершенствоваться в ходе проведения эксперимента.

Соответствие необходимых для управления отходами нормативных документов нормативным документам, действующим в настоящее время на общефедеральном уровне приводится в Таблице 1.

Таблица 1

N	Необходимый нормативный документ	Действующий нормативный документ
1	2	3
1	Положение о Государственной системе учета и контроля отходов на территории Российской Федерации.	нет
2	Временный классификатор технологических процессов, образующих опасные отходы.	нет
3	Предельное количество токсичных промышленных отходов, допускаемое для образования в технологических процессах (Нормативы на отходы).	нет
4	Временный классификатор токсичных промышленных отходов. Методические рекомендации по определению класса токсичности промышленных отходов.	Временный классификатор токсичных промышленных отходов. Методические рекомендации по определению класса токсичности промышленных отходов. Минздрав СССР, ГКНТ СССР, 1987.
5	Предельное содержание токсичных соединений в промышленных отходах, обуславливающее отнесение этих отходов к категории по токсичности.	Предельное содержание токсичных соединений в промышленных отходах, обуславливающее отнесение этих отходов к категории по токсичности. Минздрав СССР, АН СССР, М., 1984.
6	Предельное содержание токсичных соединений в промышленных отходах в накопителях, расположенных вне территории предприятия (организации).	Предельное содержание токсичных соединений в промышленных отходах в накопителях, расположенных вне территории предприятия (организации). Минздрав СССР, Минводхоз СССР, Мингео СССР, Минсельхоз СССР, Госкомгидромет СССР, 1985.
7	Временный классификатор токсичных соединений, присутствующих в бытовых отходах.	нет
8	Предельное содержание токсичных соединений в бытовых отходах, обуславливающее отнесение этих отходов к категории по опасности.	нет
9	Предельное количество накопления токсичных промышленных отходов на территории предприятия (организации).	Предельное количество накопления токсичных промышленных отходов на территории предприятия (организации). Минздрав, Минводхоз, Мингео СССР, 1985.
10	Порядок накопления, транспортировки, обезвреживания и захоронения токсичных промышленных отходов (санитарные правила).	Порядок накопления, транспортировки, обезвреживания и захоронения токсичных промышленных отходов (санитарные правила). Минздрав СССР, 1985.
11	Методические указания органам и учреждениям санитарно — эпидемиологической службы по контролю за реализацией мероприятий, направленных на санитарную охрану окружающей среды от загрязнения твердыми и жидкими токсичными отходами промышленных предприятий.	Методические указания органам и учреждениям санитарно — эпидемиологической службы по контролю за реализацией мероприятий, направленных на санитарную охрану окружающей среды от загрязнения твердыми и жидкими токсичными отходами промышленных предприятий. Минздрав СССР, Утв. 12.07.85 № 3912-85.
12	Предельные количества накопления токсичных отходов в сельском хозяйстве.	нет
13	Предельные количества накопления токсичных отходов в непроизводственной сфере.	нет
14	Порядок приемки опасных отходов на переработку, утилизацию и захоронение.	нет
15	Порядок направления опасных отходов на переработку, утилизацию и захоронение.	нет
16	Временный классификатор технологий переработки и утилизации опасных отходов.	нет
17	Временный классификатор опасных отходов, подлежащих переработке и утилизации.	нет
18	Порядок оценки экологического воздействия продукции, получаемой при вторичной переработке опасных отходов.	нет
19	Инструкция о порядке перевозки опасных отходов.	Инструкция о порядке перевозки опасных грузов автомобильным транспортом МВД СССР. Утв. 20.11.80 Приказ № 371.
20	Порядок контроля за трансграничной перевозкой опасных отходов.	Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением — Базель, 20 — 22.03.89.
21	Временный классификатор технологий обезвреживания опасных отходов.	нет
22	Методические указания по обезвреживанию опасных отходов.	нет
23	Методические рекомендации по выбору места для строительства спецполигонов по захоронению опасных отходов.	нет
24	Порядок лицензирования мест захоронения опасных отходов.	нет
25	Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию.	Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию. СНиП 2.01.28-85.
26	Пособие по проектированию полигонов по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов	Пособие по проектированию полигонов по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов (к СНиП 2.01.28-85). ГосНИИхлорпроект Минхимпрома СССР, Казводоканалпроект Госстроя СССР, 1984.
27	Предельное количество токсичных промышленных отходов, допускаемое для складирования в накопителях (на полигонах) твердых бытовых отходов (нормативный документ).	Предельное количество токсичных промышленных отходов, допускаемое для складирования в накопителях (на полигонах) твердых бытовых отходов (нормативный документ). Минжилкоммунхоз РСФСР, Минздрав СССР, 1985.
28	Руководство по захоронению токсичных отходов на спецполигонах.	нет
29	Методические рекомендации по проведению инвентаризации мест и объектов обращения опасных производственных отходов на территории Российской Федерации.	Отчет об образовании и удалении токсичных отходов. Годовая форма государственной статистической отчетности по охране окружающей среды № 2-тп (токсичные отходы). Утв. Постановлением Госкомстата РФ № 108 от 22.06.93 (Инструкция № 180 от 14.09.93).
30	Положение о текущем контроле движения опасных отходов.	нет
31	Положение о Государственном Регистре мест захоронения отходов производства и потребления.	нет
32	Положение о действиях в случае аварийных и чрезвычайных ситуаций при обращении опасных отходов.	нет
33	Нормативы платы за нарушение природоохранного законодательства при обращении отходов производства и потребления.	нет
34	Порядок проведения торговых и экспортно-импортных операций с отходами.	нет
35	Порядок взимания платежей за размещение и захоронение отходов производства и потребления.	нет

