Письмо Роспотребнадзора от 12.07.2007 № 0100/7062-07-32

«Об оптимизации практики применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при проведении административного расследования по делам, связанным с защитой прав потребителей в сфере потребительского кредитования»

МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА

ПИСЬМО от 12 июля 2007 г. № 0100/7062-07-32

ОБ ОПТИМИЗАЦИИ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ ПО ДЕЛАМ, СВЯЗАННЫМ С ЗАЩИТОЙ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В СФЕРЕ ПОТРЕБИТЕЛЬСКОГО КРЕДИТОВАНИЯ

Эффективная реализация функций по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей, возложенных на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, во многом зависит от того, насколько действенно территориальные органы Роспотребнадзора обеспечивают пресечение фактов нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, применяя предусмотренные законом меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий соответствующих нарушений со стороны виновных лиц.

Особую актуальность данное обстоятельство приобретает тогда, когда речь идет о тех сегментах рынка, где необходимый уровень защиты соответствующих прав и законных интересов граждан (при всей их очевидной социально-экономической значимости) на сегодняшний день не достаточно гарантирован императивными правовыми нормами, что среди прочего приводит к формированию неоднозначной и противоречивой судебной практики, причем как в рамках гражданских, так и административных правоотношений.

На рынке финансовых услуг к числу таких сегментов, характеризующихся значительно возросшей за последнее время степенью конфликта интересов сторон обязательства, относится область потребительского кредитования.

Это требует от Роспотребнадзора выработки единообразных подходов к выбору форм и методов соответствующей работы, основу которой должно определять последовательное стремление к отстаиванию (в том числе в судах) своей правовой позиции по всему спектру имеющихся здесь проблемных вопросов, а также минимизация соответствующих процессуальных издержек в рамках осуществления производства по делам об административных правонарушениях.

Основной проблемой в сфере потребительского кредитования в последнее время становится вопрос практического разрешения ситуаций, связанных с возникновением задолженности перед кредитными организациями у граждан, заключивших с банком кредитный договор и (или) воспользовавшихся его кредитными картами, что объективно заставляет Роспотребнадзор повысить действенность принимаемых мер в первую очередь в отношении тех субъектов банковской деятельности, которые являются лидерами в предоставлении подобного рода финансовых услуг.

Как правило, получить кредит с помощью таких карт банк предлагает гражданам, которые ранее уже пользовались услугами соответствующей кредитной организации, заключая кредитный договор с целью приобретения на заемные денежные средства того или иного товара в торговых предприятиях, имеющих «представительства» банка и рекламирующих «продажу товаров в кредит».

Не обладая специальными познаниями в банковской сфере и не получив всего объема достоверной, однозначно понимаемой и исчерпывающей информации, которая в наглядной и доступной форме позволяла бы гражданину делать осознанный выбор в пользу подобного способа получения заемных денежных средств, гражданин, чье общение с банком в данном случае имеет, как правило, характер почтовой переписки и (или) телефонных переговоров, становится невольным «заложником» кредитора, т.е. банка.

Действительно, активировав карту, полученную по почте, с помощью соответствующего кода, гражданин вступает, таким образом, в отношения с банком, становясь стороной денежного обязательства — должником, в чьи обязанности входит погашение кредита (основного долга) и уплата процентов за пользование кредитом.

В то же время, как отмечалось в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, посвященного отношениям между банками и их клиентами-вкладчиками, «гражданин как экономически слабая сторона в этих правоотношениях нуждается в особой защите своих прав, что влечет необходимость в соответствующем правовом ограничении свободы договора и для другой стороны, т.е. для банков», а «...конституционная свобода договора не является абсолютной, не должна приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод».

Однако банки за счет явно хорошо просчитанной тактики поведения по отношению к заемщику (который во многих случаях по всем критериям изначально вообще не должен рассматриваться в качестве платежеспособного кредитора ввиду своего объективно «слабого» социального положения), манипулируя чувствами и доверчивостью граждан, «покупающихся» на доступность и простоту получения кредита, по сути, искусственно способствует возникновению у последнего задолженности по платежам, которая автоматически приводит к соответствующим санкциям в виде штрафов (неустоек) и резкому возрастанию общей суммы долга.

При этом все попытки получения каких-либо объяснений от банка по структуре платежей, основаниям возникновения в тот или иной период конкретной суммы долга и т.д. сводятся к ничего не значащему телефонному общению с сотрудниками банка, которые юридически не несут никакой ответственности за свои действия.

