Письмо Минфина России от 21.08.2020 № 02-02-05/73579

«Об организации и передаче полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита»

Министерство финансов Российской Федерации в связи с поступающими вопросами главных администраторов (администраторов) средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) по организации и передаче полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 5 статьи 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — Бюджетный кодекс) внутренний финансовый аудит осуществляется в соответствии с федеральными стандартами внутреннего финансового аудита.

Пунктом 3 федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Основания и порядок организации, случаи и порядок передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита», утвержденного приказом Минфина России от 18 декабря 2019 г. № 237н (далее — федеральный стандарт № 237н), определено, что основанием организации внутреннего финансового аудита является одно из следующих решений об организации внутреннего финансового аудита, которое должен принять руководитель главного администратора (администратора) бюджетных средств:

а) решение об образовании субъекта внутреннего финансового аудита;

б) решение о самостоятельном выполнении руководителем главного администратора (администратора) бюджетных средств действий, направленных на достижение целей осуществления внутреннего финансового аудита (далее — упрощенное осуществление внутреннего финансового аудита);

в) решение о передаче полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита.

1. По вопросам, связанным с образованием субъекта внутреннего финансового аудита, в том числе в условиях отсутствия кадров и (или) необходимых профессиональных знаний и навыков у должностных лиц (работников) главного администратора (администратора) бюджетных средств для осуществления внутреннего финансового аудита, сообщаем следующее.

Пунктами 4, 6 - 8 федерального стандарта № 237н определены условия (требования), исходя из анализа (выполнения) которых субъект внутреннего финансового аудита может быть образован в виде структурного подразделения главного администратора (администратора) бюджетных средств или путем наделения должностного лица (работника) главного администратора (администратора) бюджетных средств полномочиями по осуществлению внутреннего финансового аудита.

Решение о создании субъекта внутреннего финансового аудита с учетом подпункта «а» пункта 11 федерального стандарта № 237н оформляется приказом или распоряжением об образовании субъекта внутреннего финансового аудита, в том числе приказом или распоряжением руководителя главного администратора (администратора) бюджетных средств о наделении конкретного должностного лица (работника) полномочиями по осуществлению внутреннего финансового аудита.

Субъект внутреннего финансового аудита (руководитель структурного подразделения или должностное лицо, уполномоченное на осуществление внутреннего финансового аудита) обязан планировать и проводить аудиторские мероприятия, выполняя в полном объеме стоящие перед субъектом внутреннего финансового аудита цели и задачи, а в случае отсутствия профессиональных и специальных знаний, опыта, навыков и умений, а также других компетенций, позволяющих осуществлять внутренний финансовый аудит, субъект внутреннего финансового аудита вправе в соответствии с абзацем 3 пункта 5 федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Права и обязанности должностных лиц (работников) при осуществлении внутреннего финансового аудита», утвержденного приказом Минфина России от 21 ноября 2019 г. № 195н (далее — федеральный стандарт № 195н), привлекать к проведению аудиторского мероприятия должностных лиц (работников) главного администратора (администратора) бюджетных средств и (или) экспертов, а также включать привлеченных лиц в состав аудиторской группы.

При этом привлечение вышеуказанных лиц следует рассматривать как дополнительную возможность субъекта внутреннего финансового аудита, а не его обязанность. Привлечение должностных лиц (работников) главного администратора (администратора) бюджетных средств и (или) экспертов к проведению аудиторских мероприятий осуществляется в соответствии с Приложением № 2 к приказу Минфина России от 5 августа 2020 г. № 160н «Об утверждении федерального стандарта внутреннего финансового аудита „Планирование и проведение внутреннего финансового аудита“ (приказ направлен на государственную регистрацию в Минюст России).»

Далее отмечаем, что получение должностными лицами (работниками) главного администратора (администратора) бюджетных средств дополнительного образования (повышения квалификации, получения сертификата) не является обязательным условием для наделения этих лиц полномочиями по осуществлению внутреннего финансового аудита. Это означает, что опыт, навыки и умения, а также другие компетенции, необходимые для осуществления внутреннего финансового аудита, могут быть получены ими в ходе осуществления полномочий по внутреннему финансовому аудиту.