III.5. Экономические меры

Формирование и практическая реализация экономических мер управления отходами является основой успешного проведения эксперимента. В рамках данного блока необходимо решить следующие основные задачи:

• обеспечить федеральную и региональную отчетность по управлению отходами;
• усовершенствовать методологию территориальной дифференциации платежей за размещение и захоронение отходов, основанной на системе мониторинга отходов;
• обосновать потребность в инвестициях на осуществление системы управления отходами по этапам ее экспериментальной отработки;
• разработать систему экономических стимулов для предприятий и организаций, обеспечивающих эффективные меры по управлению отходами;
• разработать систему штрафных санкций за нарушение условий обращения отходов на всех этапах этого обращения (условий транспортировки, хранения, утилизации, обезвреживания, захоронения и т.д.);
• разработать систему нормирования деятельности региональных органов Минприроды РФ в области управления отходами;
• определить состав показателей деятельности региональных органов Минприроды РФ в области управления отходами и разработать методическое обеспечение планирования этой деятельности;
• разработать систему лицензирования размещения и захоронения отходов производства и потребления.

III.6. Меры административного воздействия

Документация, регламентирующая меры административного воздействия на предприятия и организации, грубо нарушающие нормативно-правовые требования при обращении отходов и причиняющие существенный и очевидный вред окружающей среде, должна быть разработана и утверждена на региональном уровне (решением местной администрации).

Административные меры могут включать ограничение и закрытие производства, строительство спецполигонов или обустройство существующих мест складирования и захоронения отходов, изменение экономических и административных механизмов управления отходами и т.д.

III.7. Дополнительные меры по улучшению обстановки

Альтернативные меры по улучшению обстановки заключаются в выборе решений по:

• внедрению малоотходных технологий;
• внедрению технологий и производств по переработке, утилизации, обезвреживанию и уничтожению опасных отходов;
• поиску предприятий и организаций на территории региона и в России, имеющим возможность принять опасные отходы на утилизацию, переработку или уничтожение;
• обмену опытом с другими регионами по совершенствованию экономического и административного механизмов управления отходами производства и потребления.