В результате граждане становятся «вечными» должниками банка, поскольку им постоянно выставляются для оплаты различные счета. Причем это происходит даже после того, как граждане, возвратив карту банку и будучи уверенными в полных взаиморасчетах, по прошествии определенного времени неожиданно для себя вновь получают якобы неоплаченные счета.

При этом становится вполне очевидной помимо прочего вероятность попадания должников в «черные списки» лиц с ненадлежащей кредитной историей, что на практике может вообще навсегда «вычеркнуть» их из числа участников соответствующих отношений с какими бы то ни было кредитными организациями.

Именно данная проблема в сфере потребительского кредитования в условиях недостаточного нормативно-правового урегулирования соответствующих правоотношений и связанной с этим противоречивости судебной практики является, по мнению Роспотребнадзора, в настоящее время наиболее актуальной, в связи с чем Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека отмечает необходимость совершенствования соответствующей деятельности по всему спектру вопросов, относящихся к рассматриваемой области деятельности кредитных организаций.

В этой связи особую значимость для Роспотребнадзора, как для административного органа, и его должностных лиц приобретает последовательность осуществления соответствующих административных процедур и оптимизация связанных с этим процессуальных действий в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Применительно к сфере потребительского кредитования основу инициативных действий территориальных органов Роспотребнадзора, направленных на защиту прав потребителей, как правило, определяют соответствующие обращения (заявления, жалобы) физических лиц, которые в соответствии с положениями пункта 3 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ, Кодекс) являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным, в том числе, с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ.

Поскольку административное расследование допускается только при выявлении административных правонарушений в тех отраслях законодательства, которые перечислены в части 1 статьи 28.7 КоАП РФ (законодательство о защите прав потребителей в их числе), применительно к рассматриваемой области правоотношений — потребительскому кредитованию является не только правомерным, но и целесообразным его проведение по каждому факту соответствующих обращений граждан.

В соответствии с частью 2 статьи 28.7 КоАП РФ решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается в виде определения должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ и Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 01.06.2005 № 421 «Об утверждении перечня должностных лиц Роспотребнадзора и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях». При этом в отдельных случаях исчерпывающий круг должностных лиц, участвующих в проведении административного расследования, определяется с учетом соответствующих положений части 4 статьи 28.7 КоАП РФ.

Проведение административного расследования без вынесения определения Кодексом не предусматривается.

Учитывая, что административное расследование в силу положений части 1 статьи 28.7 КоАП РФ представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий со стороны указанных выше лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление, его проведение в каждом случае объективно должно сопровождаться реальными действиями, направленными на всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение всех обстоятельств дела и разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 КоАП РФ).

К числу таких действий, в частности, следует относить обязательную идентификацию лица, направившего жалобу, с реальным заемщиком денежных средств по соответствующему договору с банком и признание его в качестве потерпевшего, т.е. участника производства по делу об административном правонарушении (статья 25.2 КоАП РФ).

Для этой цели Роспотребнадзор считает целесообразной отработку практики проведения опроса потерпевшего (заявителя) на основании положений части 4 статьи 25.2 КоАП РФ (в порядке и с соблюдением требований, установленных статьей 25.6 Кодекса), что предполагает вызов потерпевшего к должностному лицу, осуществляющему административное расследование и фиксирование его показаний (ответов на поставленные вопросы) в соответствующем протоколе (см. также статью 26.3 КоАП РФ).

Кроме того, учитывая, что обязательственные правоотношения по кредитному договору с банком по определению предполагают индивидуализацию соответствующего физического лица, при рассмотрении в рамках административного расследования соответствующей жалобы, подписанной заявителем, не являющимся стороной по такому договору, необходимо среди прочего установить его полномочия по представлению интересов заемщика, т.е. потерпевшего. В конечном итоге такой заявитель, с точки зрения возможности его участия в производстве по делу об административном правонарушении и требований Кодекса, может быть определен как законный представитель потерпевшего (статья 25.3 КоАП РФ) или представитель (статья 25.5 КоАП РФ).

Удостоверение полномочий указанных лиц осуществляется в порядке, установленном соответственно частью 3 статьи 25.3 и частью 3 статьи 25.5 КоАП РФ. При этом следует учесть, что согласно части 1 статьи 25.5 КоАП РФ полномочия представителя потерпевшего могут сводиться лишь для оказания ему юридической помощи, а к участию в производстве по делу об административном правонарушении представитель допускается только с момента составления протокола об административном правонарушении (часть 4 статьи 25.5 КоАП РФ).