Также сообщаем, что в настоящее время в рамках Совета Минфина России по вопросам внутреннего финансового аудита и совершенствования качества финансового менеджмента организаций бюджетной сферы, положение о котором утверждено приказом Минфина России от 27 декабря 2019 г. № 1656, сформирована программа обучения и повышения квалификации сотрудников организаций бюджетной сферы в области управления рисками и внутреннего финансового аудита.

В целях повышения уровня кадрового обеспечения подразделений внутреннего финансового аудита Минфином России совместно с Минтрудом России запланировано проведение на регулярной основе с 2021 года мероприятий по профессиональному развитию государственных (муниципальных) служащих, осуществляющих полномочия по внутреннему финансовому аудиту, в том числе будет предусмотрена возможность проведения видеоконференций.

По мнению Минфина России, в случае отсутствия возможности образования объекта внутреннего финансового аудита руководитель главного администратора (администратора) бюджетных средств должен принять решение об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита или решение о передаче полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита.

2. По вопросам, связанным с принятием решения об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита, сообщаем следующее.

В целях расширения критериев для принятия решения об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита издан приказ Минфина России от 23 июля 2020 г. № 150н «О внесении изменений в федеральный стандарт внутреннего финансового аудита „Основания и порядок организации, случаи и порядок передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита“, утвержденный приказом Министерства финансов Российской Федерации от 18 декабря 2019 г. № 237н» (далее — приказ № 150н, зарегистрирован Минюстом России 19.08.2020 № 59343).

Приказом № 150н уточнены требования, при одновременном соблюдении которых может быть принято решение об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита (поправка в пункт 9 федерального стандарта № 237н), а также уточнен перечень документов, в которых могут быть закреплены полномочия по упрощенному осуществлению внутреннего финансового аудита.

Согласно пункту 9 федерального стандарта № 237н (в редакции приказа 150н) решение об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита принимается при одновременном соблюдении следующих требований:

а) отсутствие возможности образования субъекта внутреннего финансового аудита;

б) отсутствие возможности передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита, в том числе по причине отсутствия предусмотренного абзацем вторым пункта 16 федерального стандарта № 237н согласования передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита со стороны руководителя главного администратора (администратора) бюджетных средств, которому могут быть переданы указанные полномочия;

в) выполнение руководителем главного администратора (администратора) бюджетных средств операций (действий) по выполнению бюджетных процедур;

г) наличие не более двух подведомственных администраторов бюджетных средств;

д) наличие не более трех бюджетных и (или) автономных учреждений, в отношении которых осуществляются функции и полномочия учредителя государственных (муниципальных) учреждений, и (или) государственных (муниципальных) унитарных предприятий, в отношении которых осуществляются права собственника имущества соответствующего публично-правового образования.

В соответствии с пунктом 14 федерального стандарта № 237н при принятии решения об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита руководитель главного администратора (администратора) бюджетных средств принимает на себя и единолично несет ответственность за результаты выполнения бюджетных процедур, а также самостоятельно выполняет действия, направленные на достижение целей осуществления внутреннего финансового аудита, в частности:

организует и осуществляет внутренний финансовый контроль, а также решает задачи, направленные на совершенствование внутреннего финансового контроля в соответствии с пунктом 14 федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Определения, принципы и задачи внутреннего финансового аудита», утвержденного приказом Минфина России от 21 ноября 2019 г. № 196н (далее — федеральный стандарт № 196н);

решает задачи, направленные на повышение качества финансового менеджмента главного администратора (администратора) бюджетных средств в соответствии с пунктом 16 федерального стандарта № 196н.

Согласно пункту 15 федерального стандарта № 237н главные администраторы (администраторы) бюджетных средств, принявшие решения об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита, не издают ведомственные (внутренние) акты, определяющие, в том числе, особенности планирования и проведения аудиторских мероприятий. При этом федеральным стандартом № 195н установлены, в том числе, права и обязанности руководителя субъекта внутреннего финансового аудита, который, следуя федеральному стандарту № 196н, не является руководителем главного администратора (администратора) бюджетных средств.