Для решения всех этих задач должны быть разработаны и внедрены Федеральный и региональные банки данных на ПЭВМ по:

• малоотходным технологиям и соответствующему специальному оборудованию;
• технологиям переработки опасных отходов и соответствующему специальному оборудованию;
• предприятиям и организациям, имеющим мощности по переработке и утилизации опасных отходов;
• обоснованию решений по совершенствованию экономического и административного механизмов управления отходами производства и потребления (по регионам).

Необходимо подчеркнуть, что созданием таких баз данных в течение многих лет занимается целый ряд коллективов и организаций в различных отраслях промышленности. Начать и успешно провести такую работу с нуля практически невозможно — независимо от финансирования (огромное количество специальной информации, держателей информации, коммерческая тайна и т.д.). Такие базы данных могут быть созданы только при условии, что люди, владеющие необходимой информацией сами ее предоставят.

Необходимо принять решение об издании Минприроды России трех общероссийских справочников (кадастров): по малоотходным технологиям и соответствующему специальному оборудованию; технологиям переработки опасных отходов; предприятиям и организациям, имеющим мощности по переработке и утилизации опасных отходов. Объявление о бесплатной рекламе в этих справочниках должно периодически печататься в «Зеленом Мире», а также в «Известиях» и отраслевых изданиях. Возможно брать небольшую плату за такое объявление (для покрытия текущих расходов) — до 30 тыс. рублей.

III.8. Обеспечение выполнения работ

Выполнение работ по проведению эксперимента будет основано на учете опыта региональных органов Минприроды РФ и тесном взаимодействии с ними при решении всех вопросов, а также на основе разработанных проектов нормативно-правовых документов по инвентаризации всех объектов образования, хранения, транспортировки, утилизации, обезвреживания, уничтожения и захоронения отходов производства и потребления; текущему контролю движения отходов на территории предприятия, региона и Российской Федерации; контролю наличия и состояния мест организованного и неорганизованного захоронения отходов.

2 2.1 2.2 2.3

МОНИТОРИНГ ОТХОДОВ — - - — - - — - - — Инвентаризация мест и объектов обращения отходов на территории

3

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ — - - — - - — - - — Нормативно-правовые требования по управлению отходами на всех этапах их обращения и порядок фиксации нарушения этих требований — - - — - - — - - — Экономические меры и порядок их применения — - - — - - — - - — Административные наказания и порядок их применения

I

4 — 4.1 — 4.2 — 4.3 — 4.4 — 4.5 — 4.6 — 4.7

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕРЫ

6 6.1 6.2 6.3 6.4

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ ПО УЛУЧШЕНИЮ ОБСТАНОВКИ (информация для принятия решений) Федеральный и региональные банки данных на ПЭВМ по: — - - — - - — - - — малоотходным технологиям и соответствующему специальному оборудованию — - - — - - — - - — технологиям переработки опасных отходов — - - — - - — - - — предприятиям и организациям, имеющим мощности по переработке и утилизации опасных отходов — - - — - - — - - — обоснованию принятия решений по совершенствованию экономического и административного механизмов управления отходами

Федеральная и региональная отчетность по управлению отходами

3.1 3.2 3.3

Российской Федерации — - - — - - — - - — Текущий контроль движения отходов — - - — - - — - - — Контроль наличия и состояния мест организованного и неорганизованного захоронения отходов

Региональная дифференциация платности за размещение и захоронение отходов

Льготное налогообложение предприятий и организаций, обеспечивающих эффективные меры по управлению отходами

Экономические санкции за нарушение условий обращения отходов

Основные показатели и планирование деятельности регион. органов

II

Минприроды РФ в области управления отходами

- 5

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕРЫ

- — - - — - - — - - — - - (ограничение и закрытие производства, строительство полигонов, изменение экономических и административных механизмов управления опасными отходами, пр.)

Финансовое обеспечение деятельности по управлению отходами

Лицензирование размещения и захоронения отходов

III

Примечание. Меры I, II и III могут осуществляться вместе или раздельно в любом сочетании в зависимости от текущей обстановки.

---