Заявления неуполномоченных лиц, послужившие поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, в рамках административного расследования в конечном итоге должны рассматриваться в контексте соответствующих положений статьи 1.5 и статьи 1.6 КоАП РФ.

Принимая во внимание необходимость учета всех обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении (статья 26.1 КоАП РФ), своевременного исключения неустранимых сомнений в виновности лица (в данном случае — банка как юридического лица), привлекаемого к административной ответственности (часть 4 статьи 1.5 КоАП РФ), в рамках проводимого административного расследования необходимо в числе прочих юридически значимых процессуальных действий выносить определения об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела (статья 26.10 КоАП РФ), и (или) направлять соответствующие запросы для получения доказательств по делу (статья 26.9 КоАП РФ).

Необходимость получения запрашиваемой подобным образом информации может быть связана с выяснением (уточнением) наличия события административного правонарушения, установлением лица, совершившего противоправные действия (бездействие), определением степени виновности лица, в отношении которого возбуждено дело, в совершении административного правонарушения, выявлением иных обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

В последнее время массовый характер приобрела практика осуществления банками своей деятельности, связанной с кредитованием граждан, через многочисленные так называемые «дополнительные офисы», «кредитно-кассовые офисы», «операционные кассы вне кассового узла», «центры кредитования» и иные «внутренние структурные подразделения», создающиеся, как правило, в крупных предприятиях сетевой торговли («Эльдорадо», «Техносила», «Евросеть» и т.д.). Тем самым банки фактически игнорируют требования гражданского законодательства, предъявляемые к порядку организации деятельности юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений.

Особое внимание в этой связи следует уделять документальному выяснению вопроса правомерности осуществления кредитной организацией как юридическим лицом своей деятельности, связанной с заключением (исполнением) обязательств по кредитному договору с гражданином, вне места своего нахождения, которое в соответствии с положениями статьи 54 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) определяется местом его государственной регистрации.

По общему правилу, закрепленному в статье 55 ГК РФ, осуществление соответствующей деятельности юридическим лицом вне места своего нахождения (своей регистрации) допускается только через филиалы и представительства, указываемые в учредительных документах создавшей их организации.

Аналогичные положения применительно к рассматриваемой области правоотношений закреплены и в статье 22 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», согласно которой филиалы и представительства кредитной организации осуществляют свою деятельность на основании положений, утверждаемых создавшей их кредитной организацией. При этом представительство кредитной организации не имеет права осуществлять банковские операции.

Согласно той же правовой норме банк открывает на территории Российской Федерации филиалы и представительства с момента соответствующего уведомления Банка России, в котором указываются почтовый адрес филиала (представительства), его полномочия и функции, сведения о руководителях, масштабы и характер планируемых операций, а также представляются оттиск его печати и образцы подписей его руководителей, что само по себе может определять содержание запрашиваемой информации как в Банке России (его территориальных учреждениях <*>), так и у самой кредитной организации в целях определения легитимности ее деятельности на соответствующей территории.

---

<*> Согласно пп. 11 п. 1 ст. 14 Положения о территориальных учреждениях Банка России от 29.07.1998 № 46-П (утверждено Советом директоров Банка России 10.04.1998, протокол № 15) эти учреждения «осуществляют надзор за деятельностью филиалов кредитных организаций, находящихся на подведомственной территории, независимо от места нахождения головного офиса кредитной организации».

Кроме того, немаловажное процессуальное значение с точки зрения соблюдения формальных требований КоАП РФ к порядку привлечения к административной ответственности юридических лиц (в части правильного определения законного представителя юридического лица согласно статье 25.4 КоАП РФ) имеет то обстоятельство, что руководители филиалов и представительств назначаются руководителем создавшей их кредитной организации и действуют на основании выданной им в установленном порядке доверенности.

Необходимость своевременного и правильного определения законного представителя юридического лица, как и потерпевшего по делу, диктуется помимо прочего обязанностью соблюдения требований части 3.1 статьи 28.7 КоАП РФ, согласно которой копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении в случае проведения административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, и потерпевшему.