Это означает, что руководителем главного администратора (администратора) бюджетных средств, принявшим решение об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита, субъект внутреннего финансового аудита не создается, аудиторские мероприятия не проводятся, составление и утверждение плана проведения аудиторских мероприятий не осуществляется, программы аудиторских мероприятий не утверждаются, а также не привлекаются эксперты, должностные лица (работники) главного администратора (администратора) бюджетных средств к выполнению аудиторских мероприятий, не осуществляется подготовка заключений по результатам проведения аудиторских мероприятий и годовой отчетности о результатах деятельности субъекта внутреннего финансового аудита.

При этом решение об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита в соответствии с подпунктом «б» пункта 11 федерального стандарта № 237н (в редакции приказа 150н) оформляется внесением необходимых изменений в должностной регламент (должностную инструкцию) руководителя главного администратора (администратора) бюджетных средств и (или) в служебный контракт (трудовой договор), заключенный с руководителем главного администратора (администратора) бюджетных средств, с учетом положений пункта 14 федерального стандарта № 237н.

В случае если главным администратором бюджетных средств является законодательный (представительный) орган власти, контрольно-счетный орган или иной государственный орган субъекта Российской Федерации (орган местного самоуправления), а у руководителя указанного органа власти отсутствует должностной регламент (должностная инструкция), то положения, касающиеся упрощенного осуществления внутреннего финансового аудита, могут быть отражены в локальных правовых актах, в том числе в актах, определяющих полномочия руководителя главного администратора бюджетных средств, например, в служебном контракте (трудовом договоре), заключенном с руководителем главного администратора (администратора) бюджетных средств.

Также отмечаем, что для принятия решения об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита не требуется подтверждать отсутствие возможности передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита, то есть выполнение каких-либо процедур по оформлению отказа от принятия полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита, в том числе сбор письменных отказов от всех администраторов бюджетных средств, подведомственных главному администратору бюджетных средств, а также получение отказа самого главного администратора бюджетных средств от принятия полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита, не требуется и не предусмотрено федеральным стандартом № 237н.

3. По вопросам, связанным с принятием решения о передаче полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита, сообщаем следующее.

В соответствии с пунктом 4 статьи 160.2-1 Бюджетного кодекса администратор бюджетных средств вправе передать полномочия по осуществлению внутреннего финансового аудита главному администратору бюджетных средств, в ведении которого он находится, или другому администратору бюджетных средств, находящемуся в ведении данного главного администратора бюджетных средств, в соответствии с федеральными стандартами внутреннего финансового аудита. В свою очередь, вышеуказанные главный администратор бюджетных средств или администратор бюджетных средств вправе принять передаваемое полномочие по осуществлению внутреннего финансового аудита, однако могут и не принимать указанное полномочие.

Таким образом, Бюджетным кодексом установлена возможность, а не обязанность передачи (принятия) полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита. При этом Бюджетным кодексом не установлена возможность передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита главным администратором бюджетных средств.

Согласно пункту 18 федерального стандарта № 237н решение о передаче полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита оформляется (согласовывается) одним из следующих способов:

а) подписание соглашения о передаче полномочий администратора бюджетных средств по осуществлению внутреннего финансового аудита;

б) оформление служебных писем о согласовании передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита, в том числе их визирование (подписание) руководителем главного администратора (администратора) бюджетных средств, принимающего полномочия по осуществлению внутреннего финансового аудита, и руководителем администратора бюджетных средств, передающего указанные полномочия;

в) оформление документа с грифом (листом) согласования или протокола о передаче администратором бюджетных средств полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита.

Таким образом, в случае если решение о передаче полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита не было оформлено (согласовано) одним из вышеуказанных способов, то это означает отказ главного администратора бюджетных средств или администратора бюджетных средств от принятия полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита. При этом выполнение каких-либо процедур по оформлению отказа от принятия полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита не предусмотрено федеральным стандартом № 237н.

4. В отношении возможности принятия главными администраторами бюджетных средств полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита от администраторов бюджетных средств (казенных учреждении) и одновременного осуществления в их отношении ведомственного контроля сообщаем.

Внутренний финансовый аудит организуется и осуществляется главными администраторами (администраторами) бюджетных средств в соответствии со статьей 160.2-1 Бюджетного кодекса.