Также, во избежание появления формальных поводов для последующего оспаривания как такового факта проведения административного расследования при выявлении административного правонарушения в области защиты прав потребителей, должностному лицу, уполномоченному на составление протокола об административном правонарушении, при решении вопроса о проведении административного расследования следует в обязательном порядке принимать во внимание цель законодательства о защите прав потребителей и его направленность (в данном случае применительно к сфере потребительского кредитования) на своевременное получение гражданами полной, необходимой и достоверной информации об услугах и об их исполнителях, обеспечение права на приобретение услуг надлежащего качества и защиту от включения в договор условий, ущемляющих права потребителей.

Указанное означает, что вопрос о том, является ли защита прав потребителей приоритетной целью закона, регулирующего отношения в кредитно-финансовой сфере, за посягательство на которые установлена административная ответственность (в частности, по части 1 и части 2 статьи 14.8 КоАП РФ), в той или иной форме должен найти свое отражение в соответствующем определении при описании повода для возбуждения дела об административном правонарушении и данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (часть 3 статьи 28.7 КоАП РФ).

В связи с этим при решении вопроса о применении положений законодательства о защите прав потребителей к отношениям по кредитному договору, заключаемому между банком и гражданином, необходимо, в частности, иметь в виду нижеследующее.

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.1994 № 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут среди прочего возникать из договоров на оказание финансовых услуг (включая предоставление кредитов, открытие и ведение счетов клиентов-граждан, осуществление расчетов по их поручению и др.), направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд потребителя-гражданина, не связанных с осуществлением им предпринимательской деятельности.

По общему правилу, закрепленному пунктом 2 статьи 1 ГК РФ, граждане (физические лица) и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договоров и в определении любых, не противоречащих законодательству, условий договора. Однако, несмотря на то, что согласно статье 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора и могут заключать договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами, а понуждение к заключению договора не допускается, любой договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами, как того требует статья 422 ГК РФ.

Предоставление банком гражданину (клиенту-заемщику) денежных средств должно осуществляться с соблюдением соответствующих требований, предусмотренных ГК РФ, Федеральным законом от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», Законом Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» (далее — Закон РФ «О защите прав потребителей»), Положением о порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата (погашения), утвержденным Центральным банком Российской Федерации 31.08.1998 № 54-П (зарегистрировано в Минюсте РФ 29.09.1998 № 1619, далее — Положение), иными документами Банка России.

В соответствии с пунктом 1 статьи 819 ГК РФ «по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее».

Согласно пункту 1.7 Положения банк разрабатывает и утверждает соответствующие внутренние документы, определяющие его политику по размещению (предоставлению) денежных средств, в том числе правила кредитования клиентов банка. Однако содержание указанных документов в любом случае не должно противоречить законам и иным правовым актам (в первую очередь соответствующим положениям главы 42 «Заем и кредит» ГК РФ).

Пункт 1 статьи 16 Закона РФ «О защите прав потребителей» императивно закрепляет положение о том, что «условия договора, ущемляющие права потребителя по сравнению с правилами, установленными законами или иными правовыми актами Российской Федерации в области защиты прав потребителей, признаются недействительными». Поэтому, принимая во внимание факт того, что согласно пункту 1 статьи 1 Закона РФ «О защите прав потребителей» отношения с участием потребителей регулируются в первую очередь нормами ГК РФ, включение ответчиком в кредитные договоры с потребителями условий, ущемляющих права потребителей по сравнению с правилами, установленными непосредственно ГК РФ, также будут определять для банка состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.8 КоАП РФ.

Также, в целях дополнительного и своевременного подтверждения наличия события административного правонарушения на стадии его доказывания, целесообразно в каждом случае, связанном с проведением административного расследования, добиваться отражения в самом протоколе об административном правонарушении, составляемом по его окончании (часть 6 статьи 28.7 КоАП РФ), как объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, так и показаний потерпевшего, а также свидетелей, при наличии таковых (часть 2 статьи 26.3 КоАП РФ).

Кроме того, с учетом общих требований, закрепленных частью 3 статьи 25.2 КоАП РФ, участие потерпевшего должно быть обеспечено при рассмотрении соответствующего дела об административном правонарушении.

Учет вышеизложенных рекомендаций должен повысить эффективность работы по рассмотрению соответствующей категории жалоб граждан и минимизировать (исключить) за счет более тщательного, четкого и последовательного соблюдения процессуальных требований КоАП РФ факты обжалования банками выносимых по делам об административных правонарушениях в области потребительского кредитования постановлений по формальным основаниям.

---