В то время как вопросы ведомственного контроля (контроля учредителя) регулируются Федеральными законами от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», а также от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Отмечаем, что при осуществлении внутреннего финансового аудита и ведомственного контроля главные администраторы бюджетных средств руководствуются различными правовыми актами, методиками, подходами, а также различаются цели проведения внутреннего финансового аудита и ведомственного контроля.

В этой связи сообщаем, что объединение контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в рамках осуществления ведомственного контроля и внутреннего финансового аудита в одно мероприятие главного администратора бюджетных средств противоречит законодательству Российской Федерации.

При этом отмечаем, что при образовании субъекта внутреннего финансового аудита, в том числе из работников структурных подразделений, осуществляющих ведомственный контроль, следует учитывать требования, указанные в разделе 3 федерального стандарта № 196н, в том числе принцип функциональной независимости, то есть отсутствие условий, создающих угрозу способности субъекта внутреннего финансового аудита беспристрастно и объективно выполнять свои обязанности.

Согласно пункту 4 федерального стандарта № 237н в целях обеспечения принципа независимости аудиторские мероприятия должны организовывать и осуществлять должностные лица (работники), которые:

имеют возможность беспрепятственного осуществления внутреннего финансового аудита (невмешательства в осуществление внутреннего финансового аудита третьих лиц), в том числе подготовить заключение, отразив в нем результаты проведения аудиторского мероприятия:

в течение текущего и отчетного финансового года не принимали участие в организации (обеспечении выполнения), выполнении бюджетных процедур и (или) составляющих эти процедуры операций (действий) по выполнению бюджетных процедур, которые являются объектами внутреннего финансового аудита;

не имеют родства или свойства с субъектами бюджетных процедур;

не имеют конфликта интересов.

Поэтому, если работники структурного подразделения, осуществляющего ведомственный контроль, соответствуют вышеперечисленным требованиям, то они могут проводить аудиторские мероприятия, и это не будет противоречить принципам осуществления внутреннего финансового аудита.

При этом в случае принятия главным администратором бюджетных средств полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита от администраторов бюджетных средств (казенных учреждений), вышеуказанные должностные лица главного администратора бюджетных средств, осуществляющие ведомственный контроль, также могут участвовать в проведении аудиторских мероприятий, но с соблюдением требований Решения о передаче полномочий, которое предусмотрено пунктом 18 федерального стандарта № 237н. а также положений, установленных в ведомственном (внутреннем) акте в соответствии с пунктами 13 и 19 федерального стандарта № 237н.

Это означает, что информация, полученная в рамках внутреннего финансового аудита, в первую очередь, должна направляться руководителю администратора бюджетных средств, передавшего полномочия по осуществлению внутреннего финансового аудита. Указанная информация должна соответствовать требованиям, установленным пунктом 6 федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Реализация результатов внутреннего финансового аудита», утвержденного приказом Минфина России от 22 мая 2019 г. № 91н, и не может рассматриваться в качестве акта проверки, проведенной в рамках ведомственного контроля.

5. В части необходимости осуществления внутреннего финансового аудита финансовыми органами в отношении бюджетных процедур, связанных с составлением и организацией исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), сообщаем следующее.

Статьей 160.2-1 Бюджетного кодекса установлены бюджетные полномочия отдельных участников бюджетного процесса по организации и осуществлению внутреннего финансового аудита, к которым отнесены главные администраторы бюджетных средств, администраторы бюджетных средств.

Это означает, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов), являясь одновременно и финансовыми органами, и главными администраторами бюджетных средств, и получателями бюджетных средств, обязаны осуществлять внутренний финансовый аудит в отношении бюджетных процедур, выполняемых ими при осуществлении бюджетных полномочий главного администратора бюджетных средств, администратора бюджетных средств (получателя бюджетных средств).

При этом внутренний финансовый аудит в отношении бюджетных процедур, связанных с составлением и организацией исполнения бюджетов (процедур, выполняемых при осуществлении бюджетных полномочий финансового органа), может осуществляться финансовыми органами, однако такой обязанности Бюджетным кодексом не установлено.

Минфин России просит финансовые органы субъектов Российской Федерации довести указанное письмо до главных администраторов бюджетных средств субъекта Российской Федерации, а также до финансовых органов муниципальных образований (главных администраторов средств местного бюджета).